区域整体开发，打造高品质国际开放新枢纽——以地产集团参与虹桥商务区核心区开发为例

文/丁翠波

一、虹桥商务区概况

（一）商务区基本情况

虹桥商务区位于上海中心城区西侧，紧邻江、浙两省，地处长三角地区交通网络中心，是长三角城市群的核心。商务区成立之初的四至范围为——东至S20外环高速公路，南至G50沪渝高速，西至G15沈海高速，北至G2京沪高速——涉及闵行、长宁、青浦、嘉定四个行政区域，规划面积86.6平方公里。2019年10月，上海市委、市政府发布《关于加快虹桥商务区建设打造国际开放枢纽的实施方案》（沪委发〔2019〕26号），明确将原虹桥商务区86.6平方公里拓展为151.4平方公里。

（二）商务区开发历史沿革

图1 虹桥商务区地理位置

2009年7月10日，上海虹桥商务区设立。2011年3月26日，商务区核心区开发建设正式启动。开发建设虹桥商务区，是上海市委、市政府为加快建设“四个中心”、加快推动经济转型升级作出的一项重大战略决策。从开发建设之初，虹桥商务区就确定了“现代服务业的集聚区、上海国际贸易中心建设的新平台、国内外 企业总部和贸易机构的汇集地”的发展目标。作为上海“十二五”重点开发区域和全市“创新驱动发展、经济转型升级”的重要载体，虹桥商务区在上海发展全局中的战略地位进一步凸显。近十年来，虹桥商务区紧紧围绕目标定位，始终坚持“枢纽虹桥”、“贸易虹桥”、“智慧虹桥”、“低碳虹桥”、“商务社区”、“城市综合体”的开发建设理念，依托虹桥综合交通枢纽和国家会展中心等重大功能性项目，高起点规划、高标准建设，取得了显著的成果（摘自《2015上海虹桥商务区发展报告》）。

图2 虹桥商务区规划范围

上海申虹投资发展有限公司（以下简称“申虹公司”）成立于2006年7月，是经市政府批准组建的市级多元投资开发公司，代表市政府承担虹桥综合交通枢纽开发建设、商务区26平方公里动拆迁、13平方公里的土地储备以及周边地区规划发展之重任。2010年6月，随着虹桥交通枢纽工程基本建成，申虹公司的主要职责调整为全力推进虹桥商务区主功能区27平方公里内功能性开发和建设。2017年，根据市委、市政府要求，申虹公司与上海地产（集团）有限公司（以下简称“地产集团”）实施战略重组，重点聚焦虹桥商务区新核心区的功能提升和土地全生命周期管理，努力打造国际级产业汇集地，建设世界一流商务区。

（三）功能定位和发展目标

2019年12月，国务院印发了《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》，对虹桥商务区的功能定位作进一步明确，即“打造虹桥国际开放枢纽”，推动虹桥地区高端商务、会展、交通功能深度融合，提升服务国家发展大局能级，建设国际化的中央商务区和国际贸易中心新平台，形成服务长三角、联通国际的枢纽功能。

2019年11月，市委常委会审议通过《关于加快虹桥商务区建设打造国际开放枢纽的实施方案》，进一步细化了虹桥商务区的定位和目标：到2022年，虹桥商务区公共服务水平和生态环境质量等达到国际一流中央商务区水平，成为带动区域经济高质量发展的重要引擎；到2025年，基本建成虹桥国际开放枢纽。

2020年2月，市政府发布《上海市虹桥主城片区单元规划》，提出将虹桥商务区建设成为面向全球、面向未来，引领长江三角洲区域更高质量一体化发展的国际开放枢纽区，成为高效绿色的国际交通枢纽区、开放引领的国际会展贸易区、创新共享的世界级商务区、生态宜居的主城片区，将虹桥商务区打造成服务国家战略、推动高质量发展的重要增长极。

2021年2月，国务院批复并正式发布《虹桥国际开放枢纽建设总体方案》，提出“151平方公里的虹桥商务区主要承担国际化中央商务区、国际贸易中心新平台和综合交通枢纽等功能”，着力“构建国际会展之都的重要承载区”、“建设富有特色的现代服务业集聚区”、“构筑总部经济集聚升级新高地”、“构建高端资源配置国际贸易中心新平台”，并在重点任务举措中专门提出要“厚植国际人才优势”、“提升公共服务国际化水平”，为虹桥商务区今后高质量发展进一步指明了方向、明确了任务路径。

二、商务区开发现状及存在问题

（一）开发现状

经过十多年努力，虹桥商务区开发建设稳步推进，核心区各项骨干项目和配套基础设施基本成型，综合服务和运营管理机制逐步完善，功能建设和产业集聚进一步提速，一大批现代服务业优质项目和知名企业在虹桥商务区这片热土上相继落户。同时，国家会展中心、虹桥机场东片区综合改造、新虹桥国际医学中心、西虹桥地区开发等项目也与核心区建设齐头并进，一个全新的世界级商务区正在逐步从蓝图变为现实。

