江苏农村公共服务的可达性与居民满意度空间分异

季顺伟，蒋海兵，任丽燕，马仁锋

（1.宁波大学地理科学与旅游文化学院，浙江·宁波 315211；2.盐城师范学院城市与规划学院，江苏·盐城 224007）

党的“十九大”提出乡村振兴战略，制订了《乡村振兴战略规划（2018-2022年）》，规划要求到2020年，乡村振兴取得重要进展。其中，基本公共服务是乡村振兴的主要内容，由政府主导提供医疗卫生、义务教育、就业指导与培训、社会治安、环境保护、基础设施和社会保障等基本公共服务，保障农村地区公共服务均等化对国家乡村振兴战略具有重要意义[1]。

公共服务可达性指居民获得相应公共服务设施的难易程度，国外学者Hansen研究城市土地利用过程中首次提出可达性概念[2]，此后引入到城市规划学科，逐渐涵盖所有公共服务设施领域。如Jong研究学校、医院和商店等公共服务设施选址问题[3]，Martin利用可达性分析医护中心服务情况[4]。随着地理信息系统发展，可达性研究开始重视GIS分析方法。Erkip基于GIS空间布局研究城市中公园和娱乐设施分布[5]，Nicholls研究GIS衡量城市公园可达性和公平性的应用[6]。Caro等在学区划分和规划的基础上提出学区优化模型，提出解决学区划分方法[7]。研究内容看，国外研究已经更多的涉及到公共服务设施公平性的问题。进入21世纪，中国基本公共服务可达性研究日益丰富，如评价江苏仪征市中学可达性[8]、通过两步移动搜寻法诊断北京市六区医疗设施可达性[9]、评述城市公园可达性研究方法优缺点[10]，以上研究多集中在单项公共服务设施。城市整体公共服务可达性探索侧重满意度评价[11-13]，多利用问卷调查和层次分析法去评价公共服务供给效率，研究区的空间尺度涉及城市、乡村等，如基于城市和乡村居民满意度调查数据探究城乡公共服务水平和农民对农村公共服务的需求[14]，研究内容逐渐从单项公共服务满意度调查转向区域整体公共服务满意度调查[16]以及分析满意度影响因素[17]。

总体而言，国外学者主要关注城市基本公共服务可达性公平，中国地区较少关注农村基本公共服务设施规划及其可达性研究[18]，从可达性角度探讨农村公共服务满意程度与供给效率水平的研究尚显不足。从微观尺度更为精准地评价公共服务，深入分析供给效率的主要影响因素、公共服务供需匹配程度，提升公共服务短缺区的可达性，有助于均衡、全面、完善的农村公共服务体系，促进农村振兴战略科学落地。因而，基于江苏省307村的调研数据，综合可达性和满意度研究，探寻可达性对满意度的影响，以助于推进农村公共服务均等化。

1 研究区概况与研究方法

1.1 江苏省农村公共服务概况

2017年，江苏农村农户数1410.71万户，常住人口2508.35万人，全省城镇化率达到68.76%。江苏省第三次全国农业普查，对全省的837个乡镇和17111个村的城镇基础设施建设和基本服务进行了调查，包括了交通卫生、能源通讯、文化教育、市场建设等主要方面。2017年末，超过99%的乡镇有图书馆、文化站、乡镇幼儿园、乡镇小学，但有幼儿园的村仅有36%。接近90%的乡镇有公园和健身广场，该基础设施在农村比例同样接近80%。全省88.9%的村庄具有卫生室，79.3%的村庄有执业医师（表1）。2016年全省有村卫生室15475个，32520人乡村医生和卫生员，平均每人农村人口村卫生室人员1.38人，低于全国平均水平的1.49人。

表1 江苏省农村公共服务基本情况Table 1 Basic situation of rural public services in Jiangsu province

1.2 研究方法

（1）问卷设计与调查过程

设计江苏省农村基本公共服务调查问卷，针对农村基层组织领导等实施访谈。问卷共42个题项，由“农户社会属性”“农村公共服务可达性水平”“农村公共服务满意度”和“农村公共服务需求程度”四部分组成；第一部分旨在了解调查对象的基本信息，便于后期数据分类，其他三部分为调查主干。各变量具体定义见表2，将农民对农村基本公共服务的满意程度中“很满意”“满意”和“一般”归为满意一类取值为0，将“不满意”“很不满意”一类取值为1。

