住房公积金新时期制度扩面与资金使用平衡性分析

文/朱银龙

住房公积金制度虽然全国模式相同，但由于实行属地化管理，各地水平不一致，因而出现了不同的发展状况。除一线城市与准一线城市由于自身雄厚的经济实力、强大的政治资源以及对周边地区的辐射能力等天然禀赋而形成特殊的发展模式外，绝大部分城市发展模式的“天花板”来自目前的二线城市。扬州作为二线城市，公积金虽然体量较小，资金规模也一般，但其在江苏省内乃至全国，各项指标数据都极具代表性。全国地市中心2019年年报数据显示，扬州的当年归集额、归集总额、余额，当年提取额、提取总额，贷款总额、余额，全国排名都在约50名，各项数据较为均衡且排名靠前。因此，通过扬州的案例，可以推测全国住房公积金系统今后的资金使用走向。

本文以扬州市住房公积金管理中心（不含行业分中心）数据为样本，研究近年来新增制度扩面与资金使用两者的关联。由于住房和城乡建设部住房公积金统计报表制度（系统）于2017年正式实施，详尽的报表与数据在2017年才正式向社会公布，本文采集数据的节点自2017年起，所有数据均来自年度信息披露。

一、资金使用率

本文未采用通常意义上的期末资金累计使用率进行研究，而是对每年的实际资金收支进行分析，从而更直观地反映近年来新增制度扩面对资金使用的影响。

2017年初，扬州市由于资金流动性紧张，收紧了贷款使用政策，不仅下调了贷款限额，而且第二次贷款额直接减半发放，这使得当年资金使用率较上一年度大幅下降。2019年四季度，随着资金流动性回落至警戒线以下，扬州市住房公积金管委会适时恢复了贷款使用政策，2020年资金使用率攀升至100%以上。2018年、2019年由于机关事业、国企等行业集中调整了住房公积金以及新职工住房补贴比例，当年归集额大幅上扬。在贷款发放减少、归集额上升的共同作用下，2018年度、2019年度资金使用率大幅下降。为便于研究，本文将2017年度、2018年度、2019年度的贷款政策按照正常标准进行修正，调整后的年度资金使用率基本在100%以上。这表明在减少政策干预的情况下，近4年扬州市住房公积金中心的资金流动均处于收不抵支的状态，账户结余资金逐年下降，资金蓄水池不断萎缩。

根据资金使用公式可以发现，影响资金使用率的因素主要是公积金提取额、贷款发放额、归集额与贷款回收额等4个指标。多年前存在的国债投资，现已退出历史舞台，本文不再赘述。本文将对这4个指标逐项进行研究，追根溯源，探究新时期制度扩面与资金使用的关联。由于新增职工在当年发生提取、贷款、资金回收的比例较低，仅仅对其开户当年数据进行分析太过片面，不能真实反映新增群体的公积金使用情况，因此本文采取新增职工近3年的使用数据作为样本进行研究。

二、公积金归集缴存

从表1和表2可以发现三个特点。一是2017年以来扬州公积金新增扩面人数逐年减少，2017年新增职工66526人，2020年减少至61449人，呈现逐年缓慢下降的势头。此外，新增人数占当年实缴职工人数的比例也从2017年的12.40%逐年下降至2020年的11.05%。二是公积金年度归集额从2017年的59.55亿元上升至2020年的88.12亿元，年度复合增长率为10.29%，增幅较大。而同期新增职工的缴存额从9.09亿元增长至10.92亿元，年度复合增长率仅为4.68%，远远落后于归集额的平均增长水平。三是公积金人均月缴额2017年为925元，2020年为1321元，呈逐年上升趋势，且增幅较大；而新增职工的人均月缴额仅从2017年的576元，微增至2020年的594元，扩面质量在低位徘徊。

表1 资金使用情况 单位：万元

表2 公积金归集缴存

综合三方面的数据可以得出结论：新增职工的缴存水平总体较低，人数也呈现逐年下降的态势，这导致新增扩面对总体归集额增长的推动力较弱，贡献度较低，归集资金的增长主要还是依靠前期扩面职工的自然增长带动。

