上海自然资源登记单元预划研究

李 翔

（上海市自然资源确权登记事务中心，上海 200003）

2019年7月11 日，自然资源部、财政部、生态环境部、水利部、国家林业和草原局联合印发《自然资源统一确权登记暂行办法》（以下简称“《办法》”），正式启动全国自然资源统一确权登记工作；为了更好地指导全国各级登记机构做好自然资源确权登记工作，2020年2月14日，自然资源部办公厅发布《自然资源确权登记操作指南（试行）》（以下简称“《指南》”），进一步明确了自然资源确权登记的技术标准和操作要求。截至目前，上海市配合自然资源部开展了由中央直接行使所有权的长江干流自然资源确权登记的相关工作，本市辖区内由中央委托地方政府代理行使所有权的自然资源确权登记工作亟待开展。从技术层面看，登记单元预划工作是整个自然资源统一确权登记业务流程中最为关键的环节，本文拟结合上海市辖区内自然资源特点，在《办法》和《指南》中技术原则基础上，研究上海地区各类典型自然资源登记单元预划方法，并对其中特殊情况的处理给出建议。

1 自然资源定义和上海地区典型自然资源类型

开展自然资源统一确权登记工作，首先要明确自然资源的定义。我国《辞海》将自然资源定义为“指天然存在的自然物（不包括人类加工制造的原材料）并有利用价值的自然物，如土地、矿藏、水利、生物、气候、海洋等资源，是生产的原料来源和布局场所”；联合国环境规划署则将其定义为“在一定的时间和技术条件下，能够产生经济价值。提高人类当前和未来福利的自然环境因素的总称”；《办法》中则较为明确规定了自然资源统一确权登记涉及水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域、无居民海岛以及探明储量的矿产资源等自然资源。目前学术界对自然资源定义仍然存在理论和实践方面的争议，如认为《宪法》第九条规定的内容存在对自然资源定义不明确的问题[1]。综合上述观点，本文认为自然资源确权登记工作更为侧重自然资源的天然性和可利用性，以突出其能够被管理和确权的特点。

结合上海市第三次全国国土调查数据成果，上海地区没有成规模的森林、山岭、草原和探明储量的矿产资源；由中央政府直接行使所有权的海域和无居民海岛的确权登记由自然资源部进行统一确权登记，不再出现在本市自然资源统一确权登记清单中。另外，因目前涉及海域方面的相关改革工作尚未明确具体意见，由中央委托地方政府代理行使所有权的海域自然资源也暂不在本文中详细讨论。因此，本文中上海辖区内主要的自然资源包括水流、荒地、滩涂三类。

以《办法》附件《自然资源统一确权登记工作方案》中主要任务为依据，从登记单元划分的角度进行分类，本市辖区内典型自然资源主要指的是自然保护地、水流、湿地三类对象。

2 自然资源登记单元预划基本原则和上海地区预划工作难点

《办法》中未对自然资源登记单元做出明确的定义，参考《不动产登记暂行条例实施细则》中关于不动产单元是“指权属界线封闭且具有独立使用价值的空间”的定义，结合《办法》中第十三条内容，可将自然资源登记单元定义为“在自然资源所有权范围基础上，依据其种类和重要程度以及相对完整的生态功能、集中连片等因素划定的独立空间”。

《指南》对登记单元预划工作提出了三个基本原则：“坚持资源公有、物权法定”，强调了划定登记单元时，首先区分自然资源国有或集体所有的属性，其次注意与已登记的不动产宗地界线进行接边，不同行使主体的自然资源也应分别划定登记单元；“坚持集中连片，保持生态功能完整性”，充分考虑自然资源在生态、经济、国防等方面的影响，尽量保证集中连片的同类自然资源划入同一个登记单元，对具备完整生态功能的复合型自然资源区域进行整体划分；“坚持应划尽划、不重不漏”，对诸如自然保护地等类型的自然资源一般为国有，如其自然生态空间内涉及集体自然资源，符合登记单元划定条件的，应进行单独划定。自然资源登记单元不能重叠，应按照优先顺序进行划定。

