基于不完全契约的PPP 项目合伙模式刍议

余晓钟 ，胡硕琦，张丽俊

1.西南石油大学经济管理学院，四川 成都 610500；2.剑阁县盐店镇人民政府，四川 广元628300

引言

PPP（Public Private Partnerships）模式作为一种公共基础设施中的项目运作模式，是由公共部门与私人企业间通过形成某种合作伙伴关系，共同参与社会公共基础设施建设、为社会公众提供良好的产品与服务，进而实现整体利益大于部分利益之和的一种合作关系模式。PPP 模式最早起源于英国，随后逐渐推广到德国、荷兰、澳大利亚等发达国家，并于20 世纪90 年代引入中国、印度等发展中国家。近年来，随着国家相关政策的颁布以及我国各级政府的积极响应，地方政府积极鼓励社会资本参与公益性事业的投资与运营，PPP 模式在我国的应用也日益广泛，不断深入到公路、铁路、港口、机场、医院等建设项目的各个方面。然而，如今PPP 项目却出现了“叫好不叫座”的现象，甚至大多数PPP 项目都以失败告终。据深入调查分析发现，其根源主要是因为大多数PPP 项目都只是空有“伙伴关系”之名，而无“伙伴关系”之实。在当前大多数PPP 项目中，由于政府通常以市场竞争的方式选择优质的社会资本，合作双方依据平等协商的原则订立合同，社会资本按照合同内容的规定提供公共服务，政府部门则依照对该服务进行的绩效考核结果对其支付对价，从而导致PPP 项目各参与主体之间仅仅是刚性的合同关系，并没有形成柔性的合作伙伴关系。同时，死板的合同管理模式会使PPP 项目产生出许多致命的弱点，比如：项目各参与方没有明确且共同的实现目标，彼此间的组织边界清晰，具有较强的敌对意识、互不信任，从而使合作伙伴间缺乏有效的问题沟通与信息交流，彼此间的矛盾冲突、信息不对称等问题相继出现。因此，针对此类问题，多国学者从各个方面对PPP 项目的合作伙伴关系搭建与运行模式进行深入研究，力求寻找出合适的解决方案，以应对当前合同管理模式下的PPP 项目在具体实施过程中可能会面临的问题，进而保障PPP项目的顺利推进。

Niclas A Krüger 通过分析公私伙伴关系协议对瑞典现有双车道道路基础设施扩建方案执行的影响，基于不完全契约理论寻求使公私合作关系获得最优结果的必要条件[1]。谷林涛和刘映通过分析伙伴关系模式在广州高德某项目中的应用，证明了该新型模式可以打破企业间的组织壁垒，有效提高相互间信息的对称性与及时性，提升办事效率进而降低投资成本[2]。王远胜、周中举就目前重项目签约、轻合同风险管理的现状，提出对不完全契约的修正方案，以减少该现状为PPP 项目合同所带来的风险与影响，并对合同风险管理的具体问题与解决措施做出详细阐述[3]。张丽俊面对PPP 项目在具体实施过程中暴露出的问题，从不完全契约的视角出发，立足于Partnering 模式提倡的伙伴理念与共享精神，探寻PPP 项目在该模式管理中的具体运作流程与机制[4]。欧纯智、贾康认为PPP 项目合作伙伴间因权力与利益等因素产生的多元冲突，会使该模式所提供的公共服务与公共利益发生偏离，因此未来极具挑战性的关键是如何在项目合作伙伴间实现权力、利益的平衡以及构建和谐的伙伴关系[5]。

基于上述研究成果，笔者认为：PPP 项目不仅具有周期长、风险多、工程量大等特点，而且由于参与方较多，有很强的复杂性，各参与方之间有共同利益的同时，也存在较多的矛盾与冲突，仅仅将合同作为PPP 项目各参与方的唯一纽带，会导致各参与方之间缺乏协作意识，极易形成信息孤岛，相互间的协调工作量也会随之增加。因此，只有互相合作，建立稳定的合作伙伴关系，充分利用各方的资源优势、优势互补，才能有效解决因单一合同管理模式的“死板”管理所带来的“致命”弱点，增强各方的信任，建立起共同的合作目标与价值期望，从而实现多方共赢。如今，PPP 项目作为一种新型的服务提供方式，是城市经济发展的重要动力，也是我国建筑行业发展的重要方向。引入新型的PPP 项目合作管理模式，不仅能够弥补现行合同管理模式中存在的不足，改善当前“叫好不叫座”的现象，更是我国当前建筑行业提升竞争力的迫切需求。基于此，本研究将基于不完全契约的合伙（Partnering）模式引入PPP 项目管理之中，并对该模式在PPP 项目中的具体应用进行深入研究。

