试析新时代国家审计管理体制改革的路径——兼论审计监督与党内监督的贯通

熊宇昊

武汉大学经济与管理学院，湖北 武汉430072

引言

2017 年，党的十九大报告提出要“改革审计管理体制”。2018 年，党的十九届三中全会审议通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》与《深化党和国家机构改革方案》明确提出要成立中央审计委员会。该委员会的定位是党中央决策议事协调机构，目的是加强党中央对审计工作的领导，以构建集中统一、全面覆盖、权威高效的审计监督体系[1]，从而更好发挥审计监督作用，实现审计全覆盖。

中央审计委员会成立之后，国家审计管理体制产生了重大变化，这必然会对国家审计管理体制的改革发展产生重大影响。当前，仅仅是在组织机构上成立了中央审计委员会，但在有关配套环节和制度、机制的构建上还有待进一步完善。如何全面构建以党内监督为主导的党和国家监督体系，推动各类监督有机贯通、相互协调，仍是需要深入探索的课题。以此为背景，本研究拟在阐述新时代中国国家审计新特征的基础上，分析国家审计监督及其与党内监督的耦合性，从国家治理的视角出发，探索以构建党内监督为主导的监督体系下的国家审计管理体制改革的可能发展模式，旨在为国家审计管理体制的创新发展提供思路和借鉴。

1 国家审计管理体制改革研究概况

胡智强和余冬梅研究认为，当前国家审计体制在制度设计上存在影响国家审计监督权威性的一些因素，其不足之处在于：用“党政联合立法”的形式来规范和指导经济责任审计[2]。杨肃昌认为我国审计管理体制改革的目标是增强审计监督的有效性、促进业务聚焦基本职能[3]。王彪华和谢莹莹论述了改革审计管理体制的必要性，即：由于国家治理环境发生变化，国家审计必须适应新环境[4]。陈征和刘馨宇进一步提出建立负责制与隶属关系相分离的国家审计管理体制[5]。王立彦肯定了中央审计委员会设立的历史性重大意义，认为中央审计委员会的设立促使国家审计机制从行政型向治理型转轨[6]。董大胜认为，建立中央审计委员会，作为党中央的议事协调机构，仅仅是完善审计管理体制的第一步，虽然取得了重大突破、重要进展，但这并不表示着审计管理体制的改革已经完成，还要对审计管理体制改革有关问题进行理论探索[7]。厉国威和葛鹏辉分析认为，当前中央审计委员会、国家审计和国家监察委员会作用、职能划分不甚清晰[8]。王会金则认为，在反腐视角下，国家审计与纪检监察可能在反腐败方面进行协同治理[9]。叶陈云和叶陈刚则在此基础上提出将国家审计职能融入监察委员会的改革思路[10]。

现有文献对国家审计管理体制改革的研究，存在文献数量较少、研究内容原则性抽象性较强、提出具体针对性方案与建议不足的情况。虽然有学者提出了国家审计与纪检监察可以协同运行的总体方向，但是缺乏清晰可行的操作模式。例如，将国家审计职能融入监察委员会的这种模式，虽然两者有交叉，但是采取融入的方法会混淆审计机关与监察机关的职能差异，模糊其区别，缺乏可行性。总之，已有的文献及研究成果为进一步探索国家审计管理体制改革方向奠定了坚实的理论基础。

2 国家审计的新特征

当前，中国国家审计在原有的独立性、法定性、全面性、专业性特征之外[11]，还具有一些新的特征。

2.1 制度设计的政治性

国家审计是党和国家监督系统的子系统。中国共产党是国家的治理者，党是最高政治领导力量，通过设置中央审计委员会，将国家审计工作管理权限收归党中央，实现了党在制度、机制、组织、工作内容上对国家审计工作的全面领导。中央审计委员会作为党中央的议事协调机构，实质上是党的工作部门，直接向党中央报告信息，国家审计也就具有了党性的根本特征。习近平强调：“审计机关不仅是国家机关,更是政治机关。”因此，国家审计具有政治属性，坚持党对审计工作的全面领导是国家审计政治属性的核心要义。一言以蔽之，政治属性是国家审计的第一属性、内在属性、根本属性。

党性的根本特征和政治属性的根本属性，使中国特色社会主义国家观的内涵日益丰富，其突出表现是由传统的行政管理向现代的国家治理转化。中国特色社会主义国家治理具有大党治理、大国治理的典型特征[12]。通过组建党中央领导的中央审计委员会，发挥大党治理的优势，通过政治优势激发制度优势，有利于提升国家审计的治理功能，更好地促进行政性的政府审计向治理性的国家审计转变，促进国家审计服务于国家治理能力的提升。

