上海市设施农用地管理新政下设施农用地发展对策研究——以浦东新区为例

庞玉娇

（上海市浦东新区规划建筑设计有限公司，上海 200120）

设施农用地是直接用于或者服务于农业生产和农村生活用地，包括农业生产中直接用于作物种植、畜禽水产养殖的设施用地。我国设施农用地的相关政策经历了从模糊到清晰并进一步完善的过程。我国设施农用地管理可追溯到1999年12月，国土资源部、农业部出台《关于搞好农用地管理促进农业生产结构调整工作的通知》(国土资发[1999]511号),规定建造临时性畜牧场、饲养场等农业设施须到县级土地行政主管部门进行备案。2010年，原国土资源部和农业部联合发布的《关于完善设施农用地管理有关问题的通知》明确界定了设施农用地的概念和范围，并明确了设施农用地用地标准和设施农用地管理流程。2014年，原国土资源部和农业部联合出台《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发[2014]127号）中，根据现代农业生产特点，将设施农用地具体划分为生产设施用地、附属设施用地以及配套设施用地，改进了设施农用地规模标准，明确了占用基本农田相关规定。

目前随着农业现代化和农村产业多样化转型，设施农用地需求逐渐增长，但随着越来越多的农业企业申请设施农用地，目前设施农用地管理问题日渐突出，比如设施农用地选址不规范、对耕作层保护不够、监管不力等。为改进设施农用地管理，建立长效机制，2019年12月，自然资源部和农业农村部发布了《关于设施农业用地管理有关问题的通知》（自然资规[2019]4号），明确了设施农用地类型、设施农用地占用耕地和永久基本农田处理办法、设施农用地备案和日常管理主体。

为促进乡村振兴，规范乡村规划资源管理工作，2020年7月，上海市规划和自然资源局出台了《上海市乡村建设项目规划资源审批制度改革实施细则（试行）》（沪规划资源乡[2020]206号），明确乡村地区要实行“郊野单元村庄规划+乡村建设规划许可”的国土空间用途管制模式，并明确新建或改扩建设施农业项目参照集体建设用地使用项目进行管理。

为落实国家层面关于设施农用地新要求，衔接上海市对乡村建设项目的管理制度，解决目前设施农用地管理中存在的问题，规范设施农用地管理，助推乡村振兴战略实施，2020年12月，上海市规划和自然资源局、上海市农业农村委员会、上海市绿化和市容管理局联合出台《关于完善设施农业用地管理促进设施农业健康发展的通知》（沪规划资源施[2020]591号文）（以下简称“591号文”），该文件对规范设施农用地选址和使用、保护耕地与永久基本农田、合理保障农业设施用地需求等方面具有重要意义。

为指导新政背景下设施农业用地规范备案，解决目前设施农业用地面临的问题，保障现代化农业生产配套需要，本研究深入解读了上海市设施农用地管理新要求,以浦东新区为例剖析目前设施农用地管理中存在的问题，并针对性地切实提出未来设施农用地管理的发展对策。

1 上海市设施农用地管理新政新要求

1.1 新政关于设施农用地破坏耕地层行为有更严格的规定

591号文明确了设施农用地需破坏耕作层的，必须采取耕作层土壤剥离，经营者须编制土地复垦方案、确定土地复垦费用及其来源，并纳入建设方案。且明确了各类设施破坏耕作层面积的上限：作物种植项目（含棚内通道）破坏耕作层面积不得超过项目总面积的15%；畜禽养殖项目硬化面积不得超过项目总面积的60%；水产养殖项目硬化面积不得超过项目总面积的20%（工厂化作物栽培（含育种育苗）、中间处理平台、工厂化水产养殖、水产苗种场和楼房养猪除外）。以往设施农用地管理政策对破坏耕作层的表述为：采用耕作层剥离利用等技术，尽量减少对耕作层的破坏。没有明确一定要采取耕作层剥离，且实际操作中并无耕作层表土剥离案例。

