我国房产税制度：征收困境剖析与治理改革建议

文/任敏敏

一、问题的提出

近年来，随着人民物质生活水平的不断提升，房地产行业正迅速崛起。究其原因，一方面是当前的家庭结构与以往相比，正逐步向核心型转化，由此导致人民的购房需求不断地增加，另一方面是投资性房产在过去十年成为热门的金融工具，房产的投资属性日渐显现。然而，火热的房地产市场暴露出许多问题：一线城市的高房价压垮新一代的潜在购房者；二、三线城市的房屋供大于求，各个地区之间存在严重的不平衡；“炒房”使越来越多的真正具有需求的购房者无力购置房子，难以解决住房问题。为了解决住房这一重要的民生问题，我国采取多项调控政策稳定房地产市场，房产税改革也逐渐成为完善我国税制的手段之一。

（一）我国房产税的制度变迁

房产税是以房产为征税对象、按照房产价值或者房租收入为计征依据的一种税种。与其相近的概念为房地产税，房地产税泛指与房地产有关的税种，如我国的土地增值税、城镇土地使用税、耕地占用税等。房产税只是房地产税中的一项税种。据统计，世界上有130余个国家与地区在征收房产税，且多数国家与地区都将其作为地方政府的主要收入来源与调节分配的重要工具。1949年以来，房产税的改革主要经历了四个阶段。第一阶段为制度初创期。从20世纪50年代提出《全国税政实施要则》、《城市房地产税暂行条例》到1973年的工商税制改革，由于房地产属国家与集体所有，房地产税仅在名义上存在，没有完整施行。第二阶段为正式确立期。1986年，国务院发布《房产税暂行条例》是正式开征房产税的标志。2008年该条例的废止标志着房产税“内外有别”格局的结束。这个阶段仍带有计划经济色彩，大致奠定了我国现行房产税的基本框架。第三阶段为改革探索期。相关的纲要与决定指出，要“逐步推进房产税改革”。第四阶段为改革推进期。2011年，上海、重庆两地作为改革试点城市，对部分个人所有非营利住房开征房产税。［1］从以上分析可知，我国的房产税改革以行政法规、规章为基础，呈现出浓厚的行政主导色彩。在现行体制下，房产税改革的典型路径是在不改变现行法律法规的情形下，采取“行政试点”的模式，依据行政机关的内部决定进行地方试点。

（二）开征房产税的目的

开征房产税的目的基本上决定了房产税改革的政策取向。房产税的征收需要在量能课税原则下，对房地产的价值及时进行动态评估，在纳税人知晓其财产利益的前提下，实现房产的可税性。依据目前的情况，理论界认为房产税征收的必然性体现在两个方面。

1.健全地方税制，完善地方税体系。2014年《深化财税体制改革总体方案》正式通过，明确了我国到2020年基本建立现代财政制度的要求，并将房产税改革作为本轮税制改革的重点任务之一。房产税的征收在某种程度上可以开拓地方政府的税源，增加其税收收入，为地方的公共服务作出贡献。开征房产税是完善我国地方税体系的关键，有利于地方政府税收收入治理水平的提高，体现了财政收入结构的转型。房地产是不可移动的不动产，其特性使房产税理所当然地成为地方税。此种房产税在法律的严格管控下，可以有效地激励地方政府提供更好的公共产品和公共服务，并合理分配稀缺资源。通过将房产税作为地方税的主体税种，以此完善地方税体系，充实地方财政收入。［2］

2.调节社会财富分配。改革开放以来，社会贫富差距越来越大，当前我国在社会财富分配方面存在有效手段不足的问题。因此，房产税的出台可以在一定程度上缩小贫富差距之间的鸿沟。当前，在调节收入差距方面，个人所得税发挥的作用不尽如人意。在个人所得税对收入流量进行调节以后，还需要对引起财富分配不均的存量财富进行有效调节。房产税针对房屋使用者或所有者，以房屋的价值为计税依据，在某种程度上能够改变社会财富分配不公的情况，降低财富集中度。

