面向自然资源管理与国土空间用途管制的国土空间用地分类探索——以上海为例

唐 杭

（1.上海市地质调查研究院，上海 200072；2.上海市国土资源调查研究院，上海 200072）

国土既是重要的自然资源，也是自然资源重要的空间载体。土地分类研究是综合地理学和土地科学研究的重要内容。科学、完备的土地分类系统，能够为国土空间规划与用途管制、自然资源调查监测评价、审批、供应、整治、执法、登记管理提供基础支撑。目前国外土地分类研究与应用中，土地利用/土地覆被分类较为普遍，比较有代表性的有美国USGS土地分类[1]、NLCD土地分类[2]，前欧共体CORINE土地分类[3]，国际IGBP土地分类[4]、联合国FAO土地分类[5]等。以上分类主要依据地表覆被进行分类，易于通过遥感手段获取和更新地类信息。在不同空间尺度，自上而下的地类细分与自下而上的地类汇总相对简单。此外，部分国家从空间规划、用途管制、土地调查与统计等需求出发，建立了综合性土地分类系统，例如德国用于空间规划的MKRO用地分类[6]，日本统计年鉴中采用的土地利用分类[7]，俄罗斯以联邦土地法典为基础的土地用途分类[8]，以上分类主要从自然、利用或远景类型，对土地进行综合分级分类。国内土地分类由不同管理部门提出，在城乡规划与土地调查管理领域均有相应的国家标准。一些重要的自然资源，例如林地（森林）、湿地等，亦有相应的国家或行业分类标准，以上分类标准之间互不统属，分类依据较为复杂，难以实现充分的转换衔接。在当前国家政策形势下，考虑到国土空间规划、用途管制与自然资源调查管理的承启关系，应当加快规划用地分类与土地利用分类标准的融合重构，以及与各类自然资源分类标准的对比衔接，以建立综合性土地分类标准，为国土空间治理奠定重要基础。

本文以上海为例，立足地方实际对国土空间用地分类体系进行了系统研究，以期为上海国土空间用途管制、自然资源统一调查监测评价与统筹管理提供参考。

1 上海概况

上海位于地处长江入海口，是长江三角洲冲积平原的一部分，地势低平。截至2020年底，建设用地规模约0.30万km2，耕地面积约0.17万km2；全市森林覆盖率为18.5%，河湖水面率为10.1%。总体上看，上海国土空间用地结构有待进一步优化，尤其是生态空间规模、品质有待提升。

2 国土空间用地分类体系研究

2.1 分级分类总体思路

结合国家政策形势与上海实际情况，笔者认为开展国土空间用地分类研究首先需要理清4大关系、1个概念。

（1）国土空间与自然资源的关系

一方面，国土本身作为重要的自然资源，其开发利用受到地表自然资源类型、禀赋的显著影响。另一一方面，水流、森林、草原、滩涂、海洋、矿藏等各类自然资源以国土为空间载体，并呈现出不同的分布形态（如：依附于地表、分布于地下）[9]。相应地，国土空间分类与自然资源分类应当充分衔接，自然资源类型、禀赋差异应当作为国土空间分类的重要依据。

（2）空间区划与土地分类的关系

一方面，国土空间规划侧重功能分区，例如城镇、农业、生态三大功能空间划分，是实施国土空间用途分区管制的基础依据。从土地功能理论角度，三大空间实质上存在一定重叠[10]，考虑土地功能复合需要，三大空间划分应当具有一定的政策弹性。通过规划“自上而下”传导，逐级完善规划分区，作为国土空间用途分级分类管制依据。具体到详细规划层次、地块尺度，需要进一步明确国土空间具体用地类型。另一方面，基于“多规合一”的国土空间规划，需要充分衔接产业、交通、水利等行业管理要求，例如产业控制线、道路红线、河道蓝线等作为特定用途或行业领域法规政策控制线，需要纳入国土空间规划和用途管制体系，与空间区划统筹衔接。相应地，土地分类，其层级与类别划分，应当首要确保在不同范围、尺度的空间内实现全面覆盖、互不冲突，在科学体现国土资源禀赋与利用保护条件差异的同时，充分衔接国土空间用途管制要求，同时兼顾行业管理需要。