1.2 新政关于设施农用地占用永久基本农田有分类管理规定

以往设施农用地管理政策对于占用永久基本农田行为，除粮食配套外基本上都命令禁止。而现实情况是设施农用地需求较大的区域，也是永久基本农田集中连片的区域，导致设施农用地选址布局十分困难，尤其是玻璃温室、育种育苗场等占地空间较大的生产设施用地。此次新政占用永久基本农田规定为：（1）对于粮食等作物类设施农用地，不破坏耕作层的，不需补划；改变耕作层确需占用的必须补划。（2）对于畜禽养殖、水产养殖设施规定为“均视作破坏耕作层，原则上不得使用耕地保护空间，少量难以避让的允许占用但必须补划”。可见，591号文更加强调从保护耕作层角度保护永久基本农田，不是“一刀切”地禁止占用永久基本农田，而是明确了分类管理办法，对于设施农用地选址有更广阔更灵活空间。

1.3 新政规定设施农用地参照乡村建设用地管理，须办理“一书一证”

591号文关于设施农用地手续办理流程规定为五个阶段：建设方案阶段、签订协议阶段、办理规划土地意见书、备案阶段、办理乡村规划许可证阶段、项目建设与验收阶段。591号文相比以往设施农用地管理流程多了办理规划土地意见书和乡村规划许可证阶段（“一书一证”），是新政落实上海对乡村地区建设管理的规定，是设施农业用地要参照建设用地管理，需要办理规划土地意见书，并补充编制建筑设计方案，申办乡村建设规划许可证。同时要求项目建设完成后，应由乡镇政府组织现场踏勘，并对设施农用地和建筑进行核验，核验通过后方可使用。此项规定严格了设施农用地的“合规性”，这一定程度上可以避免设施农用地选址混乱、服务范围高度重叠、分布不均等情况，但同时对于开发边界内等目前不符合规划但过渡期农业生产仍需要设施农用地支撑的区域带来了问题。

1.4 新政将设施农用地备案权限下放至各乡镇

在以往设施农用地管理中，申请主体在签订用地协议后时向区农业委员会和区规划土地管理局等主管部门备案，设施农业用地申请时限较长。591号文中规定经营者或村集体经济改向乡镇政府申请备案，这一政策规定也是落实自然资源部和农业农村部发布的设施农用地管理新要求，将备案权限下放至各乡镇，加强设施农用地基层管理力度，而区级相关部门转为指导和公共监管职能，这对于压缩申请时限，提升设施农业用地服务效率，有利于提振各类经营主体积极性，促进乡村振兴。

2 浦东新区设施农用地现状分析

2.1 设施农用地现状

2.1.1 备案设施农用地与土地调查中设施农用地关系

依据第三次国土调查成果（简称“三调”），浦东新区设施农用地现状规模108.03hm2，根据浦东新区规划资源局提供的现状已备案数据，已备案设施农用地规模101.62hm2，基于ArcGIS空间叠加分析，两者是交叉关系，三调设施农用地中已备案90.62hm2，备案率为83.8%（图1）。

图1 三调设施农用地与备案设施农用地关系图Fig.1 The relationship between the third land survey and the registered data of facility agricultural land

已备案设施农用地中有11hm2在三调非设施农用地。这主要是由于三调依据现状认定，其认定口径与管理部门用途认定口径存在一定的差异。建议加强土地利用现状数据（三调）底板与项目备案衔接，将已备案设施农用地通过年度变更等方式更新至三调底板中。

三调设施农用地中有17.41hm2未纳入备案管理。目前正在使用中，但处于监管盲区，此部分未备案的原因主要有几个原因：（1）设施建成年代早。设施农用地备案制是2000年左右开始，且针对新增设施农用地实行备案，而部分设施农用地建成年代较早，未曾纳入备案；（2）设施农用地选址与规划建设用地冲突，无法完成备案流程，建设单位放弃备案，而执法单位未对其强行拆除；（3）各镇设施农用地备案意识较为薄弱，大多被执法检查将设施列入违法用地后，才会主动补办手续，管理缺乏强力约束。

