公办高校非税收入收缴模式改革研究——基于“互联网+政务服务”视角

陈炎宏 赵元笃（广东技术师范大学 广东广州 510665）

公办高校非税收入①非税收入是指除税收以外，由各级国家机关、事业单位、代行政府职能的社会团体及其他组织依法利用国家权力、政府信誉、国有资源（资产）所有者权益等取得的各项收入。对于公办高校来说，涉及的非税收入主要包括本专科学费、住宿费，成教生学费、研究生学费、考试费等，其中学费与住宿费占比最高。的收缴模式影响着千万大学生、受培训者以及家庭。完善高校非税收入的收缴模式一直是各主管部门、高校、专家学者关心的问题。目前部分省市、部分高校进行的内部收费流程优化或者收缴模式调整，只是高校内部或地区性的局部变革，并未基于“互联网+政务服务”的背景对公办高校非税收入收缴模式进行系统性的变革。“学校代收-上缴财政-财政下拨”的模式无论是从流程上、风险管控上，还是从资金性质上都存在着较大弊端，亟需进行改革。

一、公办高校非税收入征收的历史回顾

新中国成立后，我国对公办普通高校的学生在较长时期内实行免收学杂费政策，对于促进高等教育事业的发展和人才培养发挥了积极作用。随着改革开放的不断深入以及高等教育跨越式大发展，免收学杂费的制度已经难以适应当时的经济社会发展现状。1989年，国家教委、国家物价局、财政部联合颁布《关于普通高等学校收取学杂费和住宿费的规定》，标志着免费高等教育时代的结束。事实证明，在国家财政难以全额承担高等教育成本的情况下，向高校在读学生收取适当的学费、住宿费等非税收入，对于弥补高等教育快速发展的资金缺口，改善高校的软硬件设施起到了积极作用。公办普通高校收取学费、住宿费等非税收入也在实践中不断发展、完善，收费的方式也先后经历了仅收取现金、接受刷卡、批量扣款、扫码支付等阶段。当前，公办高校非税收入代收模式流程如图1所示（以学费为例）。

图1 公办高校非税收入代收模式流程图

图1中：①不办理国家助学贷款的学生直接在所在高校缴纳学费。②需要办理国家助学贷款的学生向相关助学贷款金融机构申请助学贷款。③助学贷款机构将学生申请的助学贷款转入学生所在公办高校。④公办高校开具财政票据给学生；如果发生退学等情况，学校按规定退回学生学费。⑤公办高校将所收学费上缴到相应的政府财政部门。⑥政府财政部门将学费款项下拨给公办高校。⑦交完学费后，学生办理注册手续。

上述征收模式是当前公办高校普遍的学费、住宿费代收模式，虽然仍在发挥着作用，但已难以适应“互联网+政务服务”时代的要求，改革现行模式已势在必行。

二、公办高校非税收入征收模式改革的理论基础

1996年12月16日原国家教委、国家计委颁布的《高等学校收费管理暂行办法》规定，学费与住宿费由学校财务部门统一收取，并向学生开具省级财政部门统一印制的行政事业性收费专用票据。在中国特色社会主义制度下，公办高校是政府实现教育目标的重要载体。学校向学生收取学费、住宿费等非税收入并不是高校自主的行为，而是在政府规定的收费标准下通过学校代替政府向在校学生收取部分教育成本的代理行为，学校收到相关费用后等额上缴给政府财政部门，其实质是一种政府收费行为。在社会发展水平不高、公办高校学生数量较少、网络信息化水平不发达的条件下，学校代收不失为一种理性的选择。随着信息技术的发展日新月异，学校代收模式的不足和局限性就日益凸显：从收费、开票、上缴财政专户、收到财政部门的下拨款，整个流程漫长、效率低下，而且容易出现监管漏洞。表现在：智慧化程度低，程序复杂；学校上下各级、各部门协调度不够；便民程度不够高；学校对欠缴学费贫困生的甄别也存在信息不足问题。