1 PPP 项目合伙模式的构建

1.1 PPP 项目契约的不完全性

PPP 项目涉及政府部门、项目公司、企业团体、金融机构、社会公众等多个主体，具有多主体、周期长等特点。多主体往往会导致信息不对称的现象出现，难以实现各参与方之间及时、有效的沟通；周期长则使契约双方无法对未来可能发生的所有事项逐一进行准确预测。因此，目前订立的大多数PPP项目契约都有着不完全的特性。有限理性的观点认为：契约双方的理性是有限的，它们不会愿意将其所有需求在契约中进行详尽的规定。正如科斯在其经典论文中所说的，“由于预测的困难，关于商品或劳务供给的契约期限越长，那么对买方来说，明确规定对方该干什么的代价就越高，也越不可能”[6]。从不完全契约理论的观点出发，PPP 项目的本质是所有项目参与方之间缔结的一系列契约的联结[7]，在该理论中，由于人们的有限理性、信息的不完全性以及交易事项的不确定性，将特殊权利进行逐一说明将会带来过高的成本投入，不完全契约的存在也成为了必然与常态。不出意外的是，PPP 项目的契约特性也是如此，在项目订立的契约中并不会明确指出未来所有可能发生的事件和有关权责，进而容易直接或间接地导致契约双方在不完全的PPP项目契约中产生纠纷与冲突[8]。然而，传统的刚性合同管理模式因其死板的特性，并不能很好地解决这一问题。

1.2 PPP 项目合伙模式的内涵

合伙模式即Partnering 模式。目前对于该模式的定义众说纷纭，业内相对普遍认同的是由美国建筑业协会（CII）提出的观点，即“合伙模式是指两个或两个以上的组织之间为了获取特定的商业利益，最大化地利用各组织的资源而作出的一种长期承诺”[9]。综合大多数学者的观点来看，笔者认为，PPP 项目中的伙伴关系不仅仅局限于各参与方通过契约的签订而提前建立起的一种书面合作关系，更应该是各项目参与方在签订的契约之外形成的一种常态化的团结协作关系。在这种常态化的团结协作关系之下，PPP 项目合伙模式至少应具备三个重要特征：第一，共同的目标。目标是每个组织的思想和行动指南，只有建立共同的实现目标，才能使各参与方在思想和行动上保持一致。第二，沟通与信任。良好的沟通可以有效避免信息的不对称性，利于信息在各参与方之间进行及时、有效的传递；牢固的信任可以增强合作双方的凝聚力，减少不必要的猜疑与纠纷。第三，利益共享与风险共担。利益共享是PPP 项目中各方参与合作的前提条件；风险共担则是实现各参与方共赢的基本要求。

通过分析合伙模式的含义与特征不难看出：建立PPP 项目合伙模式可以实现参与各方及时、有效的沟通，减少信息不对称现象的出现；可以强化参与各方的合作伙伴意识，在合作的基础上增进彼此的感情，促进其相互理解对方的立场和价值观；可以弥补PPP 项目契约的不完全性，进而有效解决和减少因契约的不完全性所带来的矛盾与冲突。

1.3 PPP 项目合伙模式的形成

1.3.1 PPP 项目合伙模式的形成过程

在合伙模式的构建和指导下，PPP 项目各参与方逐渐跨越现存的组织边界，从组织边界清晰到组织边界出现重叠，最终实现组织边界模糊、相互融合的理想状态。具体演变过程如图1 所示。

