做好县乡人大换届选举工作的思考与对策

陈追

县乡人大换届选举是人民政治生活中的一件大事，是社会主义民主政治建设最为广泛而深刻的民主实践。2021年即将全面展开的新一轮县乡人大换届选举，不仅处于中国共产党成立100周年和奋进第二个百年目标开局之年的时间节点，而且处于疫情风险尚未根本解除和疫情影响广泛深远的时期，更加关乎全局，意义非凡。突如其来的新冠肺炎疫情是对国家治理体系和治理能力的一次大考，人民代表大会制度是支撑中国国家治理体系和治理能力的根本政治制度，而县乡人大换届选举作为人民代表大会制度最基础的组成部分，其直接选举的方式与西方选举模式最为接近，最易被关注和比较。可以说，此次县乡人大换届选举，无论是在理论意义层面还是在实际操作层面都有不同寻常之处，如何依法高效有序完成县乡人大换届选举工作，进一步推进民主政治和基层政权建设，是各级人大在疫情大考中磨砺、彰显制度优势必须要交出的一份特殊而光荣的答卷。

一、疫情对县乡人大换届选举工作的深刻影响

新冠肺炎疫情的影响已渗透到经济社会发展的方方面面，对于县乡人大换届选举工作也有着正反两方面的影响。

（一）对县乡人大换届选举工作的利好分析。相对于新冠肺炎疫情在全球范围内的横行肆虐，较早遭遇疫情的中国成为疫情洪流中的“诺亚方舟”，在转“危”为“机”中开拓了新局面，进一步提升了制度优势的认同度。对比国内外疫情的发展变化，中国不惜一切代价保护人民生命安全和身体健康，对“以人民为中心”的发展思想体现得淋漓尽致，充分彰显了以人民代表大会制度为根本政治制度的中国特色社会主义的优越性，赢得了人民的信赖和拥护，坚定了制度自信，为县乡人大换届选举奠定了良好的思想基础。进一步提升了信息应用的便捷度。大数据的广泛应用对于取得抗疫的关键性胜利起到了至关重要的作用，就连在逃多年的犯罪嫌疑人都无处遁形，主动投案率大幅提升。通过信息化手段对人员进行精准摸排必将给县乡人大换届选举中的选民登记等基础性工作带来极大便利。进一步提升了基层组织的协同度。在本次疫情防控阻击战中，各地、各部门、各党组织团结协作、通力合作，其协同配合的战斗力大幅增强。县乡人大换届选举也是一项系统性工作，涉及多个层面多个部门多个组织，有了战“疫”的历练和经验，更有助于形成推进工作顺利开展的整体合力。

（二）对县乡人大换届选举工作的挑战分析。国内疫情虽进入常态化防控阶段，处于整体稳定时期，但是疫情风险尚未解除，疫情影响持续深入，国际形势和利益博弈日趋严峻，备受关注的县乡人大换届选举面对诸多挑战。依法选举须有更高的标准度。处于非常之期的县乡人大换届选举对于改革发展稳定大局的重要意义是不言而喻的，此次换选工作更需高标准、高质量，既要顺利完成选举任务，又要統筹疫情常态防控，既要精心部署选举工作，又要提防外部干预，既要充分发扬民主，又要保持风清气正。工作举措须有更强的灵活度。受疫情影响，诸如代表候选人与选民见面、选举大会等涉及人员聚集的选举环节不宜搞“一刀切”，须有灵活多变的应对举措。同时，现在倡导“就地过年过节”，很难找到外地人员集中回乡的时间点，选举日的设置等工作也要统筹考虑。人员队伍须有更高的专业度。经疫情考验和洗礼，国家治理体系不断完善，人大制度也有新的变化和要求，2020年选举法做了最新修订[1]，人大工作也要不断与时俱进，在县乡人大换届选举中能否精准落实新精神新要求，需要选举工作队伍有更强的政治素养和更高的专业能力。

