共建共治共享社会治理的乐山实践与探索

沈建军 王京星 李雯瑶

摘   要：党的十九届四中全会明确提出：“坚持和完善共建共治共享的社会治理制度。”社会治理，当以“共建”为基础，促进多元主体共同参与社会建设;以“共治”为核心，形成治理合力;以“共享”为目的，让社会治理成效公平惠及每一个人。乐山市全力推动共建共治共享社会治理，取得了不少成果，但是在实施过程中也存在一些问题。为此，要加强党委领导，把好社会治理“政治方向”;完善矛盾纠纷多元预防调处化解综合机制，确保矛盾“基层化解”;持续完善社会治安防控体系，增强社会治理的“整体性、协同性、精准性”;构建基层社会治理新格局，促进“政府治理、社会调节、居民自治”良性互动;健全基层公共安全体系，坚决维护国家安全。

关键词：社会治理;共建;共治;共享;路径选择

中图分类号：D63        文献标识码：B        doi：10.3969/j.issn.1009-6922.2021.03.007

文章编号：1009-6922（2021）03-38-07

党的十九届四中全会明确提出：“坚持和完善共建共治共享的社会治理制度。”这既是重大的制度创新，也是推动国家治理体系和治理能力现代化的关键点与突破口。社会治理，当以“共建”为基础，促进多元主体共同参与社会建设，实现“自上而下”与“自下而上”的有机衔接、良性互动;以“共治”为核心，整合多方优势，发挥各方能动性，共同参与社会治理，形成治理合力;以“共享”为目的，使“获得感、幸福感、安全感”落地落实，让社会治理成效公平地惠及每一个人。

一、共建共治共享社会治理的乐山实践检视

（一）社会治理，“党建引领”全过程

党建引领就是要突出政治功能和组织力。乐山市沐川县结合实际，实行“一条红线、两大版块”模式。“一条红线”，指的是把党的领导贯穿于城乡社会治理的各领域、全过程，着力构建和完善党组织领导下的城乡社会治理体制机制，切实把党的力量和主张落实到基层社会治理的最末端、服务群众的最前沿;“两大版块”，一是指城市治理，重点构建“社区党建+小区党建+群建+网格化管理”的治理架构，着力提升社区环境综合治理、公共服务供给体系建设、物业管理服务、志愿服务、行政审批服务、维稳安全管理等治理水平;二是指乡村治理，重点构建乡镇党委领导下的“村三委+集体经济组织”治理架构，着力推进乡村领导机制、运行管理机制、农村产权制度改革、村级建制调整改革、集体经济发展、人居环境整治、便民服务、基本公共服务体系建设等工作。乐山市市中区牛咡桥社区形成了独具“红旗”特色的“五治融合”基层社会治理模式。坚持以党建引领小区治理、推动服务创新、凝聚治理合力，建立以社区党委为核心、辖区驻区单位广泛参与的区域化党建联盟，探索形成了“365工作法”，创造出了充满生机活力的乐山老旧小区治理“红旗效应”，党建引领小区破解难点、痛点的“微治理”经验被《人民日报》专题报道。夹江县青衣街道办事处积极发挥社区基层党组织“红色引擎”的作用，探索“支部建在网格上、小组连到楼栋里、服务走近身边来”的链条式管理模式，实现党建全面引领、基层社会治理能力全面提升。

（二）矛盾纠纷，“多元化解”在基层

随着城乡快速发展，利益多元化、矛盾多样化的现象越来越明显，亟需畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障的通道，创新基层矛盾纠纷化解方式，完善信访制度，完善人民调解、行政调解、司法调解联动工作体系。夹江县千佛社区AAAA景区建设时，群众对征地拆迁不理解，千佛社区调解委员会坚持用“三三制”将纠纷一一化解。市中区红旗小区通过开展基层夜话、市场整治、假日巡逻、管网改造等多项行动逐步解决了红旗小区老旧院落多、流动人口多、问题诉求多和社会治理难、党员发动难、群众满意难的“三多三难”问题，为打通基层治理的“神经末梢”提供了有益借鉴。井研县采用“红、橙、黄”三色预警机制，建立健全矛盾纠纷多元调解制度，到重点镇（街道）司法所对疑难纠纷进行会商、评估，坚持一般纠纷调解“三三调”、重大疑难和易激化矛盾纠纷联动调解制以及领导包案化解制，实现了“小事不出村、大事不出镇、矛盾不上交”的目标。