对此，业内人士及专业学者也提出了具有针对性的建议。如针对我国高校目前收费工作存在工作机制不协调、数据传输及票据管理的风险，提出应从完善科室监制、配备专业人员、实现岗位分离等方面规避收费风险［1］；针对收费项目类别划分、收费备案模式运用、学分收费与学年收费等当前教育收费制度存在政策上的盲点及管理上的缺失，建议科学划分高校收费类别、规范代收费管理、统一学生在校期间学费的计算期限等［2］；应推广电子发票和有完善的软件技术支持［3］。这些研究表明，立足于高校的发展，政府及公办高校针对非税收入的收缴进行了一系列与时俱进的改革实践。除了财政部外，北京、上海、安徽、重庆、宁夏、广东等地也积极推行财政电子票据，从政府层面在非税收入收缴方面迈开了电子化的步伐。部分地方财政部门开始进行高校非税收入直缴财政的试点工作，例如山东省2012年开始试点高校学费直缴财政，2015年全部省属院校学费直缴财政；内蒙古自治区2014年由财政厅牵头，进行了高校非税收入直缴财政专户的试点，并于2015年全面推开非税收入直缴财政的工作。同时，一些公办高校也不断完善学校代收模式的流程，如中山大学、华南理工大学、暨南大学、广东工业大学、广东财经大学等不少高校自行采购校园缴费平台，采用学生登录系统直接缴费的方式收取学费、住宿费等非税收入。甚至一些高校已经实现了校园缴费平台与财政电子票据系统之间的数据传输，学生在校园缴费平台缴费后能即时收到财政电子票据。这些改革实践，大大提升了公办高校非税收入收缴的效率，便利了学生缴费。但这些只是高校内部或个别地区的改革实践，并未基于“互联网+政务服务”的背景搭建全国统一的“非税收入管理系统”，实现全国公办高校非税收入缴费一个系统办理。从加强国家监管和提高政府效率层面来看，应对公办高校的非税收入探讨更加高效规范的征收模式，在公办高校教育领域推进“互联网+政务服务”、实现教育现代化显得尤为迫切。

三、公办高校非税收入征收模式改为中央财税部门直收的必要性及可行性

（一）必要性分析

中央财税部门直收模式不仅是一个形式上的变化，更有着更深刻的现实意义。第一，高等教育受教育者承担部分教育成本，这是全世界高等教育的通行做法，也符合教育经济学的成本收益分析。第二，理顺了政府收支关系，提高了行政效率。第三，政府可以直接根据非税收入征收情况及时掌握未能及时缴纳的人数及比例，为掌握民生状况提供第一手资料，便于有针对性地实施宏观经济政策。第四，可以把高校非税收入征收情况和社会信用体系挂钩，对于确实贫困的给予帮扶，对于恶意欠费的进行信用管理，提高社会治理水平。第五，政府应按照学校在校生人数直接拨付对应教育经费，明确追缴政府非税收入的责任人。

当前，我国正在深入“放管服”改革，贯彻“互联网+政务服务”的要求，全面提升政府工作效能，实现智慧政府的目标。公办高校非税收入的收费模式关系到千千万万个学生、千千万万个在职培训者，为千千万万个人提供便捷高校的缴费模式，是我国一项重要的民生大事。采用中央财税部门直收模式，基于“放管服”改革的理念，符合“互联网+政务服务”的要求，以信息协调融合的思维，由教育部门、财税部门共同研发公办高校非税收入管理系统。在线缴费系统以学籍管理系统的信息基础，同时实现与助学贷款管理系统、就业派遣管理系统等系统的连接，打破信息壁垒，打通各个环节的信息流。实现全国各公办高校使用统一的非税收入管理系统，所有高校学生在同一个系统缴费的模式。中央财税部门直收模式对于加快推进教育现代化、建设教育强国、办好人民满意的教育有着重要意义。

（二）可行性分析

第一，管理系统开发技术成熟。目前，各种应用平台、移动应用的开发技术已经相当成熟，而且社会各个行业已有相当的实践应用经验。不仅可以电脑网上在线缴费，还可以开发手机应用APP，让学生通过手机APP直接缴费、直接注册。第二，财政电子票据广泛应用。2017年，财政部就在稳步推进财政电子票据管理改革；2018年，财政部开始全面推开财政电子票据管理改革，在全面使用财政电子票据的条件下，学生可以直接在平台上打印票据，方便快捷，减少了票据发放环节，节省人力物力。第三，公办高校非税收入的特性。高校学费与住宿费标准由政府物价、教育及财政部门共同制定，同一类型专业收费标准基本固定，一般不会发生变化，这就给新的模式提供了可操作性。第四，智能手机、互联网的全面普及。我国移动互联网发展迅速，学生几乎人手一部智能手机、一部电脑，可以随时随地登录平台进行缴费。同时在线缴费方式有很多的选择，比如银行卡、网银、手机银行等。第五，地区经验。部分地区在办公高校非税收入财政直收的工作中积累了一定的经验。对这些经验及时加以总结推广，可以让收费模式变革更加顺利。可结合“互联网+政务服务”的要求，由教育部及中央财税部门直接开发办公高校非税收入管理系统。