2.2 组织领导的统摄性

设置隶属于中共中央政治局的中央审计委员会，从顶层设计上坚持了党中央对审计工作的集中统一领导，是“坚持党对一切工作的领导”的应有之义，是依宪治国、落实宪法的重要体现。国家审计直接接受党中央的领导和指挥，大幅强化了党中央对审计工作的领导能力、掌控能力，进一步提高了国家审计的权威性。换言之，将国家审计权从原来归属于政府行政权的范畴抽离，并上升到党中央进行国家治理的层面，能够有效减小局部行政权的干涉，提高国家审计的相对独立性，有利于党中央全面统筹各类审计机构，配置各种审计资源，优化“全国审计一盘棋”的宏观格局。

进一步讲，国家审计突破传统的政府组织边界，横跨党政组织机构，具有党政统合性，有助于与其他监督相贯通。或者说，由中央统一安排国家审计监督工作和其他各项监督工作，有利于中央在最高层级统筹安排各项监督资源，最大限度优化监督资源的配置，增强监督的严肃性、协同性、有效性，从而更好地发挥党和国家监督体系的整体合力，推动各类监督有机统一、相互耦合，降低工作成本和损耗，全面提高党和国家监督体系的监督效能。

2.3 体制模式的创新性

中央审计委员会的组建，实际上开创了一种新型的国家审计模式。这种模式区别于以往常见的审计模式。一般而言，国家审计的模式主要有四种类型：一是以会计检察院或审计院的形式存在，不属于立法、行政、司法传统三权的独立型；二是隶属于政府行政部门、对政府负责、受政府影响的行政型，这种行政型模式的政府审计，在性质上为政府的一种内部审计；三是隶属于立法部门的立法型；四是以审计法院的形式存在的司法型。这四种模式各有优劣，以往对于国家审计管理体制改革的研究，也都是在这四种模式里面转圈圈。例如，一般认为行政型国家审计模式的独立性较差，因此，就有学者建议把行政型的国家审计转变为立法型的国家审计，即由归国务院领导转变为归全国人大常委会领导。

我国之前的政府审计属于典型的行政型审计模式，而中央审计委员会成立之后，党中央直接指挥和领导国家审计，突破了传统的行政型审计模式，将行政型模式下的类似于政府“内部审计”的政府审计，提升到了国家治理层面的“治理审计”，从而将之转变成为为了满足国家治理者信息需求的、服务于国家治理的治理型国家审计。这一改革打破了对传统类型审计模式的迷思，超越了以往的审计体制改革研究，跳出了传统模式的理念束缚。目前，这种新型国家审计模式的本质是党领导国家审计，属于治理者治理的治理审计模式。这种新型审计模式是扎根于中国治理文化、根植于中国国情的审计模式，是对传统国家审计模式的一个巨大创新和突破，开创了执政党设立专门的组织机构来领导国家审计工作的先河。在世界范围内，这种党领导国家审计的审计模式都是首例。

2.4 审计范围的延伸性

审计署在2019 年发布《审计法》修订草案，公开征求社会意见。该修订草案规定国家审计的审计对象是：管理、分配和使用公共资金、国有资产、国有资源的单位及其主要负责人[13]。相比于2006年版《审计法》，新修订草案结合国家审计的最新发展实践，明确将重大经济政策措施和决策部署贯彻落实情况、领导干部自然资源资产离任审计等纳入审计监督范畴，进一步拓展了国家审计监督的范围[14]。《中央审计委员会办公室印发〈 关于深入推进审计全覆盖的指导意见〉的通知》（中审办发〔2019〕21 号）则就多个领域全面实施审计全覆盖提出了指导要求，在政策和实务层面上进一步巩固了国家审计监督范围的拓展态势。

国家审计范围还延展到了其他非传统的审计领域，例如政策决策跟踪执行审计、领导干部自然资源资产离任审计、领导干部经济责任审计等。总之，国家审计的范围根据国家治理的需要和国家审计实践的发展得到了进一步的扩展，未来还有可能进一步延伸。

3 国家审计管理体制改革的路径

3.1 党中央对党和国家监督体系的顶层设计

党的十九届四中全会审议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》对党和国家监督体系进行了定位，即：“党在长期执政条件下实现自我净化、自我完善、自我革新、自我提高的重要制度保障。”要求该体系：“以党内监督为主导，推动各类监督有机贯通、相互协调。”[15]总之，审计监督要在坚持以党内监督为主导的前提下，主动与党内监督、其他监督进行贯通，发挥协同效力。