因此，在选择国土空间用地分级分类依据时，较为科学、实用的做法是：坚持自然/覆被类型、利用/覆被特征为先的基本原则，兼顾功能用途，尽可能确保顶层土地类型划分能够与空间区划对接。

（3）国土空间用途管制与自然资源管理的关系

国土空间是自然资源的载体，兼具区域与要素双重属性[11]，国土空间的开发利用方式决定了自然资源的利用保护模式。从行政管理的角度，国土空间用途管制是自然资源管理的关键环节，国土空间用途管制许可是自然资源开发许可的先决条件，国土空间用途转用是自然资源类型变更的重要依据。相应地，土地分类应当为森林、草地、湿地、滩涂、海域等重要自然资源的行业分类管理预留接口。

（4）土地自然、利用、远景类型的内在联系

土地自然类型是由地表各自然要素相互作用而形成的、性质相对一致的自然综合体，其性质取决于自然因素的综合作用，其分布遵循地带性和非地带性等地理分异规律[12]，比较有代表性的分类有1985年中国科学院地理研究所主持制定的“中国1:100万土地类型图分类系统”，按照土地纲、土地类、土地型划分为三级。土地利用类型是土地自然属性与社会经济属性的综合反映，具体按照土地利用程度、条件、方式以及主要用途的差异进行分级分类，比较有代表性的有《土地利用现状分类》（GB/T 21010-2017）。由于土地利用条件、方式同样在较大程度上受到土地自然因素的综影响，因此，在选择划分依据时，土地利用类型与土地自然类型存在一定的共源性；人为干预越少、利用程度越低的用地类型，自然因素的作用权重越大，这种共源性表现越明显。

土地远景类型主要是在土地利用类型的基础上，进一步考虑各种因素的未来趋势以及人为规划调控作用对土地远景使用的影响。目前主要应用于城乡规划领域，特点是一般按照土地的功能用途、空间形态予以细分，土地利用开发程度越高、空间形态越复杂，分类越细致。

（5）生态用地内涵与范畴界定问题

目前，国内外有关生态用地分类的研究应用较多。其中，生态用地内涵与范畴界定是核心问题。有学者将有关生态用地内涵的观点总结为：“生态要素决定论”、“生态功能决定论”和“主体功能决定论”[13]，最后一种为当前土地学科领域的主流观点，从锁定生态保护和修复对象的角度，将生态用地界定为两种类型：① 生态价值较高，以提供生态服务功能为主，对维持区域生态平衡和可持续发展具有重要作用的土地；② 生态环境较为脆弱，以生态保护和修复为主，不适宜人类过度干预和开发的土地。二者可分别称为：基础性生态用地和保全性生态用地。前者涵盖森林、草地、湿地等，后者涵盖盐碱地、沙地、裸土地、裸岩石砾地、沼泽草地、冰川及永久积雪等。笔者认为，将后者纳入生态用地的范畴，有利于自然资源管理“两统一”的落实。

2.2 分级分类依据和基本单位选择

（1）分级分类依据

基于以上分析，研究构建三级国土空间用地分类体系。一级类，将自然/覆被类型作为分类的首要依据；二、三级类，将土地利用/覆被特征、功能用途的优先级别按从高到低排序，依次选择合适的分类依据。

（2）分级单位

对于尚未开发利用或利用程度较低的土地，以土地相为基本单位。确保每个相的范围内地貌部位、岩性、土质、水文条件一致，且一般并具有同一种小气候、同一个植被群丛[14]。对于利用程度较高的土地，依据土地利用/覆被特征、功能用途，进一步划分土地单元。

2.3 分类体系构建

本文以上海为例，基于国家、上海现行的规划用地、土地分类标准的融合重构，在衔接林地、湿地、水域等资源行业分类标准与统计口径的前提下，综合建立了上海国土空间用地分类体系。

（1）一级类

按自然/覆被类型分为农地、林地、水域、建设用地、其他土地。

（2）二级类

按土地利用/覆被特征、功能用途，对一级类进行区分（具体见表1）。

表1 上海国土空间用地分类Table 1 Shanghai land use classification

① 农地二级类

将以农业生产功能为主的土地，划入农地范畴，并根据种植结构、功能用途区分为耕地、园地、牧草地、设施农用地、农村道路、农田水利用地和其他农地。

② 林地二级类

根据林地的树种、覆盖度区分乔木林地、竹林地、灌木林地、其他林地；兼顾湿地统计需要，单列红树林地、森林沼泽、灌丛沼泽。

③ 水域二级类

根据自然形态与空间布局区分为：活水、静水、滩涂、海域、冰川及永久积雪。

④ 建设用地二级类

根据功能用途区分为居住用地、商业服务业用地、公共设施用地、工矿物流仓储用地、区域交通用地、城镇村交通用地、特殊用地、绿地与广场、水工建筑用地、城镇村备建用地和空闲地。其中城镇村备建用地属于远景地类。