2.1.2 设施农用地空间分布

现状已备案设施农用地中，主要集中分布在大团镇、川沙新镇、祝桥镇、合庆镇、老港镇、万祥镇，共计182个，占全区设施农用地项目数量的66.67%。项目规模最大的是老港镇，其次是祝桥镇和张江镇。从空间分布来看，设施农用地存在空间分布不均现象，在川沙镇东侧、合庆镇西侧等局部地区分布密度较高，服务范围部分重叠，而在书院镇、航头和新场镇等地块设施分布密度较低，不满足规模化农业生产需求（图2）。

图2 浦东新区设施农用地空间分布图Fig.2 The spatial distribution of facility agricultural land in Pudong New Area

2.1.3 设施农用地与规划衔接情况

（1）部分设施农用地位于城市开发边界内

2016~2020年设施农用地中，位于城市开发边界内有17个项目，涉及17.78公顷。其中有15个项目为作物种植类型，以蔬菜种植和经济作物种植为主。另外有1处作物种植和水产养殖综合设置于川沙新镇，2处林地管护设施用地均位于高东镇。

（2）部分设施农用地与规划道路红线、规划河道蓝线冲突

2016-2020年设施农用地中，与规划道路红线冲突的有34个项目，涉及项目规模约18.93公顷，占现状设施农用总规模的18.63%。与规划河道蓝线冲突的有42个项目，涉及项目规模25.65公顷，占现状设施农用总规模的25.24%。

2.2 现状存在问题及原因分析

2.2.1 部分设施农用地与规划边界冲突将难以获得乡村建设规划许可证和备案

根据591号文，设施农用地办理要申请乡村规划许可证，用地面积超过500平方米的设施农用地应办理规划土地意见书和乡村建设规划许可证。

但目前备案设施农用地有17%位于规划城市开发边界内，18%与规划道路红线冲突，25%设施农用地位于规划河道蓝线内，与相关规划不符，此类设施农用地在续备时将难以获得规划许可，无法获得备案。但由于规划实施年限较长，近期规划又不实施区域，农业生产仍会延续一段时间，现状农用地还是需要设施农用地服务，出现了近期建设需求和长期规划之间的冲突。

2.2.2 普遍存在使用期满未续期设施农用地不及时复垦现象

根据管理规定，对使用期满后未续期的设施农用地，经营者应按约定自行拆除所建设施，按时复垦。确需占用耕地的，同时通过采用耕作层剥离利用、架空或预制板铺面隔离等工程技术措施，尽量减少对耕作层的破坏。

但实际管理过程中发现，使用期满未续期设施农用地存在大量未及时复垦，经区规划资源局督促后经营者才进行复垦，存在用地浪费和耕地保护力度不够的现象。

2.2.3 现行设施农用地管理存在信息化管理水平偏低现象

设施农用地申请、备案、监管涉及多个主体和部门，包括建设主体、镇规土、镇农办、区农业委员会、区规划资源局等，需要信息管理系统支撑设施农用地管理方能提高管理效率，但目前新区在使用全市设施农用地管理平台中使用率不高，主要原因是：（1）系统设计与新区设施农用地管理实际操作需求衔接不畅，不便于使用；（2）实际建设申报过程中存在项目来回退件的情况，而系统囤积了较多过程数据，导致系统平台上数据很混乱，管理效率低。

2.2.4 现行设施农用地布局规划不能有效指引设施农用地布局

依据《浦东新区设施农用地布局规划（2016~2020）》，浦东新区保留设施农用地399公顷，新增设施农用地232公顷。但根据实际上2016~2020备案设施农用地规模来看，浦东新区保留设施农用地63公顷，新增设施农用地38公顷，现状备案设施农用地与规划设施农用地差距巨大，除了规模差距之外，空间布局上也与现状备案设施农用地布局差距巨大，也不能有效指导后续设施农用地的动态备案和新增设施农用地布局。究其原因，主要是近些年来进行了设施农用地大规模整治，实施情况与原设施农用地规划出入较大，而且随着农用地流转和家庭农场的增加，又新增较多设施农用地，这是原规划尚未考虑到的，不能有效指导未来设施农用地布局选址。