（三）治安防控，“群防群治”聚合力

治安防控需形成“问题联治、工作联动、平安联创”的工作机制，提高预测预警预防各类风险的能力。夹江县开展“党员服务进小区、法治宣传进小区、矛盾化解进小区、志愿服务进小区”的“四进”活动，依托党员“双报到”机制，发动网格内的党员、法律顾问、网格员、法律工作志愿者等参与矛盾化解，统筹派出所、民政、人社、国土等行政力量，变“单打”为“混打”，强化联调联动。井研县依托“互联网+社会治理”，增加“雪亮工程”监控点位和“天网工程”建设点位，实现了主城区和重点部位全覆盖;加强县、镇（街道）综治中心建设，注重发挥“两所一庭”和镇（街道）村（社区）网格员、调解员、综治巡逻员的基础性作用。沐川县实施“互联网+社区”行动计划，推进社区、社会组织、社会工作“三社联动”，打通服务群众的“最后一公里”。市中区打造集可视化调度、立体化巡防、无缝隙管控于一体的智慧安防小区，实行小区党支部引领、物业服务企业和业主委员会“三组织”交叉任职的制度，极大地提高了治理效率。

（四）公共安全，“排查预防”成体系

井研县完善和落实安全生产责任和管理制度，坚持党政同责、一岗双责、失职追责，建立公共安全隐患排查和安全预防控制体系。夹江縣实施源头治理，每日开展矛盾纠纷排查调处工作，重点关注人民群众最关心、最直接的问题，对群众诉求合理的100%解决到位、不能解决的100%解释到位。市中区莱茵水岸小区依托党群服务站，整合“三组织”资源，组建“法律家园”，定期开展矛盾纠纷排查，成功化解各类纠纷。

（五）基层治理，“三治结合”显威力

各地健全自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。夹江县为解决“三无小区”缺管理的问题，由社区党委搭建平台，组建以网格党支部为核心和离退休党员干部、有志人士、居民代表共同参与的“1+3”小区自治新模式，整合单元网格内现有社区“两委”成员、居民小组长、楼栋长、物业管理主要负责人等力量，逐步理顺“三无小区”治理体系，实现由“乱”到“治”的转变。井研县组建“好好学‘习宣传队”“百名宣传委员”“千人网评员”“万名志愿者”四支队伍，利用“四川省唯一农民画乡”的品牌效应，通过“农民画+”的形式组织创作以“德治”为主题的农民画来推动文明创建，全县成功创建国家级文明村2个、市级文明村镇20个、县级文明村镇103个。市中区依托“三组织”机构，组建“法律家园”，打造法治读书角和法治讲堂，推选小区“法律明白人”，通过“固定平台+敲门入户”的模式为小区群众提供法律咨询、普法宣传、法律援助和公证导引等服务，打通法律服务的“最后一公里”。

二、共建共治共享社会治理存在的主要问题

（一）基层治理行政化倾向明显

随着经济社会发展和人民生活水平提高，人民群众的权利意识不断增强，基层社会治理理应提供更多元、优质、科学、人性化的社会服务。但是，基层组织里像社区、居委会等常常被当作基本行政单元，承担了科层组织下达和派发的各种行政工作事务，特别是乡镇行政区划和村级建制调整改革以后，人口增多、任务加量，干部“白加黑”“五加二”已经是常态，这些使得社区居民自治组织角色转换困难，难以将主要精力投放到社区共同体的打造中。