从全国范围内看，自然资源的类型、界线及空间范围难以精准划分是自然资源确权登记工作的主要难点之一[2-3]。本文着重解决上海地区典型自然资源登记单元预划工作中的难点，主要体现在两个方面：一是不同类型自然资源范围重叠时，如何明确单元预划的顺序并确定最终的登记单元界线范围；二是上海地区水系丰富，水流资源形态样式分布复杂，其登记单元预划时各类相关管理界线的使用要充分结合实际情况进行差异性分析。

3 上海市典型自然资源登记单元预划的标准和方法

以上述基本原则为基础，上海市三类典型自然资源登记单元预划顺序应该为自然保护地、水流和湿地，为了简化研究模型，下文在登记单元预划工作中先排除与不动产宗地进行接边的因素，分别对三类典型自然资源登记单元预划的标准和方法进行具体分析。

3.1 自然保护地登记单元预划

《指南》中明确规定“依据自然保护地管理或保护审批部门提供的管理或保护审批范围界线划定自然保护地登记单元”，本市自然保护地可按生态保护红线数据等资料划定登记单元界线，但需要注意以下几种特殊情况：

（1）同一个登记单元内的国有自然资源，只能包含一个所有权直接行使主体或代理行使主体。多个独立不相连的自然保护地，即使所有权直接行使主体或代理行使主体相同，建议分别划定自然保护地登记单元，图1高亮的两块图形是长江刀鲚国家级水产种质资源保护区核心区范围，分别位于崇明西部和中北部，在确权登记时，应独立记载于自然资源登记簿上。

图1 多个独立不相连的自然保护地登记单元单独划定Fig.1 Planning of multiple independent natural reserve register units

（2）同一区域内存在管理或保护审批范围界线交叉或重叠时，按照整合优化后的自然保护地审批范围界线划定登记单元；无整合优化审批范围界线的，将其合并后取最大的管理或保护范围界线划定登记单元，但在数据库中保留原审批的各相关范围线。图2显示了崇明岛国家地质公园东滩核心片区（黄色）完全包含在崇明东滩鸟类国家级自然保护区（边界高亮）范围内，按优化整合原则，应按崇明东滩鸟类国家级自然保护区审批范围划定最终的登记单元。

图2 自然保护地范围交叉重叠时登记单元划定情况Fig.2 Planning of natural reserve register units overlap

（3）本市自然保护地范围与中央直接行使所有权的自然资源范围重合时，应优先保证中央直接行使所有权的自然资源登记单元的完整性，同时做好中央直接行使所有权的自然资源与本市自然资源之间的信息关联。以长江干流（上海段）为例，通过水务部门提供的崇明、宝山、浦东三区的一线内平台线（长江干流河道管理范围）和上海市行政界线为基础，以两条界线重叠的范围初步构建出长江干流（上海段）部分登记单元范围，从图3中可以看出，崇明岛西侧长江刀鲚国家级水产种质资源保护核心区（1）完全包含在长江干流（上海段）登记单元范围内，不再单独划分登记单元；宝山区北面的宝山区陈行水库一级水源保护区（2）被长江干流（上海段）登记单元范围切割，切割后剩余的部分（图中阴影部分）单独划分自然保护地登记单元。

图3 上海自然保护地范围与长江干流交叉重叠情况Fig.3 Planning of natural reserve overlaps with Changjiang River

3.2 水流自然资源登记单元预划

《指南》中要求“水流登记单元以河流、湖泊、水库等为单位划定”，在具体划定时，依据全国国土调查成果和水资源专项调查成果，以河流、湖泊管理范围为基础，结合堤防、水域岸线划定。考虑到本市水流自然资源的分布特点，在剔除城镇范围内各类景观水体、绿化水体、公园水体以及农村范围内坑塘水体等不纳入河湖管理体系的情况的基础上，以2018年全市河湖河口线数据为依据，对本市河道登记单元划定的重点问题进行探讨。