表2 变量定义及描述统计Table 2 Variable definition and description statistics

续表2

2018年12 月至2019年2月份先后发放“江苏地区农村基本公共服务满意度调查问卷”1400份，回收问卷1116份，有效问卷902份，有效率80%，调研涉及到307个村庄（图1）。村庄分散于江苏省各地级市，其中：苏北涉及村庄103个，苏南村庄117个，苏中87个，同时对典型农村进行深度访谈，问卷调查受访者基本属性统计如表3。

表3 问卷调查受访者基本情况Table 3 Basic information of respondents

图1 问卷调查取样空间分布Fig.1 Spatial distribution of questionnaire sampling

（2）可达性及密度测量

采用最短出行距离（时间）的测度方法，考虑农户主要出行方式是电动车，采取电动车出行所需的时长作为评判的依据，将可达性情况进行分类。在各类基本公共服务设施中：0~10分钟为可达性很好，10~20分钟为可达性好，20~30分钟为可达性较差，30分钟以上为可达性差。同时利用爬虫软件采集江苏省小学、中学、幼儿园、医院等公共设施的点位数据，在ArcGIS软件中对公共服务设施点位和村庄位置等数据进行核密度分析。核密度分析用于计算要素在其周围领域中的密度，在核密度中，在各点周围生成表面所依据的二次公式可为表面中心（点位置）赋予最高值，并在搜索半径距离范围内减少到零。对于各输出像元，将计算各分散表面的累计交汇点总数，在ArcGIS中既可以计算点的密度也可以计算线的密度，公式为：

式中：f(s)为空间位置s处的核密度；h为距离衰减阈值；n为与位置s的距离小于或等于h的要素点数；k函数则表示空间权重函数。这一方程的几何意义为密度值在每个核心要素ci处最大，并且在远离ci过程中不断降低，直至与核心ci的距离达到了阈值h时核密度值降为0。

（3）居民综合满意值指标

将9项农村公共服务满意度指标进行标准化，消除在数量级和量纲上的差异，进行KOM和Bartlett检验，Kaiser-Meyer-Olkin度量达到了0.798，P值为0.000，检验结果显著，表明数据之间的相关性良好，可以进行主成分分析。通过降维压缩，提取出主成分f1、f2及其在不同变量上的载荷（表4）。根据得分公式计算村庄的综合满意值，公式为：

表4 主成分载荷Table 4 Principal component loads

式中：Zi为i村庄的综合满意度值；Ak是第k主成分的贡献率；m是特征值大于1的主成分个数，此处m为2；k为主成分编号；Ckj是第k主成分在第j变量上的载荷；Mij为第i村庄第j满意度指标标准化值。

2 江苏农村公共服务可达性分析

2.1 主要公共服务可达性评价

（1）农户出行交通选择

到达公共服务设施的出行方式中，步行为20.9%，绝大多数农民出行依靠电动车，占52.8%，公交车比重仅为13.7%。68.1%的被调查者到最近的乡镇或城区时间在20分钟以内。全省44614个村庄到最近的1469个乡镇或县城的平均距离为3638米，超过6公里的村庄4364个，仅占9.7%，绝大多数村庄到最近的乡镇在6公里以内。以电动车作为主要的交通工具所用时间：绝大部分的农户基本可以保证在20分钟到达最近的乡镇，其中10分钟以内占32%，10~20分钟占36%，20~30分钟占22%，30分钟以上占10%。

（2）公共服务设施选择

江苏大量农村中小学由于生源过少而撤销或合并，部分农村孩子上到小学三四年级就要转学到邻近的村或乡镇小学就读，同时由于部分农村由于人口过少而将公交车线路取消。60.9%的农户子女小学就读于相邻乡镇小学，有15.5%在所在村的小学就读，在县城或市区小学就读分别占13.3%和10.3%。59.5%农户子女中学是在乡镇中学，21.7%为县城中学，11.6%为市区中学，而村中学占7.2%。村民就医多选择乡村卫生所和乡镇医院，分别占42.8%和39.6%，另有13.6%的村民选择去县城医院就医，还有3.9%选择私人诊所。

（3）公共服务可达性分析

乡村的入园入学以及农村卫生医疗的可达性水平整体较高，乡村的基本义务教育和公共医疗服务满足绝大部分村民的日常需求，同时能够保持不错的可达性（表5）。

表5 农户到公共服务设施的可达时间占比Table 5 Proportion of farmers' time to public service facilities

