长三角区域跨界水污染治理的协同联动体制机制构建

刘靳，涂耀仁*，2，3，段艳平，2，3，智伟迪，唐钰，张浩

(1.上海师范大学环境与地理科学学院，上海 200234；2.上海师范大学城市发展研究院，上海 200234；3.长三角生态绿色一体化发展示范区湿地生态系统野外科学观测研究站，上海 200234)

水资源作为一种关乎国家和社会经济发展的公共资源和战略资源，日益凸显了其不可替代的重要特性。然而，跨界水污染的加剧不仅对公众的健康安全构成了威胁，也对政府的公共治理能力造成了挑战[1-3]。跨界水污染是指水体污染物质在某一行政管理区域内大量排放，因水的流动性而影响到另一个行政区域的现象[4]。长三角地区是我国经济最为发达的地区之一，随着该地区经济社会的高速发展，工业转型和城市化进程不断加快，受部分污染企业高度聚集和协同治污不力等因素影响，该地区面临着严重的跨界水污染问题，尤其表现在湖泊污染、支流污染和近海污染等亟待解决的水环境污染难题上[5-6]。由于完整的流域水生态环境被分割式的行政管理体制所打破，造成区域政府间难以协调的职权分工，这也是传统权威型政府间治理模式与现实科技制度运行所造成的低效水污染治理的现实表现，由于其间又夹杂着政府与企业间的利益博弈，导致了跨界水污染问题难以从根本上得到解决[7-8]。

本文通过总结目前长三角城市群水污染治理协同联动的现状、实践成效及存在问题，列举国内外跨界水污染治理的经典案例，从环境科学和公共管理的角度出发，借鉴世界著名流域治污经验，尝试构建一套长三角城市群水污染治理协同联动的组织架构和分级体系，以此为长三角政府间跨界水污染治理提供有益借鉴。

1 长三角城市群水污染治理协同联动现状

2016 年，国务院发布了《长江三角洲城市群发展规划》(2016—2020 年)，明确了将以上海市、江苏省、浙江省和安徽省为核心，打造世界级城市群的宏伟目标[9]。这三省一市正逐步探索和形成区域协作发展的协同联动机制，为长三角地区源源不断地注入了发展新动力。从习近平总书记关于长江经济带生态环境保护的重要指示、《“十三五”生态环境保护规划》[10]和《长江经济带生态环境保护规划》[11]部署的各项目标任务看，从严从实抓好长江经济带生态环境保护工作，更加凸显了其对长三角地区生态文明建设的重要性。近些年来，围绕该地区举行了一系列会议，相继出台了不同政策法规，旨在提升区域间政府合作水平和解决跨界水污染防治问题[12](表1)。

表1 长三角地区水污染治理协同联动工作主要会议和成果

目前，长三角区域水污染防治协作小组依托长三角区域合作办公室，立足于“会商协议，分工合作，共享联动，科技协作，跟踪评估”的大气协作工作机制，按照“协商统筹、责任共担、信息共享、联防联控”的协作原则，在运行机制上力求高效，与大气污染防治协作机制相衔接，机构合署、议事合一，形成了决策层—协调层—执行层三级统分的协作模式[13](图1)，其中，又以太湖流域的整体性治理路径最为有效[14]。

图1 长三角城市群水污染治理协同联动机制框架[13]

太湖流域水污染协同治理的区域间政府合作架构的典型特点是充分发挥太湖流域管理局的作用，逐步形成了以实现流域水资源信息共享，面向流域防汛抗旱、水资源调度管理与保护等多目标的决策支持系统，建成了多个实时传输流域水资源数据的技术分析中心，充分运用卫星遥感(RS)、地理信息系统(GIS)、大数据、云技术和通信工程等科学技术，创建众多特色优势平台，充分发挥决策层、协调层和执行层的各级优势(图1)，在技术开发的基础上，注重完善流域内的法制规章，逐步形成常规机制，联合三省一市生态环境保护督察部门，定期加强流域内巡逻执法，贯彻落实“河长制”“湖长制”等国家重大方针，为太湖流域水污染协同治理不断深化组织效能，完善联动机制，形成了别具一格的“太湖模式”[15-18](图2)。

图2 太湖流域协同联动组织架构与机制[15-18]

2 国外跨界水污染治理的经验与启示

目前，长三角地区跨界水污染联防联控机制正在逐步完善。复杂的水污染成因，具体河湖特殊的区位因素，治理成本的高昂负担[19]，责任主体的模糊不清，企业与政府的利益博弈[20]，应急机制的有待完善，立法工作的间接滞后[21]，相关信息的亟待共享，有关标准的暂未统一，机制效能的有待提高，社会力量的参与不足，主体单位的监督较弱，城市职能的发挥不全，科技创新的力度不够等因素，都是当前制约长三角地区水污染协同联动成效所存在的问题，亟待破解[22]。而针对跨界水污染治理的突出难题，国外跨区域流域治理起步较早，一些典型的成功案例诸如北美五大湖流域、澳大利亚墨累—达令河流域、莱茵河流域、多瑙河流域、密西西比河流域等，都为我们提出了一些独具特色的解决方案，具体如表2 所示[23-37]。

表2 国际跨界水污染治理的成功案例[23-37]