图1 PPP 项目各参与方组织边界演变图

第一阶段：PPP 项目中的各参与方都作为一个独立的个体。每一方都有十分明确的组织边界，所有参与方都处于相互分离的状态，彼此之间不存在任何交集。

第二阶段：PPP 项目将各参与方联系在一起。为了适应PPP 项目的发展方向，各参与方之间开始有了一定的交集，但它们仅仅是局限于合同层面的合作关系，在这种传统的刚性合同管理模式之下，组织边界依然十分清晰。在此阶段中，各参与方的状态依然保持高度对立，彼此间仅有少量的沟通交流，常常会导致信息不对称、大量的诉讼与索赔现象的发生[10]。

第三阶段：PPP 项目各参与方之间逐渐形成良好的合作伙伴关系。它们彼此之间有着充分的沟通与交流，交集范围逐渐扩大，刚性的组织界限逐渐演变为了柔性的组织界限（由虚线表示）。在此阶段下，项目的各参与方逐渐形成拥有共同目标的合作伙伴团队，彼此间相互渗透、共享资源、共生利益、共担风险，可以有效预防信息不对称现象的发生机率，科学有效解决和减少诉讼、索赔行为，从而能够更好地促进PPP 项目的长远发展，实现多方共赢。

1.3.2 合伙模式下PPP 项目各参与方的构成框架

根据PPP 项目各参与方的地位和角色，可以将其划分为4 类：政府、项目公司、企业团体、社会公众与组织。其中，政府是项目的发起者也是主要监督者，重点关注的是PPP 项目所带来的社会效益。政府通过采取约束、激励、合作、沟通等一系列机制来引导、鼓励以及监督项目公司和企业团体的建设活动，项目公司和企业团体将建设需求反馈给政府以求得必要的支持[11]。项目公司是PPP 项目的主要实施者，也是整个项目的核心，重点关注的是项目所带来的经济效益。企业团体是项目实施的辅助者，在合作、沟通、信任的基础上尽全力辅助项目公司建设PPP 项目，主要包括设计方、施工方、监理方、供应商、咨询方等。社会公众及组织是项目的次要监督者，其不仅可以监督项目公司和企业团体的建设活动，还可以向政府机构提出有关PPP 项目建设的意见和建议，帮助政府进一步完善PPP 项目的建设[11]。具体的构成框架图如图2 所示。

图2 PPP 项目合伙模式的构成示意图

2 PPP 项目合伙模式的运行

2.1 PPP 项目合伙模式的运作流程

PPP 项目合伙模式的运作流程可以分为6 个主要阶段（图3）：

（1）组建伙伴工作团队。由政府、项目公司、企业团体、社会公众及组织四大利益相关者的主要负责人组成一个伙伴工作团队，并从中举荐或外聘一名专业的第三方担任项目主持人。伙伴工作团队是合伙模式实施的主干力量和主要平台，其任务就是对PPP 项目合伙模式的平稳运行进行商讨，制定项目实施方案及相关问题的解决措施，切实维护所有利益相关者的利益，保证合伙模式的顺利运作。

（2）签订伙伴关系协议。项目各参与方的主要负责人经过集体协商，基于“利益共享、风险共担”的合作宗旨签订伙伴关系协议，对各合作伙伴的主要责任与义务进行明确，确立团队的共同奋斗目标。

（3）召开伙伴工作会议。采取定期或不定期召开伙伴工作会议的形式，召集各参与方的主要成员就项目的相关问题进行公开沟通与交流，进而增强团队的信任与合作。

（4）处理项目相关问题及争议。对于项目的稳步实施进行多方监督，并对合作过程中产生的分歧或争议及时做出协调处理，以保证项目各参与方之间合作伙伴关系的推进过程友好及有序。

（5）开展实施。在项目的正式实施阶段，各参与方要严格遵循合伙模式的运作规律，相互配合、各司其职。政府引导、鼓励和监督项目公司和企业团体的建设活动；项目公司和企业团体在合作、沟通的同时积极向政府部门做出反馈；社会公众与组织要自发地主动发挥其监督、建议的职能。