二、上一轮县乡人大换届选举工作的实践经验

上一轮县乡人大换届选举，是社会主义民主政治建设的一次重要实践。以江苏省宿迁市为例，全市400多万选民参加投票选举，共选举产生县级人大代表1566名、县级国家机关人员224名，乡级人大代表6881名、乡级国家机关人员542名。从选举结果看，县乡人大代表结构进一步优化，更具广泛性和代表性，基层一线工人、农民、专业技术人员以及妇女代表比例有所上升，党政干部和企业负责人比例有所下降，连任代表均达到1/3的要求，保留了一批骨干力量，保证了人大工作的连续性和稳定性。

（一）坚持党的领导是做好县乡人大换届选举工作的根本保证。把坚持党的领导贯穿换届选举工作的全过程，充分发挥党委总揽全局、协调各方的作用，牢牢把握换届选举的正确方向。市委常委会第一时间专题研究讨论换届选举工作意见和方案，随后市委统筹召开全市人大换届选举工作会议，统一思想、明确要求。为切实加强组织领导，市委成立了由书记任组长的换届选举工作领导小组，各县（区）和乡镇也形成了党委书记亲自抓、人大机关具体抓、相关部门协助抓的工作机制，为换届选举工作奠定了坚实的组织保障和政治基础。

（二）坚持精细安排是做好县乡人大换届选举工作的重要保障。市人大常委会科学拟定换届选举工作意见，明确指导思想、基本原则、工作要求和实施步骤，及时确定选举时间、代表名额分配以及选举各阶段的主要任务，并制订应急处置预案，对换届选举工作进行精细安排和周密部署。同时成立选举工作办公室，下设组织、宣传、选举事务、秘书、督导、安保、后勤等7个组，各司其职，有条不紊地指导换届选举工作开展。各县（区）也结合本地实际，制订了操作性较强的实施方案和日程安排，使整个换届选举工作有组织有计划有步骤地高效进行。

（三）坚持试点引路是做好县乡人大换届选举工作的关键举措。为了发挥典型的示范带动作用，引导换届选举工作有序开展，将泗阳县李口镇作为县乡人大换届选举工作试点镇，采取走一步带一步的方法，用试点经验指导面上工作，先后组织召开全市县乡人大换届选举工作现场推进会、代表候选人与选民见面现场观摩会、投票选举现场观摩会等，总结推广试点的典型经验，为全市提供有益借鉴。各县（区）也分别确定一个乡镇和一个街道作为先行试点，坚持以点带面、扎实推进，收到了较好效果。

（四）坚持督查指导是做好县乡人大换届选举工作的必要条件。突出转段等关键节点，组织对县乡两级人大换届选举工作开展全面督查，对涉及提出的有关换届选举的问题认真研究，提出指导性意见，及时给予答复。2016年10月中旬，就做好转段工作进行督查指导。11月上旬，深入各乡镇、街道、选民登记站开展调研指导，听取各地换届选举工作情况汇报。11月中旬，对选民登记、代表候选人提名等工作进行监督检查。11月下旬，再次就换届选举工作进行全面督查。12月中旬，分赴三县两区对选举投票现场进行巡视督导，确保县乡两级人大代表直接选举投票活动依法有序进行。

（五）坚持宣传发动是做好县乡人大换届选举工作的有力支持。把舆论宣传工作贯穿换届选举始终，科学制订宣传方案，不断创新宣传形式，积极开辟宣传阵地，有效提升了换届选举工作社会知晓度。在《宿迁日报》开设专栏，刊发换届选举工作公告、选民登记办法，以及换届选举动态进展等工作情况。联合宿迁市广电总台制作《人大选举进行时》系列专题片。为及时发布权威消息，创新建立换届选举新闻发言人制度。各县（区）也紧密结合本地实际，通过致选民一封信、宣传标语、流动宣传车等群众喜闻乐见的方式，引导广大选民积极参加选举，依法行使民主权利。

三、新一轮县乡人大换届选举工作的突出矛盾

如前所述，本次县乡人大换届选举工作处于特殊时期，面临着非同寻常的境况，社会发展的新变化和历史遗留的老问题相叠加，新一轮换届选举工作更加错综复杂，主要存在五个方面的突出矛盾。