三、公积金提取使用

从表3可以发现两个特点。一是公积金提取使用人数逐年递增，且随着便民化手段的不断丰富以及国家出台政策大力支持受新冠肺炎疫情影响的企业复工复产，2020年当年提取人次环比大幅增长30.2%。近3年，新增职工的提取人数与总人数走势一致，且提取占比也基本稳定在约12.5%。二是公积金当年提取金额2017年为46.91亿元，2020年增长至75.53亿元，逐年上升，年度复合增长率为12.65%。近3年新增职工提取额从2017年的2.69亿元，增长至2020年的3.40亿元，年度复合增长率为6.06%，小于总体提取额的增幅。

表3 公积金的提取使用

综合表3数据可以发现，近3年新增职工的提取金额占比较小，增幅也低于平均水平，这与他们的缴存水平有着直接的关系。表2与表3显示，全市公积金归集额的年度复合增长率为10.29%，提取额的年度复合增长率为12.65%。新增职工公积金归集额的年度复合增长率为4.68%，其提取额的年度复合增长率为6.06%。从中可以发现，由于新增职工的缴存质态有限，制约了其公积金的提取使用，这反映为提取额的增幅低于平均水平。

四、公积金贷款发放

从表4可以发现三个方面的情况。一是贷款总笔数以及新增职工贷款笔数随着楼市政策的变化波动上行，但近3年新增职工的贷款笔数占比一直维持在约28%，远超其当期归集额的占比11.5%。二是公积金贷款发放从2017年的44.51亿元，增长至2020年的46.16亿元，年度复合增长率仅为0.91%，而近3年新增职工的贷款额则从2017年的8.72亿元大幅攀升至2020年的12.55亿元，年度复合增长率达9.53%，远超贷款增幅的平均水平。三是近3年新增职工人均贷款年限，从2017年的21.6年上升至2020年的24.5年，这主要是由于扬州市住房公积金贷款可贷额度计算公式中贷款年限与职工月缴额直接影响最高可贷额。当职工月缴额偏低时，如果申请较高贷款额则一般只需要延长还款年限即可。这与表1中反映的新增职工月缴额变化较小以及2019年四季度恢复贷款限额有关。

表4 公积金贷款发放

综合以上三点可以看出，近3年新增职工的贷款使用率较高，这很大程度上导致全市的资金使用率居高不下。

五、公积金贷款回收

从表5可以发现，随着放贷量的与日俱增，资金回收不断增长。2017年全年回收21.62亿元，2020年已经增长至30.91亿元，年度复合增长率9.35%，远大于贷款量的增幅。近3年新增职工贷款回收额，从2017年的0.55亿元增加至2020年的0.73亿元，年度复合增长率为7.23%，增幅低于总体平均水平。一方面，由于新增缴存职工的月缴额有限，相对其他职工而言，可贷额度较低；另一方面，由于还款周期长于一般职工，其当期还款金额总体较小。此外还有隐含的问题是近年来新增缴存职工中大部分是非公企业职工、灵活就业人员以及新市民。全国住房公积金2019年度报告显示，非公企业等新增扩面占比高达75.47%，其中相当部分职工收入水平有限，提前还款能力不足，这也是导致其贷款回收额增幅低于总体水平的因素之一。

表5 公积金贷款回收 单位：万元

六、新增扩面对资金使用的影响

根据对住房公积金提取额、贷款发放额、归集额与贷款回收额等4个指标的研究，可以得出近3年新增扩面与总体的差值：▵归集额增长率= 4.68% - 10.29% = -5.61%；▵提取额增长率= 6.06 - 12.65% = -6.59%；▵贷款额增长率= 9.53% - 0.91% = 8.62%；▵贷款回收额增长率= 7.23% - 9.35% = -2.12%。即资金归集、贷款使用、贷款回收贡献率均为负数，资金提取贡献率为正，但新增职工提取额占当期提取总额的比例仅为5.13%。综合来看，新增职工资金使用率远高于其对制度的贡献度。