党和国家监督体系的主要目标，要从守住政治监督这个根本来认识。即是说，党和国家监督体系必须在整体上实现“两个确保”：一是确保党的路线方针政策和各项决策部署贯彻落实；二是确保党和人民的权力始终用来为人民谋幸福、为中华民族谋复兴。具体而言，是要确保党中央和国务院的每一项决策、每一项部署都能够落实到位，确保每一名干部正确运用权力，其主要途径是对权力运行进行制约和监督，并形成科学高效的制约监督体制机制。

3.2 国家审计与党内监督等监督体制的贯通存在不足

党的十八大以来，国家审计监督在加强党和国家的监督方面，无论是制度成果，还是实际成效，均取得了前所未有的成绩，“为促进党中央令行禁止、维护国家经济安全、推动全面深化改革、促进依法治国、推进廉政建设等作出了重要贡献。”[16]特别是党的十九大以来，党中央成立了相关的议事协调决策机构，更加强化了党对监督工作的领导。从国家审计监督与其他各类监督的贯通协调来说，也有不小的进展，主要表现在：在审计计划、审计重点、审计组织方式与审计报告等方面与纪检监督等有效贯通；各级审计机关积极配合完善案件线索会商移送制度等，做到了重要审计计划共商、重大问题线索共查、审计监督成果共享。

但是，目前国家审计与党内监督等监督体系在构建“以党内监督为主导，各类监督有机贯通、相互协调”的党和国家监督体系方面还存在着一些不足，例如：党内监督的主导作用、统筹作用发挥不充分；中央纪委、国家监委与国家审计的协同作用不明显；各类监督协调不到位、措施不同步；信息成果共享方面存在局限性、缺乏长效机制，等等。

3.3 党内监督与国家审计监督具有耦合性

党内监督与国家审计监督的耦合主要有5 个基础，分别是：总体目标基础、组织性质基础、机构设置基础、职能范围基础、政策实践基础。

（1）总体目标基础一致。党内监督与国家审计监督均具有对党政干部进行监督的基本价值，两者目标是相同的。党内监督侧重于政治方面的监督，国家审计则侧重于经济层面的监督，但国家审计最终服务于政治监督[17]。腐败背后往往是政治问题与经济问题相互交织，因此，习近平明确要求：“坚决查处政治问题和经济问题相互交织的腐败现象。”以往单纯的政治巡视和经济监督，均具有一定的片面性，不利于统筹监督资源，难以形成合力去发现问题、挖掘线索。例如，当政治巡视（巡察）发现了一些经济问题线索时，国家审计没有同步跟上，就难以及时挖掘更多有关信息，使反馈的信息碎片化、不系统，之后审计监督再跟进就显得迟缓，部分信息可能丢失，证据线索也可能灭失，这就降低了治理效能。反之亦然。党内监督是反馈党政干部在党和国家治理过程中产生的治理偏差，国家审计作为国家治理的反馈系统，同样是为了解决国家治理中“累积性结果偏差”[18]，具有推动完善国家治理[19]、有效提升国家治理能力的效果[20]。

（2）组织性质基础相同。审计机关与中央纪委、国家监委，在性质上均为政治机关，在组织上均是党和国家监督体系的子系统，在根本目的上都服务于党领导和治理国家的需要。国家审计监督具有政治属性，其目的是为了维护国家财政经济秩序，提高公共资金、国有资产、国有资源的使用效益，促进经济高质量发展，促进全面深化改革，促进权力规范运行，促进反腐倡廉，保障国民经济和社会持续健康发展。《中央审计委员会办公室 审计署关于进一步规范经济责任审计工作有关事项的通知》（中审办发〔2021〕5 号）则进一步指出，要“充分发挥经济责任审计在规范权力运行中的重要作用”[21]。从整体而言，国家审计具有监督和约束公共权力的实际效果，而中央纪委、国家监委对行使公权力公职人员进行监督[22]。可见，两者在约束公共权力、促进公共权力规范运行的目标上是一致的。

（3）机构设置基础相近。党内监督和国家审计两者虽然在检查执行党的路线方针政策和决议、宏观调控措施执行情况上各有侧重，但是在对领导干部的监督上有明显重合，在内设机构设置也比较类似（表1）。