值得注意的是，虽然以上两点已在学术界基本达成共识，但对于房产税是否能够助力调控房价却存在疑问，官方与学界的观点大相径庭。官方多次表态把调控房价作为重要目标，并把房产税政策视为市场调控的工具与手段，而学界却倾向于认为房产税并不能承担起宏观调控与稳定房价的任务。如果仅仅从理论上看，房产税的征收会增加持有住房的成本，并在一定程度上增加房地产行业的投资成本。这会在无形中引导人们选择租房等更为低成本的方式，从而降低购房需求，并有力地打击房地产行业的投机行为，进而对房价产生影响。然而，仅在理论方面进行理想化分析而脱离国情实践是不可行的。结合我国实际情况，房价上涨的根本原因是城镇化、婴儿潮、经济增长等导致的高购房需求。在这种情况下，房屋的需求价格缺乏弹性，日益增长的购房成本并不会实质性地降低住房需求，只会使民众被动接受此种税负转嫁。［3］从国际经验看，房产税对于高房价的调节效用十分有限，房价的上涨与下跌主要受到相关金融政策的影响，零首付、次贷证券化、再融资等金融衍生工具才是房价的有力推手。当然，房产税确实对房价也存在一定的影响，但这种效用影响较小。

二、我国房产税的征收困境剖析

对个人房产征收房产税，关系到千家万户的切身利益，是公权力对私权利的干预与介入，因而是社会关注的热点话题。房产税改革在实践中存在诸多难题，在涉及人民群众普遍关切与直接利益的问题上要慎之又慎，选择合适的改革路径从而进一步推进房产税改革是当前迫切需要解决的问题。

（一）不够民主的税收立法

针对此次房产税改革，不少观点认为，房产税改革面临矛盾众多、涉及关系复杂，尚不具备立法的条件，因此需要等到时机成熟才可进行。在改革开放的探索过程中，逐步形成了一种“摸着石头过河”的立法策略。或许是受制于立法能力，地方政府的此种立法策略成为规避政治风险的明智选择。然而，在现实背景下，此种立法方式并不能有效地满足现实生活需要，由此导致立法活动的滞后与短视。

随着社会经济的发展，民主法治在进步，民众的维权意识正在被唤醒，税收问题也因此引起了社会各界的充分关注。解决好税收问题对于促进分配正义具有不可替代的价值，是当前时代背景下打破政治僵局的明智选择。通过公正程序与民主参与的方式，更为科学合理地分配好这块“大蛋糕”，能够最大程度地使多数人得到满意的结果。而实践中却存在“闭门造法”的行政倾向。这种缺乏合理性与合法性的做法，往往会引起公众的质疑。对于缺乏民主参与的立法，即使最后的结果具有一定的合理性，也不可避免地会受到民众的诟病，无法得到社会的普遍认同与积极响应。［4］

（二）相关配套制度滞后

1．房产评估机制不成熟。准确而合理地定量评估房产的价值是开征房产税的前提要件之一。然而，在当前背景下，我国的房产评估机制尚不健全。通过深入研究发现，影响房产价值的因素较多，如周边地段、基础设施建设、房屋购买年限等。即使以上因素大致相同，不同的省份乃至同一省份的不同城市与地区也存在不同的经济发展情况，难以有效评估房产价值。我国目前尚不存在健全的房产评估机制。房产评估是一项长期且复杂的基础性工作，不仅需要采集大量的基本信息，而且这些基本信息需定期加以更新与维护。然而，当前个人住房信息的缺失程度相当严重，难以在短时间内搜集与整理，是否能够得到公正合理的房产评估结果，关系到纳税人对于房产税的接受度与认同感。［5］

2．房产信息系统建设不足。若要对房屋征收房产税，税务部门需要充分了解辖区内房产状况的相关信息，这必然要求健全完善房产信息。2011年以来，我国已经开始启动全国个人住房的信息系统联网，然而在实际推动过程中，由于受到各方利益集团的阻挠，并没有取得应有的效果，个人住房信息的建设依然十分滞后。现有的住房信息系统依然存在许多不足之处。首先，登记内容未对房产的信息作充分披露，因而不能满足房产税改革的需求。其次，各地的房产登记制度存在较大不同，缺乏统一的规范管理。最后，现有属地管理原则下的住房信息系统并不能有效规制一个家庭的不同家庭成员在异地购房。

（三）缺少财政透明度

财政透明度的缺乏将使房产税的改革完全偏离税收的受益性原则。房屋属于不动产，与商品税、所得税等存在明显不同，具有一定的地域限制，因此人们对其受益性要求更高。当人们在自有环节缴纳房产税后，由于财政不透明，更容易对房产税改革产生某种程度的抵触情绪。美国地方政府会主动向公众公开财务收支情况，而当前我国政府并不具备此种财政透明度水平。财政不透明会导致人民不能及时了解房产税的改革效果，从而形成信息不对称的局面。公众有权了解政府的财政运行状况，此种对于财政状况的需求度也会随着房产税的征收而愈加强烈。财政透明度的欠缺不利于人民接受房产税，会在一定程度上妨碍房产税改革。