⑤ 其他土地二级类

包括农地、林地、水域、建设用地之外的生态用地。根据覆被特征、土壤条件分为：其他草地、沼泽地，裸地、沙地和盐碱地。其中，前两者属于基础性生态用地，后三者属于保育性生态用地。

（3）三级类

三级类的划分依据相对多样化。主要是为了支撑城乡建设精细化管理，并与农、林、水等相关行业管理需要衔接。例如：建设用地主要依据功能用途划分，与城市规划用地分类充分衔接；设施农用地根据农业农村部门有关设施农业项目管理需要，分为种植设施用地、畜禽养殖设施用地、水产养殖设施用地；水域根据水利部门河道建设、水利管理与河湖水面率统计需要，分列自然河流、人工河流、自然湖面、人工湖面、水库水面、养殖坑塘、其他坑塘等。乔木林地、灌木林地，根据林业部门分类管理与森林覆盖率统计需要，区分公益林地、经济林地；其他草地根据林业部门湿地生态系统保护需要，分为沼泽草地、荒草地。

3 国土空间用地分类体系综合分析

3.1 “三大类”设置与归类

为与国土空间规划与用途管制相适应，提出建设用地、农业用地和生态用地“三大类”的概念，建设用地是指用于建造居住、工作、游憩、交通等用途的建筑物、构筑物与设施的土地，强调土地的开发建设特征。农业用地是指用于农作物种植、畜禽水产养殖等农业生产活动或建设符合相关规定的农业设施的土地，强调土地的农业生产功能。生态用地是指未经开发利用或经生态建设保有一定规模的林、水、湿、草等自然生态资源，具有重要生态服务价值或生态较为脆弱的土地，强调土地的生态服务功能或生态保育需要。在界定“三大类”内涵基础上，结合上海实际按照主导功能进行对照归类，具体见表2。

表2 上海“三大类”对照Table 2 “Three major land use categories” of Shanghai

在“三大类”归类基础上，单列具有较强农业功能的生态用地、具有较强生态功能的农业用地、具有较强生态功能的建设用地，分别归入农业—生态用地、生态—农业用地和生态—建设用地（表3）。根据表2和表3，可以结合区域主导功能，在不同空间尺度下融合划定管制分区，为国土空间规划和用途管制实施奠定重要基础。

表3 上海农业—生态用地、生态—农业用地、生态—建设用地Table 3 Agricultural-ecological land, ecological-agricultural land,ecological-construction land of Shanghai

3.2 与现行标准对比

（1）与《土地利用现状分类》对比

目前，国家与上海土地调查管理适用《土地利用现状分类》等标准。将本文的国土空间用地分类体系与该标准中的分类体系对比，在不考虑分类层次及地类名称、含义细微差异前提下，得到两者主要类别差异见表4。

表4 上海国土空间用地分类与《土地利用现状分类》主要差异Table 4 Main differences between Shanghai land use classification and “current land use classification”

从表4可以看出，上海土地分类在《土地利用现状分类》的基础上，进行了一定的分级分类结构调整。具体地类设置方面，对于部分地类进行了细化，但能够完全实现“多对一”归类对照。

（2）与《上海控制性详细规划技术准则》中规划用地分类对比

目前，上海规划用地分类主要执行《上海控制性详细规划技术准则》中的分类体系。本文国土空间用地分类体系的建设用地部分充分衔接了该用地分类，并对部分地类进行了细化、优化（表5）。

表5 上海国土空间用地分类与《上海控制性详细规划技术准则》中建设用地主要差异Table 5 Main differences of construction land between Shanghai land use classification and “Shanghai controlled detailed planning technical guidelines”