2.2.5 新政要求破坏耕作层均须进行表土剥离，但目前没有建立表土剥离的操作管理机制

591号文非常重视耕作层保护，要求新增设施农用地如涉及破坏耕作层，须进行表土剥离，在拟定建设方案时，经营者还须编制土地复垦方案、确定土地复垦费用及其来源，并纳入建设方案。

但目前浦东新区新增设施农用地均未实施过表土剥离，虽然目前对建设破坏耕作层有技术指导标准，设施农用地破坏耕作层的表土剥离、运输、存储和再利用方面可参照《建设占用耕地表土剥离再利用技术标准》，但关于表土剥离的责任单位、管理单位以及管理审批流程等方面还不明确，谁来认定是否需要表土剥离、建设单位如何拟定表土剥离方案、谁来监管剥离取土、堆放和覆土工作等并无指导意见。

3 浦东新区设施农用地未来发展对策建议

3.1 新政对于现状设施农用地问题解决情况

3.1.1 新政对于设施农用地占有永久基本农田有分类规定，为设施农用地选址提供了更多选址空间

过去设施农用地选址一般不允许占有永久基本农田，少量碰到永久基本农田均须补划，但设施农用地需求较大的区域也是永久基本农田集中连片的区域，导致设施农用地选址困难。新政关于占用永久基本农田规定更加灵活和具体，强调耕作层保护角度，种植设施不破坏耕作层的，仍可作为永久基本农田，不需补划；改变原有耕作层的必须补划。畜禽和水产养殖设施、林地管护设施原则上不得使用永久基本农田。新政允许部分设施农用地与永久基本农田的兼容，为新增设施农用地选址提供了更多空间，协调解决了建设与保护之间矛盾问题。

3.1.2 针对使用期满未续期设施农用地不及时复垦的细化了查处办法

根据591号文，设施农业用地不再使用的，按照“谁损毁，谁复垦”的原则，经营者应按复垦承诺书于使用期届满后1个月内完成相关设施拆除、垃圾清运，使用期届满后3个月内恢复原用途或复垦达到耕种条件，乡镇政府要督促复垦并会同集体经济组织等联合进行复垦验收。经营者拒不复垦的，由乡镇代为复垦，经营者纳入不良征信系统。这一严格规定对于解决目前经营主体复垦执行率低具有强有力作用，可一定程度上减少不及时复垦浪费耕地资源现象。

3.2 浦东新区设施农用地未来发展对策

为推动浦东新区农业高质量发展，助力乡村振兴，目前浦东新区在积极培育和发展家庭农场,推进农业适度规模经营,未来设施农用地需求还会继续大增，为更好指导设施农用地备案工作，基于新政对于设施农用地管理新要求，针对现状设施农用地布局和管理中存在的问题，本研究提出以下建议：

3.2.1 制定过渡期的管理规定，解决设施与城市开发边界等规划冲突而无法获取续备和乡村规划许可证问题

按照新政，项目备案流程新增乡村规划许可证阶段，用地面积超过500平方米，应办理规划土地意见书和乡村建设规划许可证。

为了保障开发边界内近期建设不涉及区域的农业生产需要，建议制定过渡期的管理规定，并向市局申请获取许可。针对此类区域设施农用地续备和新增申请，一方面备案部门核查设施农用地及周边3公里范围内近5年是否存在开发建设项目，若设施及周边3公里范围内近5年不会有开发建设项目的，允许其续备及新增，准予核发乡村建设许可证，否则不予以备案和核发规划许可证。可根据发改委等部门十四五规划明确项目及周边近5年是否存在动工开发建设项目；另一方面申请单位需在建设方案和用地协议中明确，如遇政府批准的建设项目涉及占用设施农用地的，申请单位准予拆除设施农用地，不得予以阻挠。

由于设施农用地备案期仅5年，此项过渡期管理规定既不会对开发边界内建设项目或河道蓝线、道路红线的实施产生影响，也不会影响过渡期内农业生产需要。

3.2.2 制定管理实施细则指导设施农用地表土剥离工作

新政要求新增设施农用地如涉及破坏耕作层，须进行表土剥离，在拟定建设方案时，经营者还须编制土地复垦方案纳入建设方案。目前新区尚未设施农用地表土剥离先例，设施农用地表土剥离工作如何开展尚不明确，需要制定实施细则指导此项工作。

