文旅特色小镇PPP融资模式应用研究——以北京古北水镇为例

庄欣艳

（中国海洋大学 管理学院，山东 青岛 266000）

一、 基本内涵

（一）文旅特色小镇

文旅特色小镇是特色小镇类型之一，以当地特色文化为基础，结合当地的特色资源和雄厚的产业基础，通过政府牵头，打造出以旅游功能为主、有明确产业定位的综合性社区项目[1]，能够带动当地的经济发展，是新型城镇化的重要抓手。

（二）PPP 模式

PPP 模式是文旅特色小镇开发模式之一，是指政府通过和社会资本签订合同，发挥彼此优势，共同开发建设公共服务基础设施，形成彼此互利共赢的“伙伴关系”，能够解决文旅特色小镇开发建设中的融资问题。

二、文旅特色小镇融资模式分析

（一）特色小镇融资政策分析

国家和地方政府对文旅特色小镇的建设融资支持主要体现在三方面：金融支持多渠道、渠道创新化、支持范围扩大化[2]。

金融支持多渠道，为了发展新型城镇化，国家陆续出台了相关文件，在《关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》中，曾明确提出要给予充分的金融支持，通过多渠道来融资建设，来满足城镇化建设的资金需要。对融资渠道进行创新，比如鼓励银行创新信贷产品；鼓励政府设立建设城镇化资金；鼓励资产证券化等。扩大国家金融支持范围，对小城镇开发建设提供金融服务，对设施主体的建设提供资金。

政府部门也着力推广PPP 融资模式，2016 年10月8 日发改委《关于加快美丽特色小 (城) 镇建设的指导意见》中，明确提出要创新特色小镇融资模式，将PPP 融资模式应用到特色小镇的建设中[3]，以此来创新文旅特色小镇的融资方式。通过鼓励社会资本的参与，加快完善文旅特色小镇建设发展。

（二）文旅特色小镇PPP 融资模式运作

文旅特色小镇PPP 融资模式中，由当地政府引导与社会资本合作成立SPV 项目公司，SPV 项目公司负责小镇的土地整理、基础设施建设、公共设施建设、物业项目开发等工作。

PPP 模式中主要有三大主体进行融资：一是政府出资支持建设，政府给予建设补贴，并且给予财政方面的支持；二是通过与社会资本合作，社会资本的出资方式为现金注资；三是金融机构的资金支持，PPP 融资模式中，金融机构可以通过对小镇项目进行投资获取股权，也可以直接提供资金支持或者提供信用担保。

图1：文旅特色小镇PPP 融资模式

三、古北水镇PPP 融资模式分析

（一）古北水镇项目概况

古北水镇位于北京市密云县，地理位置优越。背靠司马台长城，坐拥鸳鸯湖水库，依托当地历史文化、以北方水文化为基础而建立的具有北方特色风情的小镇。古北水镇总占地面积15000 亩，是由三个自然村落结合而成。2016 年中青旅控股有限公司与密云县政府签署小镇发展协议，借鉴乌镇“整体产权”开发模式和多元融资模式，通过合作共同开发古北水镇国际综合旅游度假项目。

古北水镇地处交通要道，交通四通八达。距离北京仅100 公里左右，游客可选择公交、自驾或跟团大巴车等多种通行方式，并且，古北水镇有三大高速公路直通景区，且处在京承高速线上的黄金路段，游客可以自由选择到达小镇的交通方式。

（二）PPP 模式在古北水镇融资分析

密云县政府对古北水镇的建设给予支持。通过政府牵头成立工作协商小组，保障部门之间及时协商，对项目审批工作进行优化，提高项目审批速度，达到集中审批的模式。同时，密云县政府给予小镇在修建道路、供暖水电、征地拆迁等方面的支持，2012 年政府给予基础设施建设补贴达4000 多万元[4]。

2010 年7 月，古北水镇旅游公司由中青旅控股股份有限公司出资2.1 亿元成立，是古北水镇项目的主要建设方，负责古北水镇项目的建设推进。

古北水镇总体规划面积为13500 亩，通过购买获得规划面积里的1000 多亩土地，并对剩余未购买的土地通过租赁的方式使用。为古北水镇项目长远发展，政府对项目提供用地支持。

2011 年6 月，中青旅控股股份有限公司向京谐成长投资中心借款1 亿元，以出具保函的方式借款，借款期限1 年。

2011 年8 月，古北水镇旅游公司以2.59 亿元取得项目用地720 亩；11 月，古北水镇旅游公司以1.94 亿取得项目用地360 亩。12 月，古北水镇旅游项目吸引到乌镇旅游和IDG 资本投资旅游公司的加入，此时，旅游公司注册资本达5 亿。各股东占股比例见图2。

图2: 2011 年投资者股份占比

2012 年8 月，政府国有企业北京能源投资（集团）有限公司对旅游公司投资5 亿元，占有股份比例为20%，旅游公司注册资本达10 亿元。此时，各方投资者的持股比例大致持平，约百分之十五至百分之二十，持股比例持平能够让小镇项目的管理运营团队与投资方达到平衡的利益关系。各股东占股比例见图3。

图3: 2012 年投资者股份占比

旅游公司的融资方式还包括债权融资。通过将小镇项目的土地及其土地附属建筑物抵押给中国银行和交通银行，取得了贷款15 亿元，贷款期限为10 年。此时小镇项目上建设资金达30 亿元。

2013 年5 月，项目股东对小镇项目继续增资3.02亿元，中青旅持股比例由33.6%下降到25.81%，中青旅的财务报表去除了关于小镇的营业所得，旅游公司注册资本达13.02 亿元。各股东占股比例见图4。

