新时代多党合作制度的目标任务、价值功能、 运行机制、效能发挥问题研究

省委统战部　苏州大学联合课题组

摘 要：新时代社会主要矛盾的转化使多党合作制度面临新挑战，致力于实现政党治理体系和治理能力现代化，引领国家治理体系和治理能力现代化，并为世界政党现代化提供新范式，是新时代多党合作制度的新任务。以社会主义民主为价值追求的中国多党合作制度，通过其整合利益、促进稳定和现代化治理的功能，推进政党治理与国家治理现代化、满足人民对民主政治生活的新期待。多党合作制度目标任务和价值功能的实现有赖于良好的制度设计与有效的制度运行。基于江苏实践的经验研究表明，现实的多党合作制度设计合乎国情，实际运转较为顺畅，成效不断显现，但还存在诸多“模式化”问题，影响着多党合作制度效能的充分发挥。全面强化制度执行，完善中国共产党支持民主党派履行职能方法;着力凝聚全社会多党合作制度共识，营造更好的多党合作生态;有效提升民主党派履职能力，更好发挥民主党派在国家治理中的参政党作用，是提升多党合作制度效能、实现政党治理现代化的关键，也是时代赋予我们的使命和责任。

关键词：新时代;多党合作制度;目标任务;价值功能;机制效能

中图分类号：D665文献标识码：A文章编号：1672-3163（2021）02-00036-08

中国特色社会主义进入新时代，面对风险挑战，破解发展难题，满足人民群众对美好生活新期待，必须推进国家治理体系和治理能力现代化，把制度优势转化为治理效能。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，作为新型政党制度，要为国家治理体系和治理能力现代化提供有效的制度支持，关键在于多党合作制度的完善和运行机制的有效。我们在江苏开展实地调研，全省范围内选取248名中共党员干部和2143名民主党派成员作为样本进行问卷调查采集的数据表明，江苏以多党合作制度的贯彻落实助力区域高质量发展和高水平全面建成小康社会取得成效，民主党派地方组织在参与地方治理中发挥了重要作用。但是，在推进多党合作制度有效运行过程中，还存在一些困难和问题。既有制度不健全和制度执行不严方面的原因，也有中共各级党组织对民主党派支持帮助不充分，民主党派自身建设强度不足等方面的原因。进一步明确多党合作制度目标任务，完善中国共产党支持民主党派履行职能的办法，提升民主党派履职能力，激发多党合作制度效能，是实现多党合作制度价值功能和政党治理现代化转型的关键，也是提升国家治理效能、实现高质量发展、持续推动大国稳定与进步的必然要求。

一、新时代多党合作制度的目标任务

基于新时代社会主要矛盾的转化，多党合作制度的目标任务应定位于实现政党治理体系和治理能力现代化，促进国家治理体系和治理能力现代化，并为世界政党现代化提供新范式。

（一）多党合作制度的目标任务是一个历史范畴

目标任务作为多党合作制度存在的条件，不是抽象的，而是具体的、历史的。作为一个历史范畴，多党合作制度目标任务的最初指向是发展民主、实现稳定和推进国家治理有序。从历史上看，多党合作制度是中國共产党与各民主党派、无党派人士一起，在反对一党独裁、争取和平民主的斗争中逐步形成的。新中国成立后，执政的中国共产党为了有一种能“互相监督”的力量，国家治理能有“不同意见”，“有意识地留下民主党派”[1]。改革开放后，社会结构的变化和利益多元化发展，需要适宜的制度机制以促成不同社会阶层利益诉求的有序表达，多党合作制度作为基本政治制度明确规定了下来。进入新世纪，新的社会阶层的出现，利益分化和冲突的日趋明显，多党合作制度面临整合各阶层利益和促进民主发展的双重任务[2]。中国特色社会主义进入新时代，多党合作制度面临新挑战，迎来新发展。