表1 国家审计机关与纪委监委的机构设置情况

表2 党内监督与审计监督相关内容比较

（4）职能范围基础相似。党内监督与国家审计监督职能范围有重合交叉部分（表2）。具体来讲，《中国共产党党内监督条例》要求的“落实中央八项规定精神”“廉洁自律、秉公用权情况；完成党中央和上级党组织部署的任务情况”[23]，以及《中国共产党巡视工作条例》的有关要求，就和国家审计监督中的以领导干部权力运行和责任落实情况为重点的经济责任审计、贯彻落实党和国家重大经济政策措施和决策部署的审计明显交叉。因此，二者的职能内容有较大重合。

（5）政策实践基础重叠。在国家审计实践中，早已先后开展党政主要领导干部和国有企事业单位主要领导人员经济责任审计、领导干部自然资源资产离任审计。《党政领导干部选拔任用工作条例》第31 条规定：对需要进行经济责任审计的考察对象，应当事先按照有关规定进行审计。重要、主要党政领导干部选拔任用都要经过经济责任审计[24]。《党政主要领导干部和国有企事业单位主要领导人员经济责任审计规定》第16 条规定了经济责任审计的要点，即：领导干部权力运行和责任落实情况及其任职期间公共资金、国有资产、国有资源的管理、分配和使用情况。并将有关被审计人员分为三类：一是地方各级党委和政府主要领导干部，二是党政工作部门、纪检监察机关、法院、检察院、事业单位和人民团体等单位主要领导干部，三是国有企业主要领导人员。2014 年，中央纪委机关、中央组织部、中央编办、监察部、人力资源社会保障部、审计署、国资委联合印发的《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定实施细则》明确了审计的要点：领导干部任职期间守法、守纪、守规、尽责情况，及其领导的本地区、本部门（系统）、本单位财政收支以及有关经济活动的真实、合法和效益。此外，《中共中央关于加强对“一把手”和领导班子监督的意见》提出要把“三重一大”决策制度执行情况作为巡视巡察、审计监督、专项督查的重要内容，党委（党组）要对下级领导班子及其成员实行分级分类考核，要同巡视巡察、经济责任审计等发现的问题相结合，进行全面客观评价[25]。这些党纪国法的相关规定，就是党内监督和审计监督的贯通节点和联动环节。

经济责任审计实质上是保证和监督干部履行以经济责任为基础的综合责任的一种特殊的干部管理制度[2]，国家审计对干部进行经济责任审计恰恰体现了国家审计作为反馈系统的特点，即：国家审计是国家治理体系中内生的反馈治理结果及治理过程信息的反馈系统[18]，重点反馈干部是否严格履行其经济责任，履行过程与结果是否与预期目标、要求发生偏离。但是，国家审计只是将干部及其有关的治理结果及治理过程信息向国家治理者中国共产党进行反馈，而不具有直接的行政管理权力等强制权限。这种特征正好符合“党内监督为主导”的党和国家监督体系的格局。

综上所述，这五大基础使党内监督与国家审计监督产生耦合性，是党内监督、国家审计监督二者相互协调的基础。

3.4 中央审计委员会体制下国家审计管理体制改革思路

新时代，在中央审计委员会的领导下，国家审计管理体制改革设计的总体思路应该是：贯通党内监督和审计监督，突出以党内监督为主导。因此，可以将原属于国家审计署负责的领导干部经济责任审计和自然资源资产离任审计、重要政策执行落实跟踪审计，与中央纪委、国家监委的干部监察审计职能部门有关工作、中央巡视（地方巡察）有关职能协同起来，通过深化国家审计管理体制改革，建立党内监督与国家审计更加密切的联动机制，集约化配置对干部的审计监督资源，强化干部监察审计，综合提高监督效能，发挥党和国家监督体系的合力。

3.4.1 优化制度安排

通过构建党内巡视（巡察）与国家审计的联动机制，以进一步密切党内监督和国家审计监督间的联系。巡视（巡察）是党内监督的重要方式，是党政机关的一项必要工作内容。巡视（巡察）制度是党内监督的重要制度载体，也是对党政干部进行监督的主要手段，因此，中央（地方）巡视工作领导小组在部署安排党内巡视工作的同时，党内巡视（巡察）与国家审计的联动机制应立即启动，国家审计同步部署安排对有关地方、单位的审计工作。中央（地方）巡视工作领导小组办公室与中央（地方）审计委员会办公室通过联动机制进行沟通、协同，统筹工作的计划、时间、人员、资源、技术、信息交流的监督安排。