3.3 重要自然资源归类统计

基于本文的国土空间用地分类体系，在统一各项自然资源调查精度的前提下，研究建立重要自然资源归类统计口径：

（1）森林覆盖率统计

参照国家森林连续清查技术标准，建立上海森林覆盖率统计归类（表6）。

表6 森林覆盖率统计归类Table 6 Land use classification for forest coverage statistics

（2）河湖水面率统计

参照国家水利调查技术标准，同时结合上海水务管理规定，建立上海河湖水面率统计归类（表7）。

表7 河湖水面率统计归类Table 7 Land use classification for river water surface rate statistics

（3）湿地归类

目前，国家和上海湿地调查、管理适用《湿地分类》。据此建立上海湿地归类（表8）。

表8 湿地归类Table 8 Wetland classification

上海陆域湿地，可以按照表8统计。近海湿地，主要类型包括：浅海水域、潮下水生层等，具体执行国家湿地调查统计口径。

3.4 关键归类分析

（1）关于林地是否归入农地范畴

就当前我国林地管理实际情况而言，林地是否应归入农地范畴，焦点问题在于商品林（用材林、经济林和薪碳林）的归类。笔者未将其归入农地，而是在园地中设置了“木本果园”这一类型，将管理政策上园地、林地交叉认定的情形归入此类。主要基于以下4点考虑：① 我国对于森林资源以保护为先，强调可持续利用，宏观层面对于生态效益的重视程度远大于经济效益；② 将农地、林地直接作为独立的两个大类，是国际上有关土地分类的主流做法[1-8]，这样做农业、生态用地界线相对清晰，便于分类管理；③ 就上海地区实际而言，公益林规模远大于商品林，而商品林中绝大部分为经济果林（木本果园）；④ 根据林地调查数据，上海商品林占全市林地比例仅约10%，且其中约98%为经济果林，后者大多由农业农村部门管理。

（2）关于泵站用地等农田水利用地是否归入建设用地

农田水利用地是农业生产的重要保障性用地，在空间布局方面，多与耕地、园地等农用地毗邻；在功能分区方面，应划入农业空间。尽管部分农田水利用地中具有一定的建设特征（例如：泵站用地），但是在现行管理制度下，可根据建筑设施规模、形态与水工建筑用地予以严格区分。此外，农业用地精细化管理是发展现代农业的必然要求，单列农田水利用地可以为适用相应管理政策提供分类接口。

4 结论与讨论

4.1 结论

本文以上海为例，立足自然资源统筹管理与国土空间用途管制的需要，研究构建了国土空间用地分类体系，与国家、上海相关规划、土地分类标准以及湿地、林地等行业分类标准进行了对比研究。该分类体系的主要特点与创新点体现在以下方面：

（1）采用三级分类体系，层次相对清晰。顶层分类回归自然/覆被类型，并按照利用/覆被特征、功能用途依次划分二、三级类。分级分类依据的合理使用，为不同空间尺度下国土空间用地分类的细化和汇总提供了便利。

（2）建立了国土空间用地分类与新“三大类”——建设用地、农业用地、生态用地的对照关系。同时鉴于土地多功能特征，分别将养殖坑塘归入农业-生态用地，水田、木本果园归入生态-农业用地，公园绿地和防护绿地归入生态-建设用地，使得国土空间用地分类与城镇、农业、生态空间的划分在不同尺度上尽可能地保持一致，为国土空间规划编制与用途管制实施提供了基础性分类引导。

（3）与上海林、水、湿等自然资源的行业管理要求充分衔接。充分借鉴林地、湿地分类国家标准，细化设置三级类。基于分类体系，建立了森林覆盖率、河湖水面率统计和湿地归类方法，为自然资源统一调查评价奠定了重要基础。

4.2 讨论

本文建立的国土空间用地分类体系，在一定程度上解决了相关分类标准融合和自然资源管理统筹的问题。今后，可以从以下方面深入研究：

（1）本文建立的分类体系中，并未将城镇、乡村建设用地直接从类型上予以区分。国土空间分类与城乡规划建设管理的衔接方式与融合深度，尚待进一步研究。

（2）本文建立的分类体系中，低级类的划分充分考虑了的自然资源与相关行业管理因素。后续可结合自然资源管理统筹推进情况，进一步论证划分类别的科学性、划分深度的实用性。

（3）本文建立的分类体系中，将“生态用地”作为一种重要的国土空间用地类别予以定义和解释，可予进一步讨论研究。此外，生态用地的分级分类，将是今后重点关注的方向。