（二）新时代社会主要矛盾的转化引起多党合作制度目标任务的变化

多党合作制度目标任务在新时代的变化，源于我国社会主要矛盾的转化。社会主要矛盾的变化必然带来国家治理的现代化变革。而国家治理的过程与政党治理、政党建设过程相伴相随，政党治理促进国家治理，政党建设是国家治理现代化的关键，国家治理现代化要求政党现代化。新时代需要通过政党治理现代化促进国家治理现代化，形成更为有效的现代化治理体系和治理能力，以解决社会生产发展和人民需求问题。

当下中国，改革发展稳定任务之重前所未有、矛盾风险挑战之多前所未有、多元思想文化交流交融交锋前所未有，凝聚人心、凝聚智慧、凝聚力量、凝聚共识的工作更加艰巨繁重[3]。现阶段比历史上任何时期都更加需要凝心聚力。习近平指出：“当今世界正在经历百年未有之大变局，实现中华民族伟大复兴正处于关键时期。越是接近目标，越是形势复杂，越是任务艰巨，越要发挥中国共产党领导的政治优势和中国特色社会主义的制度优势，把各方面智慧和力量凝聚起来，形成……强大合力。”[4]凝心聚力，彰显制度优势，突出治理效能，成为时代赋予多党合作制度的新使命。

新时代，人民群众的美好生活需要日益广泛，不仅对物质文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平等方面的要求日益增长。解决好发展不平衡不充分问题，必须构建新发展格局，实现更高质量、更有民主、更加公平、更为安全的发展。面对新发展，多党合作制度要引导和扩大公民有序政治参与，以既有的民主“存量”为基础，促进民主“增量式”发展，通过合乎国情的协商民主方式，化解社会矛盾，促进社会和谐与公平公正，以民主的增长助力国家治理现代化。

（三）实现新时代多党合作制度目标面临的具体任务

新时代多党合作制度实现其政党治理和国家治理现代化的目标，需要着力于制度建设。多党合作的制度化水平决定着能否把相互作用的各种力量凝结成一种合力。多党合作制度的实际运行状况反映了具有中国特色的协商民主是否更加真实、更加有效。要通过创新多党合作制度运行机制，使多党合作制度效能得到提升，价值功能得以实现。

新时代多党合作制度实现其政党治理和国家治理现代化的目标，需要加强和改善中国共产党对多党合作的领导。中国共产党是中国国家治理的领导者、组织者和推动者。多党合作制度优势转化为国家治理效能，是通过中国共产党的领导来实现的。各民主党派要发挥好在国家治理中的参政党作用，离不开中国共产党的支持。

新时代多党合作制度实现其政党治理和国家治理现代化的目标，需要更好发挥民主党派的参政党作用。各民主党派通过多党合作制度的运行机制，特别是参政议政机制、民主监督机制、政治协商机制，发挥好在国家治理中的参政党作用。

二、新时代多党合作制度的价值功能

（一）中国式民主是多党合作制度的核心价值

以人民民主为价值追求的中国多党合作制度，其核心价值是社会主义民主。中国特色社会主义民主在实现形式上是协商民主而不是竞争性民主。协商民主运转的前提是政党间的合作而不是竞争;团结合作、和谐包容的政党关系能持久并巩固，根源于协商民主的有效运转。因此，多党合作是协商民主的前提，协商民主是多黨合作的基础，两者互为表里。没有合作，协商就难以开展，共识更难达成。而协商能增进共识和认同。共识和认同的增进使多党合作关系更密切，从而推动多党合作进一步发展。简言之，协商民主越有效，多党合作就越发展，人民民主也越巩固，民主增长的目标愈能达成。

（二）新时代多党合作制度具有独特功能

习近平指出，我国新型政党制度，“能够真实、广泛、持久代表和实现最广大人民根本利益、全国各族各界根本利益，有效避免了旧式政党制度代表少数人、少数利益集团的弊端”，亦即能有效地整合社会利益，充分地实现了人民民主;“把各个政党和无党派人士紧密团结起来、为着共同目标而奋斗，有效避免了一党缺乏监督或者多党轮流坐庄、恶性竞争的弊端”，亦即促进了社会和政治的稳定;“通过制度化、程序化、规范化的安排集中各种意见和建议、推动决策科学化民主化，有效避免了旧式政党制度囿于党派利益、阶级利益、区域和集团利益决策施政导致社会撕裂的弊端”[5]，亦即以政党治理的现代化推动着国家治理的现代化。习近平关于新型政党制度的重要论述表明，我国多党合作制度通过其整合利益、促进稳定和现代化治理的功能，化解矛盾、凝心聚力，促进民主增长和国家治理现代化，营造公平正义的政治生态。