（1）市管河道登记单元划定的基本原则和方法

《上海市河道管理条例》及上海市人民政府办公厅转发市水务局《关于本市市管河道及其管理范围的规定》中对市管河道管理范围有较为明确的规定：“含水域和陆域两部分。水域是指河道两岸河口线之间的全部区域；陆域是指沿河口线两侧各外延不小于6米的区域，包括堤防、防汛墙、防汛通道、护堤地（青坎）等”。市管河道无论有无提防，登记单元范围基本上可以按市水务部门和市规划资源部门共同划定的市管河道管理范围进行确认。图4以黄浦江、吴淞江—苏州河、西泗塘—俞泾浦—虹口港水流交汇处为例，选取此处黄浦江三处较为典型的河道河口线，构建相应的河道管理范围，并最终确定登记单元界线。

图4 三处黄浦江登记单元界线确定情况Fig.4 Three typical examples of planning Huangpu River’s registration unit boundaries

上图中，将黄浦江河道河口线（蓝线部分）向外扩展6米形成初步的河道管理界线（黄线部分），下面探讨图中三个矩形所处位置的登记单元界线形成的具体情况：

情况1，河道管理范围界线可直接作为登记单元界线。结合卫星影像，图5中显示了河道管理范围界线与河口线之间的陆域部分包含了堤防、防汛墙、防汛通道和护堤地（青坎），影像上有一处T形平台（红色圆圈处）完全处于河口线范围内，一并划入登记单元范围，登记单元界线在此处可直接沿用河道管理范围界线。

图5 河道管理范围直接作为登记单元界线的情况Fig.5 Example of using river management boundaries as registration unit boundaries

情况2，河道管理范围界线因水域及陆域衔接处各类情况出现“凸点”。图6中因岸边存在一处游艇停放场地，造成河口线沿场地边界划定，登记单元界线如果按照此处河道管理界线进行划定，会造成登记单元界线上存在凸点，对登记单元界线平整性有较大影响，建议对凸点进行裁剪，保证登记单元整体连续性。

图6 河道管理范围界线“凸点”（左）及裁剪情况（右）Fig.6 Example of cutting the bumps of river management boundaries

情况3，“亲水平台”类无明显堤防、防汛墙、防汛通道、护堤地（青坎）的位置，建议也使用河口线外扩后形成的河道管理界线作为登记单元界线。图7中位于浦东新区陆家嘴富城路滨江公园处的欢乐广场是一处较为典型的硬化亲水平台，对其上方的绿化“凸点”进行裁剪后，以新的河道管理界线作为此处的登记单元界线。

图7 亲水平台处原始河道管理界线（左）及修改后形态（右）Fig.7 Example of modifying river management boundaries nearby the waterborne platform

（2）城镇开发边界红线和永久基本农田保护红线的影响

《指南》中规定了“水流登记单元界线原则上要避免与城镇开发边界红线、永久基本农田保护红线交叉”。图8中显示了河道管理界线（黄色）与上海城市开发边界（橙色区域）之间存在重叠交叉，结合影像进行判断，应调整黄线位置与橙色区域边界进行接边形成此处的登记单元界线；图9中显示了河道管理界线（黄色）与永久基本农田保护区（绿色区域）之间存在重叠交叉，同样应对永久基本农田红线进行避让。

图8 登记单元界线与城市开发边界交叉情况（左）及处理结果（右）Fig.8 Example of modifying registration unit boundaries overlaps with urban development boundaries

图9 登记单元界线与永久基本农田保护区交叉情况（左）及处理结果（右）Fig.9 Example of modifying registration unit boundaries overlaps with permanent prime farmland protection area