（二）社会治安防控体系协同性、精准性不够

完善社会治安防控体系，增强其整体性、协同性和精准性至关重要。虽然各县（市、区）都着眼于社会治安防控体系建设的整体性，但个别地方在协同性和精准性方面还存在不足之处。一方面，由于基层治理主体单一，多元主体参与力度远远不够，更谈不上彼此之间的协同合作，于是出现社会治安防控不到位的现象。另一方面，虽然各县（市、区）大力加强网络基础设施建设，探索“互联网+社会治理”的模式，但目前基础数据平台建设还不完善，数据共享低、精准性差、应用率低的问题还较为突出，这也阻碍了社会治安防控体系的建设。

（三）公共安全体制机制尚待完善

党的十九届四中全会明确提出要“健全公共安全体制机制”，完善和落实安全生产责任与管理制度，建立公共安全隐患排查和安全预防控制体系。各县（市、区）虽然在积极落实此项工作，但其中仍然存在一些问题亟待解决。一方面，基层尚未形成严密、科学的安全生产责任和管理制度体系，加之无充足人员保证全面排查安全隐患，安全生产责任和管理制度落实不彻底，危险因素和安全隐患潜伏。另一方面，公共安全体制机制运行的公共资源保障不足。像乡村道路不宽、垃圾清运不及时、废物处理度不高、生活用气保障不够等问题仍然存在。公共交通、公共安全、公共设施等方面的供给与人民群众的需求还存在差距，这既制约了基层治理效能的发挥，也影响公共安全体制机制的进一步完善。

（四）基层社会治理新格局尚未形成

构建基层社会治理新格局是适应社会主要矛盾转化与建设社会治理共同体的必然要求。“新格局”要求基层社会治理能构建成一种具有相对稳定、又有建构能力的系统性结构关系和功能态势，这就需要切实发挥好一核多元框架下的多元主体作用，真正实现政府治理和社会调节、居民自治的良性互动。但基层政府更多的是从管理者的视角去施策，只唯上、不唯实，只做虚功图业绩、不为群众做实事;社会组织发育程度不足、独立性不强、参与度不高;部分群众受文化水平、思想观念等影响仍处于“被治理”状态，自我学习、自我管理、自我服务、自我教育的精神、意愿和能力偏弱，不少群众缺乏参与治理的主动性和积极性。这些，导致共建共治共享的治理新格局尚未形成。

（五）部分重点领域的安全隐患尚存

目前国家安全体系中部分领域仍需重点关注：一是农村土地纠纷问题。土地是农民赖以生存的基本生产资料，一些涉及到农民切身利益的关系或问题如果处理不慎，极有可能激化矛盾，比如征地拆迁、土地流转等;二是环境安全问题。近几年由环境问题所引发的群体性事件逐渐增多，这既影响政府治理，又影响安全体系建设;三是数据安全问题。各地都建立了政务服务“一体化”平台，但软件系统安全性不足、“黑客”入侵频繁、操作人员操作不当等因素导致电子政务数据风险较高。这些问题既影响国家安全体系的完善，又影响基层治理效果。

三、完善共建共治共享社会治理的路径选择

共建共治共享社会治理的理想状态是将矛盾消解于未然、将风险化解于无形，人民安居乐业、社会安定有序。基于此，必须加强和创新社会治理，完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。

（一）加强党委领导，把好社会治理“政治方向”

党是领导一切的，共建共治共享的社会治理必须坚持党的领导，把党的领导始终贯穿于社会治理的全领域、全过程、全环节，确保社会治理最终达到“人人享有、社会稳定、国家安全”。

1. 全面落实各级党委社会治理主体责任。科学设置各级党委社会治理的职责权限，加强社会治理顶层设计、整体规划，将党的政治、组织、宣传优势转化为引领、管理和服务优势，以此确保多元治理主体权责明晰、分工负责、各尽其能、和谐有序参与社会治理。