三、我国房产税的治理改革建议

房产税改革往往涉及利益的重新分配，因此，其改革需要立基于社会的高度认同之上。［6］

（一）遵循“立法先行、充分授权”的原则

1．立法的民主参与。房产税改革离不开民众的积极参与，需要向纳税人提供程序上的有力保障，具体包括以下两点。第一，民众参与立法。社会民众往往处于弱势地位，很难在决策制定过程中提出自己的利益主张，为自己发声。然而，在税收立法中，作为纳税人，民众有必要了解并监督税收收取与支出的全过程，并且在对税收收益的使用过程中理性地表达自己的观点。［7］第二，专家参与立法。在当前情况下，信息不对称、披露不充分问题正随着经济社会的发展日益凸显，这需要发挥智库与专家学者的作用。例如，开展立法调研活动，召开立法座谈会，建立专家咨询制度，使专业领域的学者充分发挥自己的专业知识与技术优势。专家通过其掌握的专业技能，弥补立法机关在立法活动中的技术短板，防止税务机关对纳税义务人进行变相的“经济掠夺”，在政府与纳税人之间充当桥梁的角色。

2．对地方政府充分授权。在当前背景下，我国现阶段的主要财税体制改革目标是“建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系”。地方税体系的健全离不开适当的税权配置。要对地方政府充分授权，让地方政府根据本地区的特点推行适用于本地区的房产税政策。地方政府在受权范围内合理确定适宜本地区发展的征收对象、开征时间、具体税率。这种因地施策的模式有利于房产税的平稳落地。只有使地方政府在受权范围内灵活把握房产税的开征对象、开征时间与税率，才能够更好地达到房地产业市场的平衡点。与此同时，还需要落实好地方政府官员的问责制度，如此才能激励地方政府提供更好的公共服务与产品。［8］

（二）对不同类型的房地产实行差别税率，促进税负公平

由于存在不同性质的住房，难以公平地确定价格评估依据。不仅是不同用途的房产，还包括不同的提供基础公共服务的设施、具有不同税负缴纳能力的业主等都会造成各地的房地产税负承担代价不同。在改革初期，建议将工商业用房地产与居住用房地产相区别，设置详细的差别税率。在深度贯彻税收法定原则的基础上，地方政府按照本地实际制定一套合适的税率，使房产税征收在依率计征的轨道上稳步前进，这符合税收公平正义原则。税率高低直接关系到纳税人的税费负担。税率是课税要素中的核心要素，可由中央制定一定的税率区间，地方政府在充分考虑本地经济发展实际的情况下，选取适合本地的税率。

（三）进一步完善住房保障制度

住房问题是一项重要的民生问题，仅仅依靠市场力量难以将房价维持在稳定的水平，难以使广大民众满意，因而需要政府对房价进行宏观调控，以此防止房价快速上涨。政府需要从构建和谐社会的角度出发，更进一步地完善我国的住房保障制度，努力达成“人人有房住”的宏观目标，以此满足广大民众的基本住房需要，进而缩小社会的贫富差距，实现社会公平。通过进一步完善住房保障制度，以建立诚信社会的方式提高民众对房产税征收的遵从度。具体而言，若公民个体不依法缴纳税款，逃避自身应该承担的社会责任与应尽义务，则可以采取一定措施，如取消其家庭成员享受的公共服务，如教育、养老、医疗等各项福利。住房保障制度与涉及公众切身利益的福利资源相关联时，会有效地敦促民众履行自身应尽的纳税义务，从而构建和谐社会。

四、结语

房产税的征收离不开科学有效的法律文件，以此保障征收的合理性。税收法定原则的核心要旨在于对征税权进行有效的控制与规范。应当严格依照正当程序制定法律，这样才能保障房产税征收的合法性。在此框架下制定的法律是符合多数人意愿的，能够最大程度地保障人权。当前，税收法定原则在我国并不能够得到有效落实，有关机关需要引起注意并加以改变。［9］

在法治中国建设的大背景下，改革与发展离不开法治的推动与助力。在深化财税体制改革的过程中实现法治的改革目标是当下整个中国治理体系和治理能力走向现代化的关键。房产税改革作为整体税种改革的一部分，必须要在遵从税收法定原则的基础上，先进行立法，再加以改革。当前不应该把所有的冲突解决寄希望于行政力量，而是应当通过立法的方式规范地表达人民意志，充分利用立法等程序框架，通过审议、协商的方式，形成最后的科学方案。