2.2 公共服务可达性的区域对比

将江苏省划分为苏南、苏中和苏北三个不同区域进行对比分析。苏南地区包括南京、无锡、苏州、常州、镇江，

苏中地区包括南通、扬州、泰州，苏北地区包括盐城、连云港、宿迁、徐州、淮安。对三个地区公共服务设施的可达性比重进行统计，同时利用高德地图软件，获取江苏省小学、中学、幼儿园和医院等POI数据，根据公式（1）制作主要公共服务密度差异图（图2）。

图2 江苏省主要公共服务密度差异Fig.2 Difference of main public service density in Jiangsu Province

（1）江苏省整体医疗设施可达性较高，超过80%的乡村能在20分钟内到达。苏南医疗设施分布形成明显密集区域，苏中未形成突出密集地区，但普遍密集程度较高，可达性稍弱于苏南。苏北地区密集程度一般，可达性稍弱于苏中和苏南。苏南、苏中、苏北10分钟内达到占比分别为45.8%、47.7%、39.5%。

（2）苏中农村小学密集区域较大，整体可达性水平最高。苏北整体可达性较低，苏北五市之间也存在差距，徐州的小学密度最高，盐城最低。苏南地区城市小学密集程度高，农村地区可达性较低，因而整体可达性一般。苏南、苏中、苏北10分钟内可到达小学的占比分别为25.3%%、28.5%、20.2%。

（3）农户子弟的中学就读主要集中在乡镇中学和县城中学。苏中和苏北10分钟内到达中学的占比不足20%，远低于苏南。苏南地区教育资源的分布主要集中的城区，农村地区分布较少，南京地区教育资源密集程度最高。苏北地区密集程度低，可达性与苏南苏中差距较大。主要原因是苏北地区的面积广阔，村庄数量多。同时中学的分布主要集中在县镇和城区。苏南、苏中、苏北10分钟到达中学占比24.2%、15.3%、13.6%。

在区域主要公共服务可达性对比发现，苏南地区整体可达性水平最高，其中南京、苏州和无锡的公共服务密集程度最高。苏中和苏北地区整体差距不大，但是苏北地区教育资源的分布和密集程度落后于苏中。主要原因在于苏北地区地域广阔，社会经济文化发展上与苏中和苏南存在一定差距，在可达性水平上存在一定的差距。对比三类设施，关系农民健康的医疗卫生可达性整体最好，20分钟内可达到占比均超过80%

2.3 农村公共服务可达性总体特征

总体而言，江苏省基本公共服务整体可达性水平较高，但是在分析过程中发现存在如下问题：（1）教育资源配置不均衡。村小学就读比例仅占15%，村中学就读比例6.9%。大部分农民子女上幼儿园和小学的地点位于村外的乡镇以及市区当中，部分村内的中小学因为生源不足的原因而撤销，导致农户子女不得不选择更远地区的乡村或者乡镇中小学进行就读。另一部分农户由于村内的教育资源教育质量不高而选择将孩子送入更好的学校进行就读。这表明优质教育资源在空间上的不均等。（2）地域之间存在一定差距。苏北地区广阔的地域以及相对落后的经济文化水平，导致了苏北农村公共服务可达性落后于苏中和苏南。苏北五市之间同样存在着差距，徐州的整体可达性上在苏北地区中最优，淮安和盐城可达性水平较低。整体上，江苏公共服务的可达性水平仍然存在一定的提升空间。（3）文体公共设施资源利用率低。部分村庄文体设施齐全，但有84.3%的村民没有使用过文化设施，有86.8%的村民没有去过文化站，这些文体设施的可达性多在十分钟以内，但是它们的利用率较低，导致了公共服务资源的浪费。

3 农村公共服务满意度分析和归因

3.1 公共服务整体满意度评价

农户对农村基本公共服务整体满意度一般。在对农村基本公共服务总体满意度评价中，一般的比例超过一半，不满意和不清楚的占比超过10%。服务内容不满足群众实际需求，村级公共服务设施环境差、设备简陋，公共服务设施距离太远，使用不便、服务不到位，供不应求和村级公共服务水平相对滞后成为农户对农村公共服务不满意的主要原因。