2020年，虹桥商务区新增注册企业逾万家，累计达到7.7万家，新引进各类总部达80家，累计达到370余家。虹桥商务区入选全国进口贸易促进创新示范区，虹桥海外贸易中心吸引26家贸易及服务机构入驻，更好承接进博会溢出效应（数字来源：虹桥商务报第99期）。

（二）主要问题

从发展现状来看，虹桥商务区特别是核心区若与世界级中央商务区进行功能比对，在产业、配套、管理等环节主要存在以下几方面的问题。

一是在经历了上一轮大规模集中开发后，剩余的经营性用地资源不多，后续功能提升、产业高地打造需要更加集约利用资源。新核心区15.14平方公里范围内，已经出让土地1.49平方公里，实际建筑体量512万平方米，构成了当前虹桥商务区的核心部分。不考虑未来规划调整因素，在新核心区范围内尚有1.28平方公里经营用地以及2.49平方公里基础设施用地，成片成规模的土地仅剩申昆路片区，可利用的土地资源有限。

图3 新核心区现有土地分布情况

二是职住失衡，产城融合不足，公共配套服务能级不够。根据规划，未来虹桥主城片区常住人口45万人，就业人口70万-75万人，会展客流量为平峰期8万-10万人、高峰期30万-40万人。目前商务区核心区周边住宅总面积203万平方米，只能满足约5万人的居住需求，集中在核心区北片区，以动迁安置房为主，居住人群层次混杂，少量多层住宅和别墅售价高，仅满足少量高端居住需求。核心区大部分可利用空间为商办用地，缺乏公共绿地、文化体育、休闲娱乐等公共活动空间，对高端企业吸引力不足。区域内仅有的少数社区级公共服务设施分布在商务区北部，且能级较低，中部和南部暂无公共服务设施。区域内部交通设施有待完备，支路实施率不足60%，且分布不均。轨道交通站点覆盖不足，出行过度依赖于虹桥枢纽。

图4 商务区核心区商办项目分布情况

三是招商能级有待提高，产业集聚效应不及预期。核心区土地出让后，大部分项目由开发商自行组织招商，存在实体产业少、地产开发多的情况。核心区商办项目共27个，总建筑面积332万平方米，其中85%的建筑已建成，72%的建筑正在招商。产业招商定位方向不够集聚，已招商的产业方向覆盖了房地产、金融、电子商务、医疗服务等多个领域，主导方向不突出，且没有形成微观上的集聚，同一行业的企业往往分散在多个楼宇。企业之间的耦合关联性弱，进驻的企业之间、产业之间缺乏横向的耦合关联，企业互动、产业联动状况不佳。企业之间关系松散，既没有明显的产业链承继关系，也没有共享特定产业资源，远未形成产业“生态系统”。

三、 地产集团参与虹桥商务区开发的实践

2018年5月，市委常委会和市政府常务会议分别审议通过了《关于优化完善虹桥商务区运行管理体制机制的有关建议》，明确“地产集团承担虹桥商务区功能提升责任主体和土地全生命周期管理主体职能”。核心区已出让未完成招商的土地，由地产集团按照政府明确的定位，探索通过市场化方式协商各开发商实施招商；未出让的土地严格管控，按照统一持有、统一招商、统一运营的要求，支持地产集团参与产业用地开发建设，根据市政府要求实施招商，推动由地块招商到业态招商的转变，实现产业用地全生命周期管理。

市委、市政府赋予地产集团“两个主体”（核心区功能提升责任主体+土地全生命周期管理主体）的功能定位，明确了地产集团在商务区开发建设中的新使命、新责任。后续开发需要充分发挥地产集团在打造生态、生产、生活高度融合的城市更新平台方面的丰富经验，以及在统筹开发和产城融合方面的品牌效应，全力推进新核心区的功能打造，责无旁贷地在商务区发挥好主导引领作用。根据市委、市政府赋予的使命，地产集团在过去两年中重点开展了以下几方面工作。

一是完成新平台搭建。2019年，地产集团整合申虹公司和上海虹桥经济技术开发区联合发展有限公司，组建上海地产虹桥建设投资（集团）有限公司（以下简称“地产虹桥”），作为承接“两个主体”职责平台公司，定位“国际一流商务区综合投资运营与管理公司”，重点聚焦新核心区的功能提升和土地全生命周期管理。

二是开展土地全生命周期管理研究及土地资源获取。针对已收储土地实行“统一持有、统一招商、统一运营”的土地全生命周期管理，委托专业咨询公司开展专题研究，从基本模式、土地获取、配套机制、资金安排、政策支持等方面提出操作路径和方案。2020年底，在市相关部门支持下，地产虹桥完成了申昆路片区相关土地的获取。

三是推动商务区规划优化。在市规资局和商务区管委会领导下，及时了解商务区单元规划方案和规划建设导则编制情况，利用集团在区域整体开发中的丰富经验，就完善商务区各项配套功能，为实现区域整体功能提升出谋划策。开展核心区整体战略定位规划和相关产业研究工作，梳理新片区产业发展重点领域和重大项目，明确新片区产业空间布局、发展路线图、任务书和时间表。