通过上述几个跨界流域治理的典型个案经验分析可知，其共同之处在于均立足于流域水资源整体性治理，克服了因行政区划以及部门分割所带来的碎片化管理弊端[38]，设立了统一的流域跨界治理委员会等机构，统筹流域各项事务和安排整体战略规划，辅之以科学技术、公众与企业参与民主协商等形式，进一步完善流域水污染协同治理机制，对当前长三角城市群跨界水污染治理协同联动机制的构建具有积极的借鉴意义[39]。

3 长三角城市群水污染治理协同联动组织架构的构建

基于长三角区域水污染协同联动治理组织架构并不完备的现实情况，我们以长三角区域合作办公室为组织核心，参考国内外流域跨界水污染治理的先进经验，结合长三角实际情况，构建了如下水污染协同联动的组织架构(图3)，以便更好地整合区域资源，提高治理效能。

图3 长三角区域水污染治理协同联动的组织架构[40-41]

该组织架构中，由长三角水污染防治协作小组办公室作为领导机构，以区域水污染科学中心作为技术集成核心，辅之以区域水环境污染应急管理中心作为长三角地区全流域的水污染突发事件应急处理处置和灾害救援[40]，同时还设置水体污染指标监测和预测发布平台，实时向政府机关以及社会公众发布水质监测结果，同时增设具有募集社会资本、征集广泛民意舆情和论证重大区域水污染决策规划功能的社会公众咨询委员会[41]，对长三角城市群区域水污染协同联动工作进行统一管理。增设的区域水污染科学中心下设流域水体污染成因与治理实验室、技术专家库和水环境质量与控制管理委员会，为长三角城市群区域水污染问题成因研究、协同治理与减排对策实施、制定统一且有区别的区域水体环境污染指标提供技术支撑。同时，以长三角地区各省市权威专家学者组成的技术专家库作为重大科技创新的有力支持。

4 长三角城市群水污染治理协同联动体制机制的分级体系构建

在分析和评估长三角城市群水污染治理协同联动现状水平和存在问题的基础上，基于流域概况、污染物种类与特性和社会经济发展的情况，设置了基于总量控制的分级分区分流域的管控目标。管控目标包含TN、TP、COD、重金属和有机物等水质指标[42]，从国家、区域和城市三个层面逐步展开(图4)。

图4 长三角区域水污染治理协同联动的分级体系[42-53]

其中，国家层面的水环境治理行动以发布减排计划、制定法律政策和行动指南为主[43-44]。以区域水污染防治协作小组作为枢纽，在区域层面将开展制度设计、布局规划、动态监测、污染治理、源头控制和治理评估等内容，不断丰富体系的内涵和外延[45-48]。在城市层面的水环境治理行动，贯彻以人为本的发展理念，着眼城市发展需要，涵盖了生态宜居建设、饮用水安全防护、城市职能发挥、技术革新创造和绿色消费引导等内容[49-52]。同时将社会公众、利益相关群体和政府执法监督部门融入其中，以生态文明考核体系为核心进行绩效考核，引入第三方评估机制共同推动水体污染防治协同联动分级体系的建立和运行[53]。

5 长三角跨界水污染协同治理的总结和展望

针对以上所提出的长三角城市群水污染协同联动治理体制机制的构建和分级体系的设立，应继续完善和创新已有的体制机制，不断夯实长三角地区三省一市合作的坚实根基，不断拓展彼此合作的内涵与外延。基于此，本文提出了以生态文明指标为核心的考评体系，明确彼此分工与责任，建立终身追踪制度并引入第三方评估机制，在法律约束、民意监督、科技保障和政绩测评中逐步完善水污染跨界治理的协同联动机制。据此提出以下几点建议:

(1)充分发挥各中心城市特色职能，深化三级统分的管理协调机制，加强重点城市间在水污染治理方面的密切联系[54]。三省一市由于经济社会发展水平不一和独特的区位因素，形成了各具特色的发展模式和省市优势。上海作为长三角地区核心都市，应当充分发挥自身在经济、金融、科技和教育方面的优势，不断提供高新技术和资金资本，拓宽科研攻关和人才培养的渠道，从而辐射带动周边省份共同发展。同时，发挥区域内三省在特色产业、政策扶持和流域区位等方面优势，不断反哺上海，促进彼此联动机制的转型升级。

(2)构建区域水污染信息监测共享网络，建立相应的流域数据库和统一且有区别的排放标准并定期发布水质污染信息[55]。通过建立完善的对接体系机制，从流域角度和区域着手，不断增强各省市间的治污一体化进程，破除信息不共享、标准不统一和播报不及时的壁垒。

(3)建立并强化跨界流域水污染的生态补偿机制，在控制污染物总量的基础上，建立试点地区，创建交易平台和示范区[56-57]。以保护和可持续利用区域水资源生态系统服务为目的，以经济手段为主调节相关者利益关系，包括企业与政府、社会与民众间的重大利益关切，调动生态保护积极性，不断探索生态补偿新模式。

(4)制定区域统一的水污染应急处理处置预案与联防联控对策，深化跨区域的流域定期联合执法巡逻机制和立法的民意支持与监督[58-59]。应当秉承“依法治污”“定期巡视”和“快速处置”的工作理念，制定严格的流域法律规章，作为事前管控。同时，不断加强流域巡视巡逻力度，严肃查处，作为事中管理。建立起一级、二级和三级的分区、分部门和分流域的宽领域、多层次的不同水污染应急处理处置预案，作为事后处理。从而使事前控制、事中管理、事后处理各环节逐步长效化、常态化、制度化。