新时代多党合作制度，是发展中国式民主的重要工具。吸纳社会各阶层广泛参与政治，重大问题在人民内部充分协商以形成共识、增进认同、提升治理效能，是多党合作制度功能的重要体现，因而它是有利于社会稳定和国家治理现代化的制度。但是，如果这种制度不随社会的发展和时代的变化而相应地变革发展，会减弱其应有的效能。社会阶层分化加剧，利益多元化引发群体性突发事件爆发等无序政治参与，都会影响多党合作制度民主价值的实现，也会使多党合作制度的社会整合面临压力。

（三）多种因素制约多党合作制度价值功能的实现

多党合作制度价值功能的实现，受多方面因素的制约。制度是最基本的影响因素。多党合作制度的民主价值是由我国人民民主专政的社会主义国家制度决定的，其促进民主和维护稳定的政治功能与以发展社会主义民主政治为己任的人民当家作主制度体系紧密相连。而现实的政治、经济、文化、社会的变化发展，是多党合作制度发展的时代条件，也是影响多党合作制度价值功能实现的重要因素。坚定不移走中国特色社会主义政治发展道路，必须坚持中国共产党领导，强化中国共产党与各民主党派间的团结合作关系。经济的市场化方向发展，非公有制经济增长和非公有制人士成长，多种分配方式的并存，对外交流交往的扩大，不仅增强了人们的民主意识，也加剧了利益分化与多元，以及相应的社会阶层结构复杂化、价值观念多样化，由此带来了扩大有序政治参与、拓宽利益表达渠道的现实需求，而基于民主价值的多党合作制度一系列政治功能的存在和发挥，使得中国社会能有效整合和有效治理，国家能实现稳定和发展，多党合作制度的价值功能愈益凸显。

三、新时代多党合作制度的运行机制及其存在问题

任何制度价值功能的实现都有赖于良好的制度设计和有效的制度运行。从多党合作制度的实际运转看，由于中国共产党与各民主党派的共同努力，成效显著，但还存在着“模式化”严重等问题。

（一）新时代多党合作制度运行机制问题的主要表现

我国多党合作制度运行机制存在模式化现象，具体表现为：参政机制的规范性不足。参政议政积极性主动性不够，议政调研的随意性明显，议政建言的科学性不够;民主监督的低效率。民主党派知情渠道有限，有效的民主监督难以开展;政治协商还有“表面化和形式化的问题”。有的地方对政党协商相当程度上表现为“敷衍了事，‘想到了‘有空了才协商”[6]，有的为“协商”而协商，以至于以情况通报代替协商，或者以事中乃至事后“协商”代替应有的事先协商。

从江苏的情况看，多党合作制度运行在不同层级、不同区域间存在不平衡。省级民主党派组织体系健全，作用发挥较好，设区市通常也有比较完整的民主党派组织体系，而区（县市）一般只有少数的民主党派设有地方组织，基层党委对多党合作制度认识往往不到位。在一些地方和单位，民主党派成员参加党派活动得不到基层党组织有效支持，甚至出现反对情况。民主党派成员中有近20%的被访者认为，地方党委及其统战部门表面上比较重视民主党派工作，实际上对民主党派支持有限（图1），而中共统战部门也有一定比例的被访者持有这种看法（图2）。基层统战部门对政策的知晓度和掌握能力较为有限，对民主党派意见建议的反馈重视不够。