（一）选举任务重要性与参选意识冷漠性之间的矛盾。本次县乡人大换届选举是疫情下一次特殊的体现人民代表大会制度优越性、彰显中国之治的重要实践，选举新一届县乡人大代表，组成人民代表大会，进而产生县乡国家政权机关，事关整个国家的执政基础，意义非凡、任务艰巨。但少数选民参与意识淡薄、热情不高，甚至还存在事不关己的思想偏差。究其原因既有宏观层面民主发展阶段的影响，也有微观层面的现实因素，如宣传发动不到位、选民对代表候选人缺乏了解、部分代表当选后未能充分联系选民和履职尽责等，影响了选民的积极性。

（二）组织领导统一性与管理体制交叉性之间的矛盾。县乡人大换届选举工作政策性、法律性、程序性很强，此次还需统筹疫情防控，确保不因换届选举造成疫情局部反弹或爆发，关键是要保证选举工作的统一组织和领导。但受管理体制和行政区划调整影响，领导关系极为不顺、工作组织非常不便。由于开发区、新区等功能区不能作为一级政府机构，按属地原则，其托管的乡镇要参加其他地区的换届选举，但其他地区对托管乡镇和单位不具有领导关系，选举组织实施存在一定难度。加之近年来行政区划不断调整，撤镇建街、乡镇合并、镇村管理权限跨区变更等情况较为复杂，涉及代表名额分配、选区划分、选民登记等很多基础性工作，需要重新统筹和考虑。

（三）操作程序规范性与人员流动变化性之间的矛盾。县乡人大换届选举涉及广大人民群众最基本的民主权利，必须要程序严谨、操作规范，其中最主要的就是对人员信息的精准把控。因为无论是选民划分、选民登记等基础环节，还是投票选举等关键环节都需要精准掌握人员的分布及相关基础信息。而现在最大的难点就是人员流动变化性太强，一是由于旧城区改造和新型生活社区开发明显加快，搬迁住所的情况大量增多，加之外出务工人员较多，人户分离情况比较严重，容易出现错登重登漏登，影响选民登记的准确性;二是区划调整后，辖区内流动人口需重新核实，代表资源也需重新调查摸底，对于选区划分的科学性提出了更高的要求;三是受疫情影响，外出选民可能无法及时返回参加投票，弃选和委托投票概率增大，如何提高参选率以及加强委托投票监管，确保选举结果的精准性将面临更大的挑战。

（四）代表结构广泛性与履职行权有效性之间的矛盾。代表的广泛性是人民代表大会制度的基本特性之一，以便保障各阶层都有自己的“代言人”和“行权者”。中央对县乡人大换届选举提出了“四升一降”[2]的要求。但在实际操作中很难做到。一些基层党组织推荐提名代表候选人存在“三多三少”（党员多非党员少、男性多女性少、干部多一线工人农民专业技术人员少）现象，且基层一线代表竞争性相对较弱，在差额选举中容易被“差”掉，难以保障代表结构比例。此外，代表的结构性要求与履职实效性要求之间存在一定矛盾，一些一线工人、农民代表虽然接地气，但综合能力不够强，而党政机关干部、企业家代表文化水平和理论素养虽高，但日常工作较忙，参加代表活动很少，如何实现两者的有机统一，有待进一步研究解决。

（五）工作任务繁重性与人员力量薄弱性之间的矛盾。县乡人大换届选举范围广、人员多、耗时长，工作面广量大，前期摸底、选民登记、组织选举等需花费大量的时间和精力，此次还要落实疫情防控的相关要求，任务更重。再者，选举工作法律要求严、程序要求多、专业要求高，新修订的选举法又对代表基数调整、名额分配倾向及优化代表结构等提出了许多新要求。新情况新问题层层叠加，工作压力之大、任务之重不言而喻。但县乡人大力量有限，人员变动又大，特别是乡镇岗位流动性较强，任职三年以上仍能留在人大岗位上的为数不多，组织过、经历过换届选举的更是少之又少，给选举工作带来了很大的难度。