（3）河流的干流、支流登记单元划分原则

《指南》中对河流的干流、支流登记单元的划定做了两方面规定：一是“可分别划定登记单元，也可整体划定登记单元”；二是“干流与支流、支流与支流的交界处，宜以高一级水系的堤防走向或水流方向，将交界处划入高一级水流登记单元”。上海地区水体呈网格化分布，不同管理级别河道错综交错在一起，市管河道支流可能同属市管河道，也可能是区管河道甚至更低级别河道，建议都可分别划分登记单元。不同管理级别河道交汇时，要确保高级别河道登记单元的完整性（图10左）；同一管理级别河道交汇时，形成“T”形结构时应确保其中具备连通性河道登记单元的完整性（图10中），形成十字交叉结构时建议可通过河道宽度等可量化的因素进行判断，确保更宽河道登记单元的完整性（图10右）。

图10 不同管理级别河道交汇时出现的三种典型的处理情况（注：蓝色线为市管河道、青色线为区管河道）Fig.10 Three typical examples of planning river registration unit boundaries with different management levels

（4）本市各级河道与自然保护地登记单元之间的关系

上海市各级河道分布虽较为密集，但市管河道与自然保护地范围基本不存在交叉重叠的情况，区管河道穿过自然保护地的情况在全市范围内仅有一例较为典型的案例：位于奉贤区海湾镇的海湾国家森林公园被东西走向的团结塘河贯穿，按《指南》中“当水流穿过国家批准的自然保护地登记单元时，应保持自然保护地登记单元的完整性”的规定，团结塘河应被海湾国家森林公园范围截断（图11），西侧南北走向的南门港与海湾国家森林公园在边界处也存在交叉重叠的情况，建议直接按公园范围对河道范围进行切割（图12），确保海湾国家森林公园登记单元完整性。

图11 区管河道被自然保护地范围截断的情况Fig.11 Example of river management boundaries cutting by the natural reserve area

图12 自然保护地范围切割区管河道范围Fig.12 Example of river management boundaries overlaps with the natural reserve area

3.3 湿地自然资源登记单元预划

湿地通常是指“常年或者季节性积水地带、水域和低潮时水深不超过6米的海域，包括沼泽湿地、湖泊湿地、河流湿地、滨海湿地等自然湿地，以及重点保护野生动物栖息地或者重点保护野生植物的原生地等人工湿地”[4]。上海地区分布在各类自然保护地、野生动物重要栖息地和湿地生态修复项目内的湿地按《指南》要求不再单独划分登记单元，崇明、浦东、金山、奉贤四区的成片独立湿地依据全国国土调查成果和湿地专项调查成果，按照自然资源边界划定登记单元。具体操作时，应注意当独立成片湿地范围与自然保护地范围交叉时，应优先保证自然保护地登记单元完整性。图13显示了海湾国家森林公园与独立湿地范围（绿色区域）的交叉情况，以被自然保护地切割后的范围划分新的湿地登记单元。

图13 独立湿地被自然保护地切割后形成新的登记单元Fig.13 Example of independent wetland cutting by the natural reserve area

4 结束语

目前，自然资源部开展的由中央直接行使所有权的海南热带雨林、大熊猫、湖北神农架、浙江钱江源、云南普达措、湖南南山、福建武夷山等国家公园和长江干流、太湖等水流资源的确权登记工作[5]已进入最后的数据库完善阶段，各地也逐步以省级政府名义印发自然资源统一确权登记总体工作方案，以启动本区域的自然资源确权登记工作。在上述背景下，本文旨在吸收前期自然资源部直接开展的项目经验基础上，结合上海自身特点，重点研究上海辖区内自然保护地、水流和湿地等典型自然资源登记单元划定的原则、方法和特殊情况的处理，从而为上海市全面开展辖区内由中央委托地方行使所有权的自然资源确权登记工作做好前期的技术探索和储备。