因此，多党合作制度运行的突出问题被概括为多党合作制度执行的“上热、中温、下凉”现象。问卷调查表明，中共党员干部和民主党派成员都有较高比例认同多党合作制度的贯彻落实存在“上热、中温、下凉”现象，其中，被访的中共党员干部近60%认同和基本认同，被访的民主党派成员超过60%认同和基本认同。

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图1 民主党派成员关于地方党委及其

统战部门对待民主党派工作的评价

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图2 中共党员干部关于地方党委及其

统战部门对待民主党派工作的评价

（二）多党合作制度运行机制问题的主要根源

多党合作制度运行机制存在问题，与一些地方的同志在制度实施过程中存在重形式轻实效的思维惯性有关，也与制度本身在一些方面的规定尚较为原则有关。一些好的制度往往停留在中央文件和政策层面，在实际运行过程中没有形成配套、具体、细化的规范和程序，或虽有规范和程序，也过于笼统、原则，缺乏可操作性，从而制约了制度功能的有效发挥[7]。

民主监督低效率的原因是复杂的，有思想认识方面的原因，更有体制机制方面的原因。民主党派在主观上不愿监督、不敢监督是重要原因之一。在组织方面，与执政的中国共产党相比，民主党派无论在成员数量和质量、资源占有和政治能力等方面都相對滞后，这直接导致民主党派在履行民主监督职能时力不从心[8]。实践中，民主党派难以适应监督对专业人才的需求，所提监督意见缺乏针对性。从制度层面说，民主监督还缺乏健全的机制。民主监督虽有原则规定，明确“通过提出意见、批评、建议的方式对中国共产党进行的政治监督”等十种形式[9]，但尚没有明确的有关民主党派监督职责、监督程序、实施细则、操作规程以及专门监督机构设置的具体规定，以至于民主党派的实际监督往往流于对一般事务的监督，内容上有“本末倒置”现象，也没有建立以民主监督为任务的专门机构，组织保障缺乏。

多党合作制度运行中政治协商存在问题源于多党合作制度内部具体的制度规范和操作程序的缺失，以及作为多党合作制度行为主体的执政党和参政党政治意识、政治能力的不足[10]。政党的意识和能力是影响政党协商质量的关键因素。对中共来说，主要是意识问题，即对政党协商的认识是否真到位，是否愿听真意见。对民主党派来说，有意识问题，即担心真实却尖锐的观点会给本党派带来不利影响;更有能力问题，是否善于提出有质量的意见[11]。此外，制度的具体执行是否严格，如协商的具体流程是否得到保证，民主党派知情明政是否充分，都是影响政党协商及其他形式的政治协商质量的重要因素。

四、新时代多党合作制度效能及其影响因素

结构决定功能。评价多党合作制度效能，关键在于构成多党合作制度的基本结构，即中国共产党同各民主党派以及各民主党派相互之间的关系状态，而这种关系状态受多种因素影响，这些因素也同时影响着制度效能的发挥。

（一）多党合作制度效能的主要体现

1.这个制度多大程度上规范政党间关系

基于多党合作制度，中国共产党与各民主党派平等协商，听取意见建议、接受监督，最大限度反映民意，代表最广大人民根本利益;各民主党派积极参加中国共产党领导的政治协商，发挥参政议政、民主监督作用，不同利益诉求通过法定渠道得到有序表达，民主获得增长，就意味着多党合作制度效能得到了充分发挥。

2.多党合作各主体多大程度上能有效履行政党职能，特别是民主党派的履职实效

中国共产党有效发挥执政党、领导党作用，特别是发挥好对多党合作的领导作用，对民主党派履行职能的支持和帮助作用;各民主党派履行参政党职能取得实效，参政议政有质量、民主监督有成效、政治协商对实际决策有影响，就意味着多党合作制度有效能。

3.多党合作制度的具体机制在运行过程中发挥作用的程度及其成效

多党合作制度具体运行的实际状况如何，其应有的作用是否充分发挥出来，是衡量多党合作制度效能的重要标准。例如，政治协商内容具体、形式多样，取得的协商成果能运用于实际决策并取得成效，就意味着多党合作制度效能得到了发挥。再如，民主监督如果走过场，流于形式，没有真效果，反成“添乱增烦”之嫌，就会降低多党合作制度的社会认同度，影响多党合作制度效能。