在具体工作环节，党内监督与国家审计间的联动主要可以体现在五个方面：年度审计项目计划与党内巡视（巡察）工作安排同步联动、国家审计与党内巡视（巡察）实施同步联动、审计报告报送同步联动、移送督办处理同步联动、整改督查开展同步联动。关于年度审计项目计划与党内巡视（巡察）工作安排的同步联动，鉴于审计结果要被居主导地位的党内监督加以运用，因此，年度审计项目计划安排应当适当依从于党内巡视（巡察），两者基于联动机制，提前谋划、预先沟通、事先统筹、时间衔接。目前，这一方面已开展相关工作，但不够紧密。关于国家审计与党内巡视（巡察），可以同步启动实施：当党内监督巡视（巡察）某个部门、地区、人员的时候，国家审计同步实施对该部门、地区、人员有关的审计项目。关于线索、审计报告报送的同步联动，当巡视（巡察）与审计处于进行状态时，国家审计将发现的认为具有重要价值的经济问题线索即时移交党的巡视（巡察）组，党内监督即有针对性地加强检查；当巡视（巡察）与审计结束后，审计工作报告报送国家审计部门、审计结果报告同步报送纪委监委，供党内监督使用。关于移送督办处理的同步联动，国家审计依法对审计对象作出审计决定、下达审计整改意见，并提出改进性质的审计建议，同时将发现的涉及问题人员按管理权限、各司其职的原则移交。关于整改督查开展的同步联动，纪委监委和国家审计联合或者以纪委监委为主对被巡视地区、单位的整改情况以适当方式开展监督检查，既检查政治巡视的整改情况，又同步检查审计监督的整改进展。

3.4.2 完善组织设置

在组织机构上，以中央层面为例，可以将中央审计委员会办公室的单主任制度调整为双主任制度。当前，中央审计委员会办公室主任为国家审计署审计长，实施中央审计委员会办公室双主任制度后，可委派同级别的中央纪委、国家监委领导同志共同担任办公室主任，负责协调相关的监督工作，以便加强党内巡视监督和国家审计监督的密切融合，突出党内监督的主导地位，进一步发挥监督协同效用。地方的组织机构也可同步进行类似的设置。

3.4.3 发展政治责任审计

当前，可以探索进一步融合党内政治巡视（巡察）和国家审计经济监督，形成政治责任审计与经济责任审计双轨并行的综合审计模式，构建国家大审计格局。所谓政治责任审计，主要形式是党中央的“政治巡视”，就是从政治上看问题，旗帜鲜明讲政治，聚焦党的领导、党的建设、党的治理，紧盯廉政建设、反腐败以及干部选派任用管理，考察被巡视党组织的领导核心作用发挥情况、领导班子协作状况，集中反映被巡视党组织在坚持党的领导、加强党的建设、贯彻执行党的路线方针政策方面的情况，全面实施政治监督。经济责任审计则以领导干部权力运行和责任落实情况为重点，对领导干部守法、守纪、守规、尽责情况进行检查，全部实施经济监督。干部出现腐败问题，往往是由于政治问题与经济问题相互交织，因此只有将政治巡视、经济监督嵌合并举，将政治责任审计与经济责任审计有机结合、深度融合、相互配合，才能使得党和国家监督发挥更大作用。

4 结语

为了落实党中央关于构建以党内监督为主导，推动各类监督有机贯通、相互协调的党和国家监督体系的有关要求，应着力融通党内巡视（巡察）监督和国家审计监督，将党内监督的巡视（巡察）定性为政治责任审计、侧重于政治监督，将国家审计发挥的监督效果概括为经济监督，对党政领导干部和国有企事业单位主要负责人等进行经济责任审计，同时积极构建党内巡视（巡察）监督和国家审计监督的联动机制，确保两者同步运行、相互协调、协同治理。另外，通过完善中央（地方）审计委员会的人员配备，以全面加强两个监督系统的有机融合。在新时代，应通过政治领域、经济层面两个子监督系统的耦合作用，充分发挥党内巡视监督政治责任审计和国家审计监督的经济责任审计的整体监督效能，进一步强化二者对国家治理的服务能力。

当前，全面深化改革已经取得飞跃式进展和历史性成就，国家治理体系和治理能力现代化正向纵深推进，中国共产党领导下的我国社会主义的制度优势和强大生命力得到了进一步体现和发挥。在此背景下，国家审计将为党内监督提供新的助力，党内监督也将为国家审计提供新的发展动力。总之，党内监督与国家审计联动发挥作用，可以为全面实现国家治理体系和治理能力现代化作出更大更优的贡献。