四、公办高校非税收入转变为财税部门直收模式的制度要求及运作流程

要把高等学校非税收入模式的改革思路变成现实实践，需要进行相应的制度体系配套，具体可以从以下几个方面开始着手。

（一）基础要求

第一，推进非税收入管辖权相关法制建设。根据便民、高效的原则，以法律法规的形式明确规定高校非税收入的征管职责管辖部门、收费下拨款流程。同时，重新制定公办高校非税收入特别是学费、住宿费管理办法，明确缴费时间与方式、退费的计算方法及方式等。第二，制定全国统一学费、住宿费、考试费等标准。目前，各高校学费、住宿费标准主要由各省、自治区、直辖市制定，为了教育的公平性及操作的便捷性，应该制定全国的统一标准。对同一层次、同一专业由国家发改委与教育部、财政部根据“高等学校学生人均经费基本标准”制定全国统一的收费标准，同时实行“高收费+高资助”的模式。笔者建议教育部学籍管理信息应该包含学生的缴费标准信息。第三，确定入学必须缴费的原则。针对特殊情况需要免学费、住宿费、考试费等政府非税收入的，应该由提供优惠政策的一方来承担。例如，某省教育部门为推进公费师范生项目，报考师范专业的学生公费入读，则由该省教育部门为本省报考师范专业的学生缴费。第四，完善非税收入管理系统功能，与其他系统信息进行共享。学籍管理系统、国家助学贷款管理系统、非税收入管理系统等系统信息相互整合与共享，突破“信息孤岛”。多渠道设立缴费接口，可以在学籍管理系统、各手机银行等平台设立缴费接口，方便学生或培训人员登录非税收入管理系统进行缴费。

（二）公办高校非税收入中央财税部门直收模式的运作流程（以学费为例）

图2中：①由教育部学籍管理系统推送学籍信息到非税收入管理系统。②不办理国家助学贷款的学生直接在非税收入管理系统进行缴费。③需要办理国家助学贷款的学生在国家助学贷款管理系统办理助学贷款。④国家助学贷款办理成功后，由国家助学贷款管理系统直接向非税收入管理系统缴费。⑤缴费后，非税收入管理系统开具非税收入电子票据并发送给学生；发生退费时，由非税收入管理系统给学生退费。⑥非税收入管理系统将学生缴费信息推送给学籍管理系统，由学籍管理系统给已缴费的学生进行学籍自动注册。⑦非税收入管理系统收到学生缴费后，在规定时间内拨付给对应的高校。⑧发生退费情况时，非税收入管理系统从对应高校的账户扣取应退的金额，再退给对应学生。

图2 中央财税部门直收模式的运作流程

五、工作推进建议

第一阶段，进行充分的制度设计。确定公办高校非税收入中央直收的负责部门，明确教育部门、财税部门、高校的责任与义务。围绕中央财税部门直收模式，完善公办高校非税收入的法律法规。把公办高校非税收入的征收工作纳入到“互联网+政务服务”的数字政府建设中。

第二阶段，进行必要的地区试点。选择基础较好的省、市、自治区试点财政部门直收公办高校非税收入。试点地区对于公办高校非税收入应全面使用财政电子票据，实现缴费、助学贷款、注册等事项“一网通办”。

第三阶段，建立全国性的公办高校非税收入中央财税部门直收体系。总结地区试点经验，完善中央财税部门直收流程，建设非税收入管理系统，打通学籍管理、助学贷款、就业派遣等系统，实现教育管理的智慧化，形成有中国特色的公办高校非税收入中央财税部门直收模式。

此外，建议主管部门深入研究公办高校非税收入的特点，对收缴模式进行与时俱进的改革，使“互联网+政务服务”与公办高校的非税收入相结合，把网络信息时代的技术成果及时运用于高校中，积极推进教育的现代化、智慧化。