图4: 2013 年投资者股份占比

2014 年7 月，项目股东按照持股比例对小镇项目继续增资8 亿元，此时注册资本由13.02 亿元增至15.32 亿元。

2019 年2 月，获得了股权转让融资，投资方是中青旅和IDG 资本，融资金额8.5 亿元。京能集团将古北股份10%转让给中青旅和IDG，中青旅受让股权比例为5.1613%，出资4.39 亿元，IDG 受让股权比例为4.8387%，出资4.11 亿元。此时IDG 资本下的Sheng Tian Capital I, Limited、Sheng Tian Capital II,Limited、和谐投资、嘉伟士杰投资分别持股18.09%、5.22%、15.4%、4.84%，合计为43.55%。中青旅股权占比30.97%，与其附属子公司乌镇旅游15.48%共占比46.45%，仍是古北水镇第一大股东。各股东占股比例见图5。

图5: 2019 年投资方股份占比

2020 年5 月，古北水镇与光大金融租赁公司签订融资租赁合同，将北京某景区设备设施资产租赁给光大金融，租赁期限为5 年，项目获得3 亿元现金。

四、古北水镇项目PPP 融资模式经验总结

（一）利益相关者多元化，提高运作能力

古北水镇项目利益相关者有国有企业、外资企业以及有实操经验的企业，得到了乌镇旅游、京能投资、和谐投资、IDG 等多方战略投资者的支持，通过多次融资增资，项目总投资超过40 亿元，为项目建设提供巨额资金支持。

古北水镇项目的投资者和谐投资、嘉伟士杰投资都是IDG 资本。IDG 资本是中国风险投资行业领先者，不仅向项目的建设提供资金支持，还提供一系列增值服务和支持，而作为国有企业的京能集团，在与政府协调沟通事务时起到桥梁作用。乌镇旅旅游建设团队景区建设经验很成熟，而古北水镇与浙江乌镇各方条件相似，依托乌镇旅游团队实操经验，借鉴乌镇的建设模式，提高项目的运作能力。作为古北水镇项目建设发起人，中青旅也能利用自身的资源来吸引游客，带动古北水镇的发展。

（二）融资渠道创新化，加快资金回流

古北水镇项目通过PPP 融资模式，多种融资渠道多管齐下，将政府资金支持与社会资本和金融机构相结合，很好的解决了文旅特色小镇融资问题，加快资金回流。

1.政府发挥引导作用

社会各种公共事业包括医疗、教育、社会福利等都需要政府出资支持，纯政府投资建设文旅特色小镇压力大。政府发挥引导作用，通过政策支持，优化社会资本参与小镇建设。密云县政府给予小镇在修建道路、供暖水电、征地拆迁等方面的支持，2012 年政府给予基础设施建设补贴达4000 多万元。

2.金融机构发挥促进作用

古北水镇PPP 模式中金融机构主要有商业银行和信托机构，为促进小镇的发展而提供专项信贷产品，将项目土地及地上建筑物作为抵押，抵押给中国银行和交通银行，获得15 亿的银行贷款。通过租赁的方式进行融资，一方面，与光大金融租赁公司签订了融资租赁合同，将北京某景区设备设施类资产租赁给光大金融，获得3 亿元现金。另一方面在古北水镇项目中建设民宿区，对社会公开招标，通过租赁来获取资金回流，增加资金的利用效率，为公司业务转型及抗风险能力提供了保障。

3.社会资本发挥主体作用

小镇引入社会资本参与投资，不仅能够缓解政府财政压力，同时为社会资本提供稳定的投资渠道，社会资本可获得直接经济利益及区域发展红利。

首先，古北水镇通过与社会资本合作，吸纳国有企业、外资企业现金注资，投资方后期多次对古北水镇进行增资，使古北水镇的建设资金充沛；其次，与龙湖地产合作，共同开发建设房地产项目，借助古北水镇景区的游客量和强大消费能力实现资金快速回流，从而实现资金的平衡。

（三）持股比例均匀化，平衡利益关系

古北水镇项目融资前期，项目运营团队、国有资本和战略投资者三者的持股股份比例大致持平，约15%～20%，使小镇项目的管理运营团队与投资方达到平衡的利益关系。各股东之间权责明确，能够共同承担风险和分享收益。古北水镇项目融资后，2019 年国有资本京能集团转让10%股权，中青旅和IDG 资本分别持股46.45%，43.55%，IDG 资本对古北水镇的控制加强，同时，中青旅作为第一股东也牵制着IDG资本，作为运营团队的中青旅和乌镇旅游，再一次与IDG 投资方达到平衡的利益关系。

（四）人才培训专业化，提供人才保障

古北水镇借鉴乌镇的“整体产权”开发模式，乌镇管理团队提供专业化的人才和经营理念，保障项目的开发运营。在负责小镇项目建设之前，对参与小镇项目建设的政府相关人员，进行专业的PPP 项目的培训，熟悉业务流程、政策法规和PPP 运行模式，从而能够更好的参与小镇项目的整体规划建设；引进PPP专业人才参与小镇项目的建设，壮大专家人才队伍，提供咨询服务，掌握PPP 模式中的融资机制，打造熟悉政策和实务的专业化人才队伍。

（五）完善PPP 融资政策，吸引资本参与

在PPP 融资模式中，地方政府是连接金融机构和社会资本的重要枢纽，通过完善政策和相关法律法规，提供参与建设文旅特色小镇的优惠政策，鼓励吸引社会资本和金融机构参与，从而减轻建设小镇项目的资金压力和风险。对于社会资本和金融机构而言，能够在参与小镇项目中获取相应收益，实现多赢目标。密云县政府牵头成立工作协商小组，保障部门之间及时协商，对项目审批工作进行优化，提高项目审批速度，达到集中审批的模式。政府提供资金支持基础设施的建设，通过土地扶持政策保障小镇的基本用地。