四、做好县乡人大换届选举工作的对策建议

基于县乡人大换届选举工作面临的新形势新情况，需要跳出老思维老办法，客观分析利好与挑战因素，深刻认清矛盾问题，重点突出“六字诀”，确保换届选举圆满成功。

（一）突出一个“早”字，下好换届选举“先手棋”。“凡事预则立，不预则废。”本次县乡人大换届选举形势错综复杂，更需超前谋划，掌握工作主动权。工作方案要早拟定。在针对新情况新问题开展调研摸底的基础上，尽早明确时间表和路线图，既要通盘考虑选举工作机构、选举经费等宏观性基础性问题，又要统筹部署选区划分、选民登记、投票选举等技术性操作性问题，提前拟訂好换届选举工作方案。疫情防控要早统筹。明确换届选举工作中涉及的选举场所、票箱及选举材料消毒、核查工作人员疫苗注射、参选人员健康码管理等疫情防控要求，制订应急处置预案，提前储备好必要的防疫物资。人事安排要早到位。行政区划调整涉及大范围人事变动，要及时选配好国家机关领导班子，提早明确主要负责人人选。同步考虑县乡人大代表的安排，科学分配代表名额，建立代表资源信息库，党政推荐代表候选人要早到位，以便选举工作正常推进。

（二）突出一个“广”字，汇集换届选举“凝聚力”。县乡人大换届选举牵扯面广，关注度高，需加强思想引领、强化宣传发动，切实提高人民群众的参选热情。宣传范围要广。打好传统媒体和新兴媒体的组合拳，以宣传形式的多样性增强宣传对象的广泛性，并突出青年群体、流动人口和老弱病残等重点对象，力求全覆盖、无死角，做到家喻户晓，人人皆知。宣传内容要广。既要将换届选举的重要意义、法律法规、民主权利与义务的辩证关系宣讲好，又要将人大代表职责作用，特别是在战疫中涌现出的先进典型和优秀事迹宣讲好，提升人民群众的政治领悟力和制度认同感，充分调动其参与选举工作的自觉性和积极性。宣传时段要广。将宣传工作贯穿换届选举全过程，针对选民登记、推荐确定代表候选人、投票选举等各阶段任务，重点宣传选民条件、登记方法、如何提名推荐代表候选人、如何委托投票和规范写票投票等，以广覆盖、立体化、全流程的宣传发动体系促进选举工作的顺利高效进行。

（三）突出一个“顺”字，畅通换届选举“梗阻点”。坚持问题导向，着力破解县乡人大换届选举工作中的难点堵点，防范化解潜在隐患。领导关系要通顺。妥善处理功能区和托管乡镇参选问题，在工作惯例的基础上，进一步加强协调和统筹，强化工作对接，相关功能区及托管乡镇要无条件支持和接受选举委员会的依法领导，合并乡镇也要综合考虑工作衔接和过渡。要将选举工作纳入年度目标考核，实行“一票否决制”，切实建立关系顺畅、运转高效的组织领导机制。选区划分要理顺。应对行政区划的大范围变革和调整，选区划分要更加突出“因地制宜、科学合理”的工作导向，在“三个有利于”[3]前提下，做到“两个结合”。一是将选区划分与代表资源分布相结合，避免因代表资源扎堆而导致符合组织意图和选民公认的候选人落选。二是将选区划分与平衡民主利益相结合，防止镇村合并后出现“大村吃小村”现象。同时，撤镇建街后乡级人大代表大量缺失，还应通过选区划分予以调控，适当提高街道候选人当选县级人大代表的比例，切实保障人民民主权利。

（四）突出一个“新”字，拓展换届选举“改革路”。2020年3月19日，全国县乡人大换届选举工作部署会在京召开，明确要求创新工作方式方法。在具体操作中，要处理好法定性与创新性的关系，推动选举工作与时俱进。创新选民登记方式。充分借鉴在疫情防控中探索出的“大数据+网格化+铁脚板”工作机制，精准把控人员信息，有效落实“三增三减”[4]，并强化对流动人口的动态掌控，适当放宽流动人口参选条件，切实保障其选举权利。创新代表候选人介绍方式。在形式上，因受疫情影响，不要局限于线下集中见面互动，可以尝试线上视频连线。在内容上，除介绍基本信息外，还应给代表候选人留出个人发挥空间，变单方、程式、简易介绍模式为多元、全面、立体介绍模式，连任代表候选人还应重点介绍上届履职情况。创新委托投票方式。拓宽委托投票渠道，除信函、传真等可视为书面委托外，通过电子邮件、QQ、微信等传输书面委托书照片的方式也可视为书面委托。既于法周延又于事简便，最大限度地方便外出选民依法行使选举权。此外，还可以探索网络在线投票，进行试点改革。