四是推进重大功能性项目落地。在核心区的保税物流片区，主要聚焦国际贸易中心新平台功能，参与投资“虹桥进口商品展示交易中心（二期）”项目，包括5.1万平方米保税仓库、21.5万平方米展示交易中心，其中保税仓库已经竣工并向进博会提供保障服务。同时，长三角区域城市展示中心、长三角电子商务中心等功能性平台也已在此区域落户。

五是积极参与其他片区开发。地产集团与嘉定区政府合作，参与北虹桥区域整体开发项目，通过实施“城中村”改造，实现虹桥商务区整体形象的提升。在产业打造过程中，注重与核心区的错位发展和良性互动，助推虹桥商务区成为上海服务长三角一体化发展的示范区。

四、关于推动虹桥商务区高质量发展的思考和建议

根据《国务院关于虹桥国际开放枢纽建设总体方案的批复》，虹桥商务区作为虹桥国际开放枢纽的“核”，要紧扣“一体化”和“高质量”两个关键词，着力建设国际化中央商务区，着力构建国际贸易中心新平台，着力提高综合交通管理水平，以高水平协同开放引领长三角一体化发展。目前，虹桥商务区距离世界一流水准的现代化中央商务区还有较大差距，主要是整体能级还不够，强磁场效应还不强，对长三角的辐射带动作用还较弱，亟待在产城融合、职住平衡、产业生态等方面补短板、强弱项，全方位提升对优质企业和优秀人才的吸引力。在商务区下一步的开发建设中，建议重点关注以下几方面。

一是坚持区域整体开发。区域整体开发已成为推动城市转型发展、实现有机更新的主要方向，是提升城市功能内涵、塑造地区特色品质的重要手段。虹桥商务区原来以房地产开发商为主实施单个地块开发、销售、招商运营，以利润最大化为追求目标，开发碎片化，对商务区整体功能提升不利。因此在开发模式上，必须强化区域整体开发，贯彻“创新、协调、绿色、开放、共享”理念，统一规划、统一设计、统一建设、统一运营，实现区域功能集聚、产业结构调整、人口结构优化、区域面貌改善、城市品质提升。在土地供应方面，要调整产业用地零星供应市场，由多元房地产商实施开发的方式，转变为市级功能性平台公司区域整体开发模式，避免碎片化开发，体现形态、功能、品质高水平高标准协调发展。要适当控制新增商办用地供应总量与节奏，增加住宅用地供应占比，促进职居平衡。

二是强化多规融合。要发挥虹桥商务区“大交通、大商务、大会展”优势，打造多元功能平台。在对现状进行梳理和总结的基础上，加快对商务区单元规划和各专项规划进行细化和优化，强化与产业规划、社会发展规划的无缝衔接，完善精细化开发机制，对未考虑清楚的，可以适度留白。总之，通过对未来发展蓝图的工笔式刻画，进一步明确发展目标和路径。在高水平、高标准规划基础上，更加注重规划实施机制落地，统筹地上、地下、地面空间开发，完善核心区内部交通、生态环境以及公共服务，塑造可提供高质量工作环境和高品质生活服务的商办空间。

三是注重地下空间开发。当前商务区核心区可供开发的增量土地资源非常有限，同时根据区域限高要求，商务区核心区建筑高度不能超过43米，这意味着虹桥商务区无法达到传统商务区的高容积率，唯有高强度开发地下空间才能满足其较大的空间需求。因此要促进土地复合集约利用，增量和存量并举，注重地下空间整体开发，适当增加开发强度。要强化地块之间的连通性，形成以中轴线、下沉式广场、地下街和地下通道为主体的互连互通的地下步行系统，打造集交通、商办、文化、居住、生态于一体的城市综合体，形成虹桥商务区经济更高质量发展的强劲引擎。

四是提升产业协同招商功能。招商模式要从原来的地块招商转变为业态招商，围绕建设中央商务区和国际贸易中心新平台，聚焦发展总部小镇、创新经济、研发中心、商务会展等现代服务业。加强招商协同，探索建立统一招商平台，强化产业政策供给，出台针对楼宇经济和总部经济的专门政策（比如租税联动、自运营鼓励等），改变过去单个项目各自为战甚至互相竞争的局面，在开展产业发展研究的基础上，通过资源的相对集中，按照预期的产业布局实施产业导入，加速形成规模化、特色化、优质化产业生态。

五是加强区域开发总控。申昆路片区是虹桥商务区核心区仅存的成片已收储待开发区域，是建设一流中央商务区国家战略的主要承载区。根据市政府要求，申昆路片区上盖区域综合开发项目将于2021年正式开工，这是国内首个动车地下停车库，地下部分占地12.5公顷，承担嘉闵线和机场联络线动车组存放作业，地上部分占地14公顷，为上盖综合开发，主要规划商办、停车场配套等功能。整个项目规划要求高，边界条件复杂，需要围绕投资、进度和质量目标，对整个项目进行系统规划、综合协调，建立全生命周期的总控体系。通过“一张总图”穿透规划、建设、投资、运营全生命周期管理要求，统筹区域内外、地上地下开发建设以及优质公共服务资源引入，从而有效实现高品质区域开发的目标蓝图。