农民对主要公共服务整体满意度较高，显示了公共医疗服务、老年活动场所、交通道路、农村社会保障服务、农村水利服务五个方面的满意程度。表6结果显示：（1）公共医疗卫生服务只有不到5%的不满意比率，江苏农民对于医疗卫生服务的可达性方面满意程度最高。（2）老年活动场所的不满意比率是五个项目中最大的。江苏农村常住人口中老年人比例占很大一部分，表明在老年人活动空间方面存在着很大的进步空间，在苏北等相对较落后的地区，农村人口主要以老年人为主，老年人活动的场所需要扩大。此外，交通、社会保障、农村水利服务的满意度也较高。

表6 主要农村基本公共服务满意度评价Table 6 Satisfaction evaluation of basic public services in main rural areas

3.2 综合满意度评价

通过对9项农村公共服务满意度指标的统计分析，根据公式2计算综合满意值，得到307个农村公共服务满意度空间格局图（图3）。结果显示苏中苏南农村和邻近城区村庄满意度较高，苏北满意度整体较低。得分高于69的94个村庄中，苏北占21.3%，苏南占46.8%，苏中占31.9%。得分较低的105个村庄中，苏北占46.8%，苏南占29.5%，苏中占23.7%。同时，邻近城市或乡镇的村庄公共服务满意度整体水平普遍较高，远离乡镇或城市的农村公共服务满意度较低，在满意度得分较高的94个村庄中，距离乡镇、县城或市区在2km范围内村庄数占37.23%。在满意度得分较低的105个村庄中，距离乡镇、县城或市区在2km范围以外村庄数占75.53%。表明区位条件对于农村公共服务的建设和农户满意度存在重要影响。极少数偏远村庄地区的农户满意度较高的原因在于设施的齐全，这些地方也正是江苏省中为数不多的村中存在中小学的地方。

图3 村庄公共服务满意度得分的空间分析Fig.3 Spatial analysis of village public service satisfaction score

3.3 满意度影响因素回归分析

综合可达性，对农村居民满意度进行归因分析。变量包含：X1常住时间、X2小学出行时间、X3中学出行时间、X4医疗卫生出行时间、X5出行交通工具、X6小学的满意度、X7中学的满意度、X8对农村劳动力技能培训的满意度、X9对老年活动场所满意度、X10对出行道路满意度、X11对交通和医疗卫生满意度，利用SPSS软件进行二元logistics分析，得到分析结果（表7）表明：（1）居住时间越长，农户对于公共服务不满意程度越高。农村基本公共服务存在数量和质量上的问题，无法满足农户长期的需求。（2）小学可达性显著影响居民对公共服务的满意程度，可达性越差满意度越低。相较于中学相比，江苏农户子弟仍有15.4%就读于村小学，小学的可达性程度直接影响村民对教育公共服务的满意程度。（3）农村中学、农村劳动力技能培训、出行道路和公交车、农村老年活动场所这4个方面的满意度均对公共服务整体满意程度影响重大。尤其是在老年人活动场所和出行道路交通上的回归系数较大，村民对其重视程度较高。医疗卫生和中学的可达性对满意度的影响较低，总体而言：医疗卫生可达性在江苏省整体水平最高，农户对于该项服务的感知影响较小。与此相反农村中学的可达性江苏省整体水平比较低，对于公共服务整体满意度影响较小。

表7 农民对基本公共整体满意度的logistic回归分析结果Table 7 Results of logistic regression analysis on Farmers' overall satisfaction with basic public

3.4 制约农村公共服务发展的归因分析

（1）江苏农村常住人口流失严重，农村劳动力外流

江苏农村常住人口锐减趋势突出，从2000年的4286.43万人减少到了2017年的2508.35万人，农村人口大量流失。江苏农村常住人口流动分为两类，一类是农村人口流入本地的县城，但本地劳动力得到保留。另一类是苏北苏中农村人口流向苏南，外流人口以青壮劳动力为主。根据江苏省人口普查数据，第一类人口流动比例仅占15%左右，更多的农村人口的流动以第二类为主。2017年苏北五市人口流出比例均超过10%，大量人口流入苏南地区。青壮劳动力外流，造成农村生产经营人员构成发生变化，2016年江苏省农业生产经营人员1270.87万人，在农业生产经营人员中年龄35及以下人员则为127.1万人，年龄在36到54岁之间的人为524.9万元，年龄超过了55岁的人，有618.87万人，农村老年人比重高，造成农村人口“空心化”导致部分农村由于人少造成公共服务供给效率低，部分地区公共服务数量少和质量较低，农村公共服务设施因服务人口有限而无法达到规模化经营要求，从而降低公共服务利用效率。