2. 突出基层党建引领社会治理。在城市，推动社区党建工作延伸到小区，理顺社区党组织和居民委员会、业主委员会、物业服务企业之间的关系，构建党建引领下的社区治理体系。推行社区党组织书记通过法定程序担任居民委员会主任、“两委”班子成员交叉任职。扩大小区党组织有效覆盖率，采取单建、联建等形式建立小区党支部（党总支）、党小组，推动小区党组织书记或成员通过法定程序担任业主委员会主任或成员，推动符合条件的社区“两委”成员通过法定程序兼任业主委员会成员，形成“小区党组织+业主委员会+物业服务企业”三方联动的格局。探索建立小区党组织领導下的小区议事决策机制，统筹小区业主委员会、小区物业公司资源共享、阵地共建、事务共管、问题共商，打通党同城市居民的“最后一公里”。在农村，加强村党组织对村委会、村级集体经济组织的领导，推行村“两委”班子成员交叉任职，通过法定程序推动村党组织书记担任村委会主任，实现“一肩挑”。同时，强化对基层权力运行的监督和制约，建立小微权力清单，落实村级监督制度。

3. 选好配强基层党组织的核心骨干。“群众富不富，关键在支部”“支部强不强，要看领头羊”。要坚持内育和外引相结合，坚持政治素质好、服务群众能力强、有群众感情和奉献精神的标准，通过个人自荐、基层选拔、组织委派等形式吸引更多优秀人才加入村、社区、小区党组织，形成结构合理、来源广泛、素质优良的基层党组织干部队伍。

（二）完善矛盾纠纷多元预防调处化解综合机制，确保矛盾“基层化解”

抓基层，打基础，预防在先，就地化解矛盾纠纷，努力实现“矛盾不上交、平安不出事、服务不缺位”。

1. 加强源头防控。推进“诉源治理”，主动作为，变“上访”为“下访”，主动排查各类矛盾风险点，坚持日常排查、定期排查、重点排查和专项排查相结合，把着眼点放在前置防线、前端控制、前期处置上，及时管控矛盾苗头。通过设置群众意见箱、领导信访接待日、网上信访、视频接访等形式，畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障通道，延伸排查矛盾纠纷的触角，力求把矛盾消解在萌芽状态和初始阶段。

2. 强化纠纷联动化解。矛盾纠纷发生后，加强“诉非对接”，多元调处，变“单打”为“混打”，强化联调联动，实施“公调对接”“检调对接”“访调对接”，发挥工青妇、消协、派出所、民政、人社、国土等各方优势，建立纠纷多元化解机制，力求做到小事不出组、大事不出村、小案止步于开庭前。

3. 推进综治中心建设。深入推进综治中心规范化建设，完善乡镇（街道）政法委员制度，发挥区、镇（街道）、村（社区）三级综治中心应对重大风险“指挥部”、汇集情报信息“参谋部”、解决治理难题“服务部”的重要作用，发挥矛盾纠纷调解室、心理咨询室、分析研判室等的功能;整合各部门资源力量，集中办公、集约管理、集成服务，实现矛盾纠纷联调、社会治安联防、突出问题联治、重点人员联管、服务管理联抓、基层平安联创的良好工作局面。

4. 加强社会心理服务体系建设。培育自尊自信、理性平和、积极向上的社会心态，正确、理性看待各种社会现象，正确、理性对待个人的成功与失败、顺境与逆境，确保共建共治共享的社会治理格局健康可持续发展。

（三）持续完善社会治安防控体系，增强社会治理的“整体性、协同性、精准性”

完善社会治安防控体系旨在打造点线面均衡布局、网上网下交汇融合、人防物防技防有机结合、打防管控一体化的社会治安防控新格局。

1. 健全社会治安防控制度。做好治安防控，首先需要健全相应的保障制度。要完善专群结合、群防群治制度;完善资源共享制度，推动各部门数据集成应用，实现社会治理信息资源一体化;完善安全防护制度，推进安全技术措施与大数据平台同步规划、同步建设、同步应用;完善网络安全协同参与制度，建立健全政府依法监管、网站自净、网民自律、社会监督等多元主体共同参与的网络社会治理模式;健全区域联动、部门协作机制，完善重点物品监控制度、重点部位安全保卫制度。