（6）项目完成并总结。项目完成后做好项目总结与合作伙伴关系实施效果的分析总结，对相关信息与数据做好存档工作，以便为下一个PPP 项目的管理与实施提供有利的参考。

图3 PPP 项目合伙模式的运作流程图

2.2 PPP 项目合伙模式的运行机制

激励与约束机制、沟通与合作机制、监督与协调机制、利益共享与风险共担机制是PPP 项目合伙模式中的四大主要运行机制。在PPP 项目合伙模式的运行过程中，伙伴工作团队要恰当地运用这四大机制，从而最大限度地保证该模式运行的畅通性与有效性，进而才能保证PPP 项目的可持续发展。

2.2.1 激励与约束机制

适当的激励是项目各参与方积极工作的助力。在PPP 项目推进的不同阶段，各参与方的行为也各不相同。在项目建设前期，各参与方在以实现共同利益为最终目标的基础上进行方案分配；而项目建设时期则是在追求共同利益的同时，努力使自身获取更大利益。因此，通过使用最优的利益分配方案来激励各参与方，可以将各方的贡献程度作为最终利益分配高低的参照标准，以此提升各参与方的积极性。同时，也可以有针对性地与其他参与方组成合作伙伴工作团队，以便在当前项目结束后为下一次共同参与项目合作节约磨合成本。而且，伙伴工作团队也可以对政府进行游说，通过让政府承诺加大对项目的税收优惠力度、适当地降低土地价格、增加货币补贴等条件来增强项目各参与方的信心，提高其积极性，从而达到激励的目的。一定程度的约束则是规范各参与方行为的主要手段。为了保证PPP 项目的顺利进行，伙伴工作团队可以依据相关法律法规来对不符合建设要求或违规操作的参与方进行约束或经济惩罚，通过构建奖惩机制以减少PPP 项目实施过程中的违规行为；同时，还可以采用外部约束的方式，通过必要的监管措施以保障相关制度的执行力度，避免项目实施过程中出现无序的局面。

由此可以看出，激励与约束是维护合伙模式和PPP 项目顺畅运行的重要手段，其最终目的都是为了实现各参与方间的共同利益与奋斗目标。通过实施激励与约束机制，伙伴工作团队不仅可以激发与调动参与各方的积极性和主动性，还能够不断规范参与各方的建设活动，避免违规操作。如果伙伴工作团队不采取任何激励与约束措施，那么不仅不能给项目公司和企业团体等主要建设方提供适当的帮助与补偿，在无形中增加其成本压力，降低其工作积极性，而且还会纵容某些参建方无视约定，出现偷工减料等违规行为，无法保证PPP项目的质量。

2.2.2 沟通与合作机制

充分的沟通是项目中各参与方建立良好伙伴关系的前提。从签订伙伴关系协议、召开工作会议、处理项目相关问题到项目的实施，都离不开参与方间的密切沟通与交流。比如在签订伙伴关系协议时，各方应就PPP 项目的设计方案、实施计划、材料设备的规格、技术、利益与风险分配方案等内容进行全面的交流与协商；在召开伙伴工作会议时，项目公司和企业团体两大主要参建方可以将自身在建设方面的需求和难处坦诚地向政府部门反映，尽可能地争取政府的相应支持。反之，若缺乏充分的沟通，政府部门在不清楚实际需求的情况下，无法对项目公司和企业团体提供有针对性的帮助。合作关系的确立是将局部优势转化为整体优势的必然选择。PPP 项目中各参与方因其有着不同的特点，必然会产生碰撞与摩擦，在合作过程中的不断磨合与优势互补也是推动彼此合作关系进一步深化的不竭动力。

总之，沟通与合作是合伙模式得以维持的基本与关键，该机制必须得到伙伴工作团队的贯彻与实施。通过正式沟通的强化，可以有效地降低信息传递过程中的不确定性，更大限度地提升信息传递的有效性，进而避免纠纷和诉讼事件的发生；同时，还可以通过增强PPP 项目合作伙伴间的情感，营造更加友好的合作氛围，推动伙伴工作团队进一步发展，从而保障该项目中合伙模式的顺利推进。反之，不注重项目各参与方间的沟通与合作，则会导致彼此间信息传递的延迟或不对称性，并由此引发矛盾与冲突，不利于合作伙伴关系的维持与发展。