根据资金使用率公式可以得出如下数据。

4年资金平均使用率：

4年新增扩面资金平均使用率：

一般职工资金平均使用率=（累计收入-新增职工收入）/（累计支出-新增职工支出）×100%= 89.36%

近3年新增职工的资金使用率高出平均水平23.56个百分点，较一般职工使用率更是高出26.31个百分点。由此可见，新增职工由于建制水平较低，低门槛进入，不按规定缴存等诸多问题，制约了公积金缴存质态的稳步提升，但其贷款使用率十分高，这与贷款使用政策存在一定缺陷有关。目前，扬州市住房公积金可贷额度计算较多地关注了职工的缴存水平和可贷年限，忽略了贷款人对公积金制度的贡献度，存在缴满6个月即可申请公积金最高贷款额的突出问题，这有悖于住房公积金互帮互助的初衷。

新增职工更多地使用公积金，但制度贡献度不足，互助性不足。其中，最为典型的人群是灵活就业人员。目前，灵活就业人员缴存住房公积金在全国已经全面铺开，其缴存使用政策与在职职工基本一致，而灵活就业人员缴存住房公积金的主要动力在于获取低息贷款，相比在职职工，该群体的贷款倾向要远高于正常缴存职工。数据显示，灵活就业人员贷款额与缴存额之比高达5.35。

资金使用率的不断提高是住房公积金制度互助性最生动的写照。然而，一个应重视的问题是，住房公积金制度互帮互助的前提是大家一起出力，这样才能共同维护制度的生命力，如一味索取，不讲贡献，则会毁坏制度的根基。因此，住房公积金管理部门一定要把握好新增职工在归集缴存与贷款使用之间的平衡，否则，楼市向好或者缴存人数过快增长，会导致资金流动性紧张，到时可能出现紧急叫停贷款提取等政策。

七、解决资金平衡性问题的可行途径

国家发改委部署新型城镇化重点任务时指出：“要结合我国城镇化阶段性特征、紧扣社会主要矛盾变化，坚持新发展理念，着力推动新型城镇化高质量发展，坚持以人的城镇化为核心、加快农业转移人口市民化。”新型城镇化道路坚持城乡一体化理念，实现城乡经济共同繁荣以及市民、农民生活标准、方式和质量的同步发展，促进城乡融合。此外，为推动农民尽快适应城市的生活，实现市民化转变，还应在就业、教育、医疗、住房、养老等领域给予非农就业人口有效保障和高质量福利，以确保城镇化进程稳定有序进行。

随着城镇化建设步伐的加快、城镇化程度的不断提高，会有越来越多的进城务工人员留在城市，成为“新市民”。他们在为新型城镇化建设作出贡献的同时，理应享有与当地城镇居民同等的基本住房保障。因此，“新市民”住房公积金建制缴存刻不容缓。然而，与此同时，住房公积金缴存群体中非公企业职工的占比也在大幅上升。在两者的共同作用下，公积金资金的使用需求将被不断放大，资金使用率突破100%将成为常态，资金短缺必将成为制约住房公积金制度发展的最大阻碍。

一方面，住房公积金制度覆盖面要向基层非公企业延伸；另一方面，面对城镇化改革任务，出现了庞大的“新市民”公积金建制需求。这是住房公积金制度即将面临的挑战，但同时也是难得的历史机遇，有利于住房公积金做大做强，推动制度改革。面对这些情况，如果不改变当前粗放的制度扩面模式与资金无序使用状况，则公积金“蓄水池”收支的基本平衡将难以维持，住房公积金制度的长期可持续发展将难以保证。笔者认为，目前解决该问题的可行的途径有以下五条。

（一）限制缴存职工的贷款使用次数

全国住房公积金2019年度报告显示，目前每年申请第二次住房公积金贷款的比例仍然维持在约13%，申请的主体主要是中高收入群体。这是由于该群体公积金缴存额度较高，工资性收入高于普通缴存职工，购买能力也相对较强。对于这部分人群而言，住房公积金制度已经保障了其基本的住房需求，发放第二次公积金贷款已经不是“雪中送炭”，而是“锦上添花”了。同时，这类改善性需求人群更有能力从商业银行获得购房资金支持，现阶段不应再将其二次购房纳入住房公积金制度保障范畴。

（二）统一个人贷款额度计算方式

研究表明，缴存人的贷款年限与存贷比是影响公积金缴存制度资金运作盈亏状况的重要指标。因此，建立履行义务与享有贷款权利相匹配的存贷机制，按照每个缴存职工的缴存时间、账户结余资金、收入水平、资金流动性状况，精细化设置存贷比并分段核定缴存人的可贷额度显得十分必要。目前，全国各地的贷款使用政策基本一致，由住房和城乡建设部统一规定，各地的贷款限额由当地管委会根据各自房地产业发展情况合理确定。因此，资金使用效率的差异性主要体现在个人可贷贷款额度的合理确定上。目前，住房公积金可贷额度计算方式主要有三种：