本研究建议：（1）参照《建设占用耕地表土剥离再利用技术标准》，由区统一拟定表土剥离工作方案模板，由建设单位填制并纳入建设方案，由镇农办和镇规土所备案时审核表土剥离方案是否合理。（2）在设施农用地获取规划许可证后建设开工前由建设单位负责表土剥离，并由镇农办和镇规土所组织现场踏勘，核验建设单位是否按相关管理规定落实了表土剥离及堆土规范情况，并拍照存档、上传设施备案系统。（3）在设施农用地使用期届满，由建设单位实施复垦的，需在镇农办和镇规土指导下实施覆土，确保耕作层的保护。（4）过程中，由区农委和区规资局随时抽查各镇表土剥离落实情况，对各镇落实表土剥离工作的情况计入领导干部年度考核。

3.2.3 进一步加强设施农用地监管与执法，将监管责任明确到具体部门

在实际设施农用地管理运行中存在重备案、轻监管的现象。存在现状设施农用地使用届满复垦率不高，设施农用地改做他用等违规使用情况。在新政要求的监管执法规定的基础上，细化监管责任，将责任落实到具体部门和具体负责人。对改做他用的设施农用地严厉查处。

对于督查发现设施农用地非农化发展民宿、农家乐等情况责令1个月内完成整改，否则不予设施农用地备案，如需保留非农用途的，督促其依法办理建设用地审批手续和乡村建设规划许可证。

建议加强违规行为处置力度，在日常监管中，对备案有效期内统一生产主体或使用人被发现2次及以上的违规行为，予以撤销备案，按违法用地处置。

3.2.4 编制新一轮设施农用地规划

现行《浦东新区设施农用地布局规划（2016~2020）》对未来新增设施农用地布局无实际指导意义，为指导未来设施农用地发展方向和用地布局，为指引设施农用地有序备案，避免设施农用地的扎堆建设同时部分地区设施缺乏情况，有效衔接各镇新一轮总体规划、农业布局规划、林地布局规划、十四五建设计划，需启动浦东新区设施农用地规划（2021~2025）编制工作，明确近五年内设施农用地保留、新增和拆除复垦布局，为设施农用地空间布局提供指引，保障浦东新区现代农业健康有序发展。

3.2.5 构建区级设施农用地管理数据库

根据现状分析，设施农用地存在空间分布不均的问题，部分区域设施密度较高，部分区域设施密度不足，为高效利用设施农用地，高效为农服务，建议搭建设施农用地管理数据库，通过空间位置查阅设施分布及与农业生产分布匹配情况，有效避免同一农业生产区域重复申请设施农用地或相邻两个项目存在服务区域重叠等情况。而且目前设施农用地的台账式审批管理方式，已经不能适应精细化管理要求，需区农业农村委和区规划资源局牵头组织建立一套设施农用地管理数据库。数据库应是由区农业农村委、区规划资源局、各镇都可输入和输出的，数据库应是OA和GIS图形管理系统的有机集成，一方面满足业务经办人出具备案意见，图文一体化管理的办公要求，另一方面，应满足利用GIS进行图形数据管理功能，具备项目用地范围图件的入库、查询、图属关联定位、输出，以及基于图形的基本统计分析功能，诸如可以实现用地范围图（定界电子图）和规划划定的永久基本农田图斑和耕地图斑进行叠加分析，确定是否占用永久基本农田和耕地情况，提高设施农用地的用地效率和管理部门的工作效率。

3.2.6 加强设施农用地政策宣传，增强各镇及经营者备案意识，督促历史设施农用地备案

历史上存量设施项目，确需保留利用的，应补办备案手续，各镇和区相关部门在设施农用地监察过程中发现未备案情况应及时与各镇相关部门、经营者沟通，督促尽快备案，经督促未落实的，视作违法设施农用地处理。

区相关部门和各镇应加强设施农用地政策宣传，增强经营者备案意识。