（2）农村区位条件造成农村公共服务质量和数量空间差异

靠近县城市区等重要交通枢纽的农村地区的农户更易享受到城市便捷的公共服务，甚至成为边缘城市化的一部分，靠近乡镇的农村地区也能够较好的利用乡镇公共服务设施，因而这些乡村农户满意度较高。偏远地区农户的满意度较低，因为偏远地区公共服务的数量和质量相对较低。农村的区位条件对农村基础公共服务的发展起着至关重要的作用[19]。如何提高偏远村庄的农户公共服务的可达性和满意度是未来江苏省农村工作的重点。

（3）农村基本公共服务发展条件差异

村庄空间形态存在显著差异。村庄为团状或块状，适合农村公共服务设施集中布局，更容易产生中心集聚效应，村庄为线状形态分布，适合沿主要道路布置服务设施；苏中苏南地区村庄乡镇企业发展水平较高，农村工厂分布较多，从事制造业的青壮年人口较多。苏北村庄工业化水平较低，工厂和企业分布少，老年人口数量多；农村经济发展水平和农户收入水平存在梯度差异。经济发展水平高，农户收入水平高的农村恩格尔系数低，对高质量多样化的农村公共服务需求旺盛，反之则反；各地资源禀赋等农村发展的内生动力差异显著，如旅游资源丰富的村庄公共服务设施在市场引导下易于发展。因此，各地农村基本公共服务应实施差异化规划建设方案。

4 结论与讨论

本文采用最短距离和主成份分析等方法，研究江苏省农村基本公共服务可达性和满意度。研究结果表明：（1）江苏省农村基本公共服务可达性整体水平较高。农户出行以电动车为主，75.6%的被调查者到最近的乡镇或城区时间在20分钟以内。在公共服务的空间分布上，农村教育资源分布配置不均衡。苏南、苏中和苏北三个地区在小学和医疗卫生设施上可达性相差不大。中学的可达性上，苏北与苏中和苏南存在一定差距，其中盐城和淮安可达性水平最差；（2）江苏农村居民整体满意度一般，江苏村民对医疗卫生的满意度最高，老年活动场所的满意度最低；苏中苏南农村满意度较高，苏北满意度整体较低。邻近城市或乡镇的村庄公共服务满意度整体水平普遍较高，远离乡镇或城市的农村公共服务满意度较低，农村的区位条件对于农村公共服务的建设及农户满意度存在重要影响。农村公共服务无法满足农户长期生活需求，教育设施的可达性直接影响农户满意度，更加重视老年活动场所和出行道路交通这两方面；（3）农村常住人口的流失村庄区位条件以及发展条件差异是制约江苏农村公共服务均等化发展的原因。

针对江苏农村公共服务资源配置不均衡，供给效率较低、区域公共服务水平差距大等问题，提出建议：（1）依据人口组成配置公共服务。苏北农村地区老龄化严重，老年人娱乐设施的缺失是农户普遍反映的问题，缺少老年人活动中心以及敬老院。合理安排村内公共服务的情况，建设老年人活动中心，合理弥补缺陷；（2）鼓励社会资本的介入投资农村基本公共服务的建设，引导企业及个人等参与农村基本公共服务的建设等。商业资本的介入给框架下的农村带来了新鲜的血液，对于农村发展不仅体现在公共服务方面，更有利于加快农业现代化，实现乡村振兴的战略；（3）根据区位差异来选择农村公共服务的配置模式。靠近城镇的乡村采用城乡一体集中配置的模式，利用距离的优势就近采用城镇的设施构造，构建城乡命运共同体。对于距离较远的村庄，充分了解农民的需求，按需配置公共服务，提高公共服务配置的质量和效率，进而提升农民满意程度，逐步完善农村生活圈内的基本公共服务设施；（4）转型苏北农村经济发展的结构，增加乡村就业机会，积极推进农村特色产业的培育。增强农村人口和产业的吸引力，保留农村青年的劳动力，促进农业经济发展模式的转型，积极招商引资，促进农村工商业的发展，带来农村人口的回流，促进乡村振兴。