（二）影响多党合作制度效能发挥的因素

1.社会对多党合作制度价值功能的认识

社会对多党合作还存在一些认识误区。执政党成员对多党合作制度的认识误区表现在：中国共产党是大党，完全有能力治理好大国，而多党合作，要求民主党派对共产党进行民主监督，完全是自找麻烦[12]。民主党派成员的认识误区，主要是对民主党派的政党身份缺乏认同[13]。由此，在多党合作制度实际运行过程中，表现为合作意识偏弱，政治协商各方对协商的重要性表面上有比较充分的认识，但协商的内生动力不足，协商的主动性偏低，以至于一些地方将政党协商看成是征询意见、减少矛盾的手段。民主党派则怕被误会，有担心“争权”的疑虑。

2.中国共产党领导多党合作的能力和水平

多党合作意识强度、对民主党派工作的支持力度、对民主党派履职主动性的激发程度，都是中国共产党领导多党合作能力和水平的具体体现。在多党合作实践中，少数中共党员干部不愿听到不同意见，多党合作“重形式轻实体”现象还存在，在一定程度上影响多党合作的质量和效果[14]。

3.参政党自身建设状况特别是其履职能力状况

参政党的政党意识强弱、组织活力高低、履职能力大小，都是影响参政党作用，从而影响多党合作制度效能发挥的关键因素。

我们的问卷调查就民主党派参政议政能力与中国共产党执政能力进行比较时，被访的中共党员干部有47.98%认为“有一定差距”，26.61%认为“差距比较大”（图3）。而民主党派成员对其参政议政能力显得较为自信，虽有43.35%的被访者认为“有一定差距”，但有24.64%的被访者认为“差距很小”，2.94%的被访者甚至认为“没有差距”（图4）。事实上，参政党能力与其参政党地位并不相称，与执政党能力差距较大。

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图3 中共党员干部对民主党派参政议政能力

与中国共产党执政能力差距的认识

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图4 民主党派成员对所在党派参政议政能力

与中国共产党执政能力差距的认识

参政党人才匮乏是影响其履职能力的关键因素。民主党派骨干成员往往兼职较多，不同程度存在着精力集中难、活动开展难、作用发挥难、形成合力难等情况。代表人士又不足，且人才来源有限。民主党派组织发展受到质量制约，少数单位对“一岗双责”政策片面理解，对民主党派成员担任中层干部持谨慎态度，加剧了民主党派代表人士的紧缺。

五、新时代进一步完善多党合作制度的对策

坚持和完善多党合作制度，实现多党合作制度的目标任务和价值功能，发挥多党合作制度效能，推进政党治理和国家治理现代化，需要制度建设与制度执行相同步，参政党建设与执政党建设相协调。

（一）强化制度执行，健全制度执行的监督体系

构建系统完备的制度体系，是实现政党治理体系现代化的基础。但制度优势转化为治理效能，实现政党治理能力现代化，关键在执行。再好的制度，如果不能落实，形同虚设，就谈不上效能。习近平指出：“要强化制度执行力，加强制度执行的监督，切实把我国制度优势转化为治理效能。”[15]要建立健全多党合作制度执行的监督体系，加强对制度执行的监督，强化多党合作制度执行力。要将多党合作制度执行情况细化为具体的考核指标纳入地区、部门的高质量发展“综合考核”，确保多党合作制度有效落实。

（二）优化多党合作制度运行机制，完善中国共产党支持民主党派履行职能方法

要通过多党合作制度运行机制的优化，丰富和完善中国共产党支持民主党派履行职能方法，使执政党更有效支持民主党派履职，民主党派更好发挥参政党作用。

一是进一步拓宽民主党派参与协商民主的平台。要完善政党协商形式，让更多民主党派骨干成员参与政党协商;完善民主党派在政协开展经常性工作的机制，保障民主党派以党派名义在政协发表意见、建议;适当提高和进一步优化民主党派在地方人大、政协领导班子中的“比例”安排，确保更多比例的民主党派成员被推荐担任政府及其部门和司法机关的领导职务且保证有职有权。