2.2.3 监督与协调机制

监督与协调机制是合伙模式顺利运行的保障性机制，对实现合伙模式的健康有序起着十分重要的作用。因此，伙伴工作团队在PPP 项目的建设过程中必须将监督与协调机制贯穿其中。例如，伙伴工作团队可以通过指派专门的负责人对项目公司和企业团体等参建方在PPP 项目建设上的质量、技术、设计、用料等进行不定期抽查来监督和规范PPP 项目建设活动。而且，作为PPP 项目的最终使用客户，社会公众和组织有权行使其监督与建议的权利。伙伴工作团队中的社会公众和组织的代表者应该时刻关注民意，注意倾听与收集广大群众的意见，并及时向伙伴工作团队反映其中具有建设性的意见和建议，帮助伙伴工作团队更好地规范PPP 项目的实施。当然，伙伴工作团队也要善于利用媒体、网络平台、社会舆论等媒介来监督各参与方的行为。同时，由于在PPP 项目中的参与方众多，更需要通过采取合理的协调方式来减少彼此间的利益纷争与矛盾冲突，以营造良好的项目合作氛围。比如，在组织内部可以通过教育培训等方式提升项目各参与企业的员工个人素质，对内部人际关系进行协调；在组织外部可以建立健全冲突协调制度，对冲突协调的各个流程进行明确规定[12]。

不难看出，有效的监督与协调机制可以为合伙模式的顺利推进和PPP 项目的成功实施保驾护航，而缺乏监督与协调机制或该机制的形同虚设只会给合伙模式和PPP 项目的实施埋下隐患，甚至有可能导致合作伙伴关系的瓦解和PPP 项目的失败。

2.2.4 利益共享与风险共担机制

利益共享与风险共担是合作伙伴关系形成的前提，更是贯穿于整个项目生命周期的重要原则[12]。利益共享能够使各参与方在心理上得到平衡，可以充分调动其维护项目整体利益的主动性和积极性；而不共享利益只会强化各参与方在利益上的敌对意识，不利于合作伙伴关系的稳定发展。风险共担是消除各参与方的冲突与矛盾，有效控制PPP 项目风险的重要途径；而不共担风险不仅会引发频繁的风险控制责任推卸与纠纷，不利于PPP 项目的风险控制，还会使各参与方之间产生严重的猜疑，不利于合作伙伴关系的长期维持。在通常情况下，为了防止PPP 项目由于不完全契约的问题导致信息不对称的现象出现，在项目正式开始之前，合作双方应就权利与义务的分配和界定达成协议，将利益与风险进行捆绑，并请专业的咨询机构对项目风险进行正确分析与预判，利用社会资本方的优势依照自身抗风险的能力，进一步细化协议中的权利义务界限以及履行契约的保证条件等[13]。

可以说，利益共享和风险共担机制是PPP 项目和合作伙伴关系得以顺利推进的重要“法宝”。各参与方只有突破原有组织界限，在互相信任的基础上始终坚持利益共享与风险共担，才能团结一致共同面对和解决PPP 项目建设过程中遇到的所有难题，实现多方共赢。

3 合伙模式在PPP 项目中的应用

3.1 项目背景

为改善城市环境，加强城市基础设施建设，给市民营造健康良好的生活工作氛围，某市政府决定采用PPP 模式来建设和运营该市的一个重点建设项目XX 污水处理厂项目。该项目的污水处理规模较大，平均污水处理量约为6 万立方米/日，总投资近7 000 万元。污水处理厂的地址位于该市正南方，恰好处于附近河流的最下游区域，占地约45亩，要求采用成熟的污水处理工艺，经处理后的水质须达到国家一级标准。

省内某投资公司经过该市政府组织的公开招标，成为该项目的投资人，并注册成立了项目公司。政府部门与该投资公司签订了特许经营协议，对项目在特许经营期间的建设、维护、双方的责任义务以及违约后的处理办法等内容进行了明确规定。