2. 坚持专群结合、群防群治。把专门工作与群众路线相结合，依靠群众、发动群众，推进市、县、乡三级综治中心规范化建设，增强社会治安整体防控、协同防控、精准防控，实现综治中心与网格化管理服务平台一体化运行。与同级公安指挥中心、城市管理中心或心连心服务中心深度融合，统筹法院、检察院、公安局、应急管理局等社会治理部门的资源，整合社会治理各类信息资源，逐步形成城乡基层问题联治、工作联动、平安联创的工作格局。

3. 提升网格化管理服务水平。要实现社会治理共建共治共享，科技是支撑。因此，要充分运用互联网、物联网、大数据、云计算以及人工智能等现代技术，以“小网格、大服务”为主线，以微治理为基点，按照“全域覆盖、全网整合、规范高效、常态运行”的要求，依托省、市、县三级“雪亮工程”交换共享平台，整合公安系统的“天网”和社会视频资源，建立“网格发现、社区呼叫、分级响应、协同处置”工作机制，实现大事全网联动、小事一格解决;建立并完善镇、村（社区）、网格三级心连心服务站点，继续探索建立“社区吹哨、部门报到”制度，确保问题在基层解决、矛盾在基层化解、民声在基层回应，真正提高社会治理的能力和水平。

（四）构建基层社会治理新格局，促进“政府治理、社会调节、居民自治”良性互动

共建共治共享的社会治理，需要政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障。

1. 共建共治共享有赖于“政府负责”。政府是坚持和完善共建共治共享社会治理制度的重要责任主体和关键主导力量。一是要坚持“法定职责必须为”。政府管好该管之事，加强源头治理、动态管理和应急处置，加强市场监管、质量监管、安全监管，加快基本公共服务均等化建设，逐步形成以政府为主导、多元主体协同互动的公共服务治理格局;构建公共政策支持体制，及时公开公共政策信息，保证公共政策公开透明;加強各方监督，构建市县区、乡村组监督网络，加强对管钱、管物人员的监督，加强对教育医疗、住房养老、环境保护、食品药品安全和村务公开、“三资”管理、项目建设、惠农政策落实情况的监督，用好互联网、大数据监督平台，提升监督质效。二是要坚持“法无授权不可为”。厘清政府与市场、政府与社会的关系，确定政府治理边界，实施政社分开、政企分开;协调好服务与放权的关系，政府公布“权力、责任、负面”三个“清单”，减少或简化各种行政审批手续与流程，激发社会活力与创造力，形成社会治理和政府治理的良性互动。三是要坚持严格、规范、公正、文明执法。把依法行政贯彻落实到社会治理的各方面，推进大市场、大文化、大城管等跨部门综合执法、规范执法，做到“刚”“柔”相济、“宽”“严”结合，提升人民群众获得感、安全感、幸福感。

2. 共建共治共享，应高度注重“民主协商、社会协同”。要完善社会治理协商制度，坚持“民事民议、民事民办、民事民管”，对涉及基层社会治理的重大决策事项、重大项目建设、地方政府规章等进行充分协商，把尊重民意、汇集民智、凝聚民力贯穿于社会治理的全过程。通过各种制度化的委员会、座谈会、恳谈会等政策咨询机制，保障各类治理主体的知情权、参与权、决策权、管理权、监督权和话语权，搭建起政府、企事业单位、社会组织和社会公众等多元治理主体间的共商共治平台，实现多元治理主体间积极有效的合作，建立民主协商的格局。

3. 共建共治共享，需有序扩大“公众参与”。打造共建共治共享社会治理格局的重要前提是提高公众的参与意识与参与能力，公众在社会治理实践中依法“自我管理、自我服务、自我教育、自我监督”是完善共建共治共享社会治理制度的重要内容和保障。因此，在社会治理中，一是要培育公众的参与意识，提升公众的参与能力。可以利用互联网引导公众参与社会治理，特别是在涉及公众切身利益的民生项目、民主讨论中增加公众参与的机会，实现“民生带动民主，民主反促民生”的良性互动。二是要发挥市场机制的作用，通过购买服务、项目外包等方式吸纳社会力量参与社会治理。三是要推动城乡社区建设和社区内部治理资源的整合，增强社区集体归属感，激发公众参与社区公共事务治理的热情。同时，加强流动人口、“两新”组织、网络空间的群众工作，鼓励行业协会、商会、学会等社会组织、群团组织以及国有企业支持和参与共建共治，实现基层社会治理从单打独斗到合力互动。

