基于三维分析框架的突发公共卫生事件应对政策量化研究

刘国佳 韩玮 陈安

摘 要：[目的/意義]探究新冠肺炎疫情应对政策的特征与不足可为我国突发公共卫生事件应对政策制定及体系优化提供参考。[方法/过程]本文以2020年1月—8月中央政府发布的329份新冠肺炎疫情应对政策文本为研究对象，构建了政策三维分析框架，运用社会网络分析法、内容分析法、PMC指数模型等研究方法，分别探究了疫情应对政策的主体合作网络、内容与执行效力特征。[结果/结论]结果表明，政策主体维度，联合发布成为主要形式;在政策工具维度，3类政策工具占比需协调平衡;在政策效力维度，政策整体表现良好，但部分待评价政策时效较短，稳定性较低，前瞻性亟待加强。基于此，提出我国突发公共卫生事件应对政策的优化建议。

关键词：突发公共卫生事件;新冠肺炎疫情;政策三维分析框架;政策主体;政策工具;政策评价

DOI：10.3969/j.issn.1008-0821.2021.07.002

〔中图分类号〕C939 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1008-0821（2021）07-0013-14

Quantitative Study of Public Health Emergency Response

Policies Based on a Three-Dimensional Analysis Framework

——Taking The COVID-19 as an Example

Liu Guojia1 Han Wei2* Chen An2

（1.School of Public Policy and Management，University of Chinese Academy of Sciences，

Beijing 100049，China;

2.Institutes of Science and Development，Chinese Academy of Sciences，Beijing 100190，China）

Abstract：[Purpose/Significance]By exploring the characteristics and shortcomings of the COVID-19 response policies，it can provide reference for the formulation of public health emergency response policies and system optimization.[Method/Process]Taking the 329 COVID-19 response policies texts issued by the central government from January to August 2020 as the research object，a three-dimensional analysis framework was constructed.Using social network analysis methods，content analysis methods and PMC index model，the paper respectively explored the characteristics of policy-makers cooperation network，content and implementation effectiveness of the COVID-19 response policies.[Result/Conclusion]The study found that in the dimension of policy-makers，united issue of policies became the main form.In the dimension of policy instruments，the proportion of three kinds of policy instruments should be coordinated and balanced.In the dimension of policy effectiveness，the overall performance was good，but some of the policies that were evaluated had short timeliness and low stability，and their foresight needed to be strengthened urgently.Based on this，suggestions for optimizing public health emergency response policies were put forward.

Key words：public health emergency;COVID-19;three-dimensional policy analysis framework;policy-makers;policy instrument;policy evaluation

突发公共卫生事件的爆发及其衍生事件会对我国公众生命安全、社会正常秩序与经济平稳发展造成巨大损失。2020年初，新冠肺炎疫情呈现快速暴发与蔓延的特点，在近1个月的时间内，新冠肺炎确诊人数为17 205例，远远高于非典同期的3 400例[1]。疫情发生后，党中央高度重视，迅速作出部署，全面加强对疫情防控的集中统一领导[2]。各级政府部门迅速进行风险研判并相继出台了一系列疫情应对政策，成为我国统筹推进疫情防控和经济社会发展“两手抓”的重要基础。深度剖析新冠肺炎疫情应对政策的科学性和适配性有助于完善和优化突发公共卫生事件防控政策体系，政策文本属于质性资料，对质性资料的量化将使得分析结果更加精确，且更易于提出有针对性的建议[3]。

目前，学者们对突发公共卫生事件应对政策的研究集中于政策内容分析[4-6]、政策主题演化[7-8]、政策效果评价[9-10]、政策体系完善[11-12]、政策比较与借鉴[13]等方面，具体的政策内容包括整体性疫情防控政策[4]、复工复产政策[14-15]、财税支撑政策[16]等，研究视角有政策工具单一视角[14]、“政策目标—政策工具”二维分析框架[4]、“政策主体—政策客体—政策目标—政策工具”四维研究框架[15]等。总体来看，相关研究大多基于政策工具视角对政策文本进行量化分析，政策文本的研究时段集中于疫情防控初期，较少涉及疫情常态化防控期发布的政策文本，且较少关注对政策效力评价的研究。为了进一步拓宽突发公共卫生事件应对政策量化分析的研究思路，充分揭示突发公共卫生事件应对政策的性质、特征及内容，本文还充分借鉴了其他领域的政策文本量化分析研究框架[16-22]。

基于此，本文从政策发布主体、政策工具、政策效力3个维度构建了突发公共卫生事件应对政策的三维分析框架，以2020年1月—8月国家政府发布的329份新冠肺炎疫情应对政策文本为研究样本，较为全面、系统地分析政策的发布主体间合作网络结构、内容分布以及执行效力特征，探讨现有政策中存在的问题，以期为我国政府进一步提升突发公共卫生事件应对政策体系的合理性和有效性提供指导和建议，积极推进突发公共卫生事件应急管理体系与能力现代化。

1 研究设计

1.1 三维分析框架

本文基于前人研究成果及自身研究对象，依据政策过程从政策主体、政策工具和政策效力3个相互支撑和补充的维度出发，构建了突发公共卫生事件应对政策的三维分析框架，如图1所示。