该污水处理项目于2017 年3 月公开招标，并于当年年底正式开工。经过一年多的建设，于2018 年6 月竣工，通过相关部门验收后在2019 年年初正式投入运行。

3.2 合伙模式的应用

项目初期，为了能顺利地建成污水厂，净化城市生活环境，政府部门主动要求与项目公司以及设计单位、施工单位、银行等企业团体建立伙伴关系。为此，政府专门聘请了专业的财务和法律顾问，就项目的利益分配和风险分担机制、污水处理服务费、补偿方案等内容进行咨询。在各方协商一致的情况下，各参与方编制并签订了伙伴关系协议，组建了伙伴工作团队，正式形成了伙伴关系。如今，污水厂项目已经投入运营并取得了较好的社会和经济效益。该PPP 项目之所以能够实现共赢，主要归功于伙伴关系模式的建立和运行。经分析发现，在项目和伙伴关系模式的实施过程中，该项目合伙模式应用有许多值得借鉴的地方。

第一，采取了适当的激励与约束措施。虽然该项目没有建立专门的激励约束机制，但是伙伴工作团队对各参与方采取了一些适度的激励与约束措施，也达到了很好的激励与约束效果。一方面，伙伴工作团队游说当地政府降低了污水处理厂建设用地的土地价格，对项目采取了税收优惠政策，还在污水处理量不足时让政府承诺给项目公司一定的货币补偿，大大提高了项目公司的积极性与主动性；另一方面，伙伴工作团队对于经过处理后水质不达标的情况也绝不姑息，对项目公司进行严格的批评与经济惩罚，尽可能地降低了出现劣质水的概率与风险。

第二，建立了有效的沟通与合作机制。伙伴工作团队定期召开伙伴工作会议，为各参与方进行面对面的沟通交流提供机会。一方面，有利于项目公司和企业团体参建方针对项目的开展情况进行及时有效的沟通，避免了双方信息的不对称；另一方面，方便了各参与方之间围绕项目建设的实际情况和需求进行讨论，不仅有利于伙伴工作团队了解项目的实时动态，更可以帮助在项目建设过程中存在困难的参建方及时解决困难，推进项目的顺利实施。

第三，建立了全面的监督与协调机制。为了体现公开透明，保证污水处理厂项目的高质量和规范化，伙伴工作团队对项目运行的全过程进行了严格的监督。首先，除了自身对项目的监督外，伙伴工作团队还配合环保局对项目的环境污染程度进行审核与监督；其次，每当财政局在支付相应的污水处理费用时，伙伴工作团队邀请其对项目进行最为客观的绩效评价；最后，伙伴工作团队主动邀请城乡建设局对项目的技术、用料、水质标准、设计与实施方案进行审核，并且在项目结束后还配合其对项目进行严格的层层验收。

第四，建立了合理的利益共享和风险共担机制。按照利益与风险对等的原则，伙伴工作团队对风险进行了合理的分配。例如，项目审批风险、征地拆迁风险、特定范围内的不可抗力风险等由政府部门承担，融资风险、完工风险、债务偿还风险等由项目公司承担，设计风险、部分施工风险等由相关的企业团体承担。另外，由于污水处理量存在一定的不确定性，为了减轻项目公司的成本压力，伙伴工作团队对当地政府进行游说，使政府部门制定了相应的补偿机制：在污水处理量不足时，政府部门按照基本水量向项目公司支付基本的污水处理费用；在污水处理量超额时，政府部门向项目公司补偿超额水量的50%的污水处理费用。

4 结语

本研究通过探讨PPP 项目合伙模式的含义、特征、框架与运行，结果表明：共同的目标、沟通与合作、共享利益、共担风险是PPP 项目合作伙伴关系的重要特征，也是构建与维持合作伙伴关系的主要因素。同时，建立有效的激励与约束、沟通与合作、监督与协调、利益共享与风险共担机制，是PPP 项目合作伙伴关系模式得以顺利运行的关键。笔者通过污水处理厂项目的实践，证明了适当的激励与约束、充分的沟通与合作、严格的监督与协调以及合理的利益与风险分配对于实施合作伙伴关系的重要性，也验证了只有建立友好的合作伙伴关系，才是PPP 项目各参与方实现共赢的唯一出路。目前，PPP 模式在我国正处于不断发展和完善的高峰期，从不完全契约视角来探讨PPP 项目合作伙伴关系模式对我国建设行业具有一定的借鉴意义。