4. 共建共治共享，要促进“自治、法治、德治”相结合。一是要提高基层社会自治能力。健全和完善社区、村自治制度，大力发展自治组织。在城市，鼓励居民成立社区自治组织，发挥社区连接社会组织、社会企业、社区人才的作用，壮大志愿者队伍。引导驻区机关、国有企业、事业单位、“两新”组织参与社区共建，重点推进“三无小区”成立自治管理委员会，推进“院落自治”“楼栋自治”。在乡村，充分发挥村民议事会、监事会等自治组织的作用，完善村民会议和村民代表会议等自治制度，全面修订村规民约，推广实施红白理事会制度、“红黑榜”做法，提升群众自治能力;积极培育城乡社区服务类、公益慈善类、行业协会商会类、科技类社会组织，推进社区、社会组织、社会工作“三社联动”。在社区治理、基层公共事务和公益事业中，组织村（居）民通过“民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督”等方式有序参与基层社会治理，实现共建力量来自人民、共治智慧出自人民、共享成果为了人民。二是加强基层德治教化建设。注重发挥家庭、家教、家风在基层社会治理中的重要作用，开展文明家庭创建活动。开展新时代文明实践中心建设，构建“实践中心—实践站所—实践站”县乡村三级组织体系，以文明村镇（社区）、文明单位、文明校园、文明家庭创建为载体，践行社会主义核心价值观。广泛开展社会公德、职业道德、家庭美德、个人品德教育，开展“传家训、立家规、扬家风”等活动。建立健全失信联合奖惩机制，弘扬和谐、文明、诚信的社会风尚。三是提升基层法治保障能力。坚持用法治思维思考问题、用法治方式解决问题，强力推动政府依法行政，推进政府机构、职能、权限、程序和责任法定化，厘清行政权力边界;依法规制企业、社会组织、社会公众等其他社会治理主体;健全和完善各种市民公约、乡规民约、行业规章、团体章程;落实“谁执法谁普法”的普法责任制，深化拓展“法律七进”，深入开展“法治宣讲基层行”活动;健全完善诉非衔接、检调对接、公调对接、访调对接机制，推进社会治理“五大行动”和扫黑除恶专项斗争，健全市县乡平安建设协调机制，在法治轨道上统筹社会力量、平衡社会利益、调节社会关系、规范社会行为、化解社会矛盾。自治、法治、德治相辅相成、相互支撑，要以法治保障自治，以德治支撑自治;在自治中体现法治，信守德治;用德治促进法治;在法治中体现德治，实现城乡社会的善治。

（五）健全基层公共安全体系，切实维护国家安全

1. 健全基层公共安全体系。严格落实应急管理和安全生产责任制，织密全方位、立体化的公共安全网，重点強化基层食品药品安全、安全生产、防灾减灾救灾、社会治安防控等重点领域的治理工作。加强基层应急管理组织体系、综合应急救援队伍和应急保障能力建设，完善应急预警预案体系，建立风险隐患排查治理机制，提升基层防灾减灾救灾能力。把基层一线作为公共安全的主战场，加强信息化源头管控、精准化监测预警、动态化风险评估、智能化威慑打击，推动城乡公共安全监管执法和综合治理一体化，把好基层公共安全第一道关口，实现公共安全治理模式从事后应对向事前防范转型。

2. 坚决维护国家安全。捍卫国家安全是社会治理的第一要务。要坚持总体国家安全观，统筹发展和安全两件大事，坚持人民安全、政治安全、国家利益至上有机统一，构建党委领导、多方参与、社会协同的工作机制，完善风险研判、防控协同、防范化解制度，加强国家安全人民防线建设，坚决防范、严厉打击敌对势力的渗透、破坏、颠覆、分裂活动，铲除危害国家安全的土壤，加强意识形态阵地建设，深化反恐怖反分裂斗争，筑牢捍卫国家安全的铜墙铁壁。