二是进一步推进民主党派履行职能保障机制制度化。要推动各级政府信息公开，让民主党派及时了解政府工作，促进民主党派提高议政建言的针对性和可行性;完善政府有关部门与民主党派的工作联系机制，通过互通信息促进民主党派获取有效履职所需政务信息;建立保障监督者权利的约束機制，促进民主监督与中国共产党党内监督有机结合，以增强民主监督力度。

三是进一步推进中国共产党支持民主党派履行职能手段丰富化。要通过媒体宣传扩大民主党派的社会影响，营造民主党派发挥作用的良好氛围;通过民主党派干部选拔使用，直接帮助民主党派培养参政议政人才;通过加强培训和制度规范，促进民主党派参政议政能力提高;督促有关部门直接协助民主党派确定议政调研选题、开展专题调研;帮助民主党派解决实际工作中遇到的具体困难和问题，如专职人员的配备、预算的安排、调研条件的改善等。

（三）深化对多党合作制度的认识，营造更好的多党合作生态

要通过学习研究和宣传教育，强化共识，增强人们对多党合作制度的认同和自信。

一是致力于提升中共干部的政治素养，让更多的干部牢固树立多党合作意识。中共各级干部，尤其是基层的党员负责同志，要有听取不同意见的胸襟，有支持民主党派组织开展活动、赞同民主党派成员参与党派活动的雅量，为民主党派更好履职，营造良好的多党合作氛围。

二是通过加强参政党理论建设，增强政治共识。要在理论研究、理论学习中历练参政党成员的政党意识。成熟的参政党理论、强烈的政党意识使参政党更有责任感和使命感，才能更好发挥参政党作用。

三是有效宣传参政党工作。要减少相关限制，有效宣传民主党派成员“双岗建功”业绩。通过民主党派参政议政动态及履职成效的及时和广泛宣传，增进社会大众对民主党派的认知。

（四）提升参政党履职能力，更好发挥参政党在国家治理中的作用

发挥好参政党在国家治理中的作用，必须全面加强参政党建设，有效提升参政党履职能力，促进参政党履职能力与参政党地位相匹配，与执政党能力相协调。

一是以思想政治建设增强参政党责任意识。各民主党派作为政党组织，必须强化其各级组织的参政党功能，清晰自身在国家治理中的重要角色，增强责任意识。思想政治建设要以思想教育为手段，以巩固参政党成员的政党意识、增强政治认同感为目的。

二是夯实参政党履职能力基础的组织体系。参政党组织建设的任务不只是发展新成员、形成相对稳定的履职力量，更重要的是促进形成严密的组织关系、实现有效的组织运行，以支撑其职能履行。要通过加强基层组织建设，增强基层组织活力，发挥好基层组织在参政党履职中的基础性作用。要强化参政党机关建设，在参政党内部形成有效的履职辅助机制。

三是推进参政党履职能力建设关键的制度建设。要通过建立健全各级领导班子考核评价制度、骨干成员选拔培养制度、参政议政激励制度、基层组织活动常态化制度，提升参政党组织化程度，推进参政党履职规范化。要完善组织规则，健全履职规范，并确保规则规范一经制定即能得到落实。要健全内部监督机制，用监督措施来保障制度的执行力和约束力。

四是探索支撑参政党履职能力的民主党派智库建设。应遴选民主党派内各领域专家分级分类组成高端智库，定期组织“议政”、协力开展调研、向民主党派同级组织提供履职咨询，增进参政党履职能力。

五是实现参政党履职方式转型。要适应社会阶层分化趋势，发挥好参政党的“组织化”功能，有序、适度“吸纳”新阶层人士，有效增进参政党履职力量。要推进参政党从偏重议政课题调研、注重社会服务，向更重民主监督、全面履行三项基本职能转型，以参政党更好履职实现多党合作制度更高效能。

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责任编辑：鲍跃华