（五）突出一个“严”字，打好换届选举“关键战”。抓住关键环节，以严要求严把关实现高标准高质量。严把代表入口关。在代表候选人提名推荐过程中，党委组织部门要牵头做好推荐、考察、介绍和资格审查工作，注重代表候选人的政治素质、道德品质和履职能力，关注在疫情中作出突出贡献的模范人物，真正把思想品德高、履职能力强、群众信得过的人提名为候选人。严把代表结构关。在年龄结构上要形成梯次、在知识结构上要百花齐放、在职业结构上要有所侧重，通过组织选民见面会、走访选民等形式，有重点地突出对一线工人和农民、妇女、专业技术人员及非党候选人的宣传介绍。科学认定候选人身份，降低党政代表比例，提升基层代表比例，使更多草根代表走上政治舞台。严把投票选举关。加强对委托投票的监督，严格登记造册，确保有据可查。针对流动票箱监管难度大的实际，切实落实“三严格五不准一加强”[5]要求。依法做好各选区投票方式的汇总和把关，及时处理选举中的倾向性、苗头性问题，综合运用媒体、社会等多种监督手段，营造风清气正的选举氛围，切实维护选举的严肃性和权威性。

（六）突出一个“联”字，织密换届选举“协作网”。县乡人大换届选举工作任务繁重，需要汇聚各方资源和力量，形成共同推进的整体合力。上下联动形成纵向协作机制。各级人大要坚持上下一盘棋，建立市人大常委会领导挂钩县区、县级人大常委会挂钩乡镇、乡级领导挂钩村居（社区）的梯次格局。系统开展业务培训，提升工作专业度，抽调参与过换届选举的精兵强将组建专家库，进行答疑解惑、分类指导。左右联手形成横向协作机制。发挥疫情期间协同作战的优良传统，密切联合组织、宣传、纪委、统战、公安、民政等相关部门，优势互补、协同配合，形成大联动机制。各相关部门要专门抽调工作人员，纳入换届选举工作队伍，充实选举人员力量。内外联心形成全域协作机制。选聘一些综合能力强、有群众基础、深得群众信任的村（居）民配合开展选举工作，并结合党史教育活动，充分发挥广大党员的模范带头作用，形成全社会共同参与、大力配合的工作态势，真正使换届选举成为彰显人民代表大会制度优越性的生动实践。

注释：

[1]2020年10月，新修訂的选举法将县乡两级人大代表基数分别增加20名和5名，要求进一步优化县乡人大代表结构，有针对性地解决乡镇改街道后基层群众参与度不足的问题。

[2]“四升一降”即基层一线的工人、农民、专业技术人员和妇女代表的比例要比上一届有所上升，党政干部代表的比例要比上一届有所下降。

[3]“三个有利于”即有利于县乡人大换届选举工作同步进行，尽可能使县人大代表选区配套若干乡镇人大代表选区;有利于选民参加选举和依法行使选举权力，既要便于会议召开和方便选民，又要切实考虑到选民对所在选区情况及代表候选人情况的了解程度;有利于选出的代表日后联系选民、开展活动、接受监督。

[4]“三增”即新满十八周岁的、恢复政治权利的、新迁入的;“三减”即迁出的、依法剥夺或者停止政治权利的、死亡的。

[5]“三严格”即严格按照法律程序、严格使用范围、严格使用数量;“五不准”即不准提示、不准代填选票、不准代投、不准离箱、不准争执;“一加强”即加强管理，每个票箱至少由2名监票人、1名工作人员监管。

（作者单位：江苏省宿迁市人大常委会）