1．可贷额度=公积金月缴存额÷缴存比例×12×还贷能力系数×贷款期限

2．可贷额度=个人公积金账户余额×20

3．可贷额度=个人公积金账户余额×（缴存时间系数+收入调节系数）×流动性调节系数

通过比较可以发现，第一种方式主要考虑了缴存职工的收入水平，同时结合还款能力系数与贷款年限确定可贷额度。此种方式对新人最为有利，可以通过加长贷款年限迅速获得高额贷款资金。第二种方式则仅考虑职工的资金积累因素，积余越多，可贷额度越高，忽略了不同职工间的还款能力差异与资金流动性状况。第三种方式不仅综合了前两项的优点，而且有效结合了资金流动性、缴存时限、制度贡献度，从而综合确定职工的可贷额度。这种方式有效调节了不同缴存职工间资金使用的公平性，在最优化发挥资金效力的同时，兼顾资金管理合理运行，避免出现资金池枯竭从而突然叫停贷款、提取项目，保证了住房公积金使用政策的严肃性、连贯性与稳定性。

（三）提高制度扩面准入门槛，切实提升缴存质态

一项制度能长期稳定，首先，由于其能在国家经济社会改革发展中起到积极的作用。就这点而言，住房公积金制度的历史使命尚未完成。其次，制度要有较强的自身造血能力，能够可持续发展。因此，住房公积金制度一方面要担当起历史使命，持续加大非公企业、“新市民”扩面力度，努力扩大制度的覆盖面；另一方面要更加注重缴存质态的提升，摒弃以往为了扩面而扩面、降低门槛与先建后管的旧模式，切实严把准入关，有效减少职工后期维权，避免遗留法律风险。此外，还需要加强前期低标准缴存职工的跟踪管理，不能一扩了事，不断提高这类人群的缴存水平，从而使现实归集资金稳定增长，提升缴存质态。只有多管齐下，才能真正从底层激发住房公积金制度的内生能力，实现自我造血功能，增强制度生命力！

（四）提高资金使用层次，实行全国统筹

目前，住房公积金实行属地化管理，统筹层次较低，大大降低了资金的使用效率。全国统筹是在全国范围内将公积金体系作统一制度、统一决策、统一运作、统一管理、统一调度，其核心内容是住房公积金缴存资金的统收统支。随着社会经济发展模式的改变，人口流动更加频繁，改变“分灶吃饭”的局面、推动全国住房公积金一盘棋势在必行。全国统筹的优点是有广泛共识的：一是便于管理，可充分促进人才流动，使地区就业更有活力。二是便于更加高效利用公积金资金池。我国幅员辽阔，不同地区间经济发展水平存在差异，欠发达地区的公积金收大于支，结余较多，利用不充分，而发达地区则支大于收，缺口较大。公积金统筹后，可以较好地解决这一问题，有利于均衡不同地区间的资金与压力。三是可以更好地发挥政府的宏观调控与住房保障职能。统筹管理后，公积金系统统一规划、统一建设、统一投资，可以大幅提高制度的运行效率，提高资金增值的收益，更好地保证更广范围内缴存人的利益。

（五）开展制度改革，引进资金增量

一是学习新加坡公积金的做法，逐步实现住房公积金与养老金、医疗保险金、企业年金等社会保障资金的贯通，建立职工住房公积金与“社保资金”的互通互用机制。在职工没有购房提取、贷款需求的情况下，可以将其用于治病与养老；在职工身体健康、有购房需求时，也可用养老、医疗等资金租购住房。二是改组成立政策性国家住房银行。这是在借鉴发达国家住房储蓄银行模式的基础上，将全国公积金中心改组为全国统一的独立法人金融机构，各省市公积金中心改组为国家住房银行的分支机构，并以国家信用在资本市场发行债券与证券，充实公积金贷款资金池。同时，开展政策性住房储蓄业务，建立差别信贷机制，向中低收入群体提供更优惠的住房金融支持.