图1 突发公共卫生事件应对政策的三维分析框架

1.1.1 政策发布主体维度

政策发布主体是指依照法定权限和程序颁布相关政策文件的机构或组织，是政策系统的核心组成部分，其功能是参与或影响政策制定、执行、监督、评估等。政策的制定与实施主要由政策发布主体的宏观调控行为、政策工具的选择运用以及政策对象的选择来联合实现[23]。本文运用社会网络分析方法，对新冠肺炎疫情应对政策发布主体及其合作网络特性进行量化分析，有利于明晰政策发布主体的中心性与主体间的协同程度，对完善疫情防控政策体系具有重要意义。

1.1.2 政策工具维度

政策工具是政府治理的手段和途径，是政策目標与结果之间的桥梁[24]，政策工具理论以其强大的解释力和广泛的应用性获得了普遍关注[25]。政策工具可被理解为政府在制定或落实某项政策时为达成既定政策目标而采取的相关政策措施或手段[26]。作为政策科学的结构性理论，国内外学者将政策工具分成不同的类别，其中最为经典的是，Rothwell R等将政策工具分为3类：供给型、需求型和环境型[27]，弱化了政策工具本身的强制程度特征，而是将关注重点放在政策作用的具体领域，具有很强的目标针对性和内容导向性。这种分类方式多维全面，二级分类指标明确，操作方法相对具体，与本文突发公共卫生事件应对政策相适配。

本文将新冠肺炎疫情应对政策统一划分为供给型、需求型及环境型。供给型政策工具主要体现为政策对疫情防控的推动力，政府通过对人才、资金、技术等要素的直接供给，保障疫情期间的资源需求。需求型政策工具主要体现为政策对疫情防控的拉动力，政府通过采购、管制等政策减少工作中的阻力。环境型政策工具作为外部因素对应对新冠肺炎疫情产生间接影响，侧重于为应对疫情提供良好的外部环境。以上3类政策工具可进一步根据疫情应对政策文本内容细分为具体类别，其分类及解释如表1所示。

1.1.3 政策效力维度

政策效力是指政策实施后所产生的实际效果。政策效力评价对政策制定、执行和反馈调整具有直接促进作用[28]。本文构建了新冠肺炎疫情应对政策的PMC指数模型[29]，通过PMC指数值及PMC曲面，能够直观揭示各个政策的优势与缺陷，为政策制定、执行和修订提供参考和依据。目前关于政策效力评价的研究存在一定程度的主观倾向性和模糊性，PMC指数模型的创新之处体现在使用二进制0和1平衡各个变量，强调不应该对变量数目和权重设限，从而可以从各个维度分析某项政策的优劣势和内部一致性。该方法需要通过文本挖掘方式获取政策评价的原始指标数据，在很大程度上避免了人为评价的主观性并提高精确度。

1.2 研究方法

1.2.1 社会网络分析法

本文将多部门共同发布疫情應对政策看作主体间的合作关系，确定了政策发布主体的合作矩阵，借助Ucinet软件绘制了主体间的合作网络图，采用无向二值网络进行刻画，运用社会网络分析法计算出合作网络的结构特征[30]，指标具体内涵如表2所示。

1.2.2 内容分析法

本文对纳入研究范围的329份新冠肺炎疫情应对政策文本进行内容分析，利用Nvivo12质性分析软件按照“政策编号—章节号/条款号”的方式对其进行顺序编码，如1-1表示编号为1的政策文件的第1章节/条款，其余编码以此类推，最终整理出1 356个分析单元，编码样例如表3所示。根据政策分析框架对每个分析单元进行内容分析，并将分析单元归入所属的政策工具。由于部分政策文本内容具有综合性，为了保证分类的准确性，当该条政策使用了多条政策工具时，在进行频数统计时，需要按照政策工具类型重复计数，例如编号为4-1的分析单元同时涉及资金投入和物资保障，则在该两项政策子工具中各计数1次。

1.2.3 PMC指数模型

文章综合Estrada M A[29]的变量设计方法和已有研究成果，结合疫情应对政策的内容特征，构建了疫情应对政策PMC评价体系，如表4所示。

PMC指数计算分为4步：第一步，确定待评价的疫情应对政策文本，通过文本挖掘的方式确定二级变量取值，如式（1）、（2）所示，各二级变量的取值范围是0或1，评分标准如表4所示;第二步，计算各一级变量的指标值（二级变量得分之和与二级变量数量之比）。各一级变量取值范围为0～1之间，如式（3）;第三步，依据式（4），通过进行各一级变量的加总求和计算出各项政策文本的PMC指数;第四步，进行政策效力评价，PMC指数满分为9分，政策评分等级如表5所示。

1.3 数据收集和获取

本文以2020年1月—8月的新冠肺炎疫情应对政策文本为研究对象。政策文本主要来源于中央各部委官网和“北大法宝”“万方法律数据库”两个官方权威的政策数据库。检索方式为以“新型冠状病毒”“新冠肺炎”“疫情”等为关键词，检索时间为2020年8月31日22：10，由于涉及疫情防控的政策文本数量众多，为了确保政策选取的全面性、科学性和代表性，本研究按照以下原则对政策文本进行了整理和筛选。第一，选取国家层面的政策文本，发文单位为中央立法机关或国务院及其部委局等机构，地方政策不予采用;第二，政策内容与新冠肺炎疫情防控直接相关;第三，政策类型为法律法规及正式行政公文，不计入行业标准等文件。经过反复讨论，最终收集到新冠肺炎疫情应对政策文本共计329份，如表6所示。

2 结果分析

2.1 描述性统计分析

如表7所示，新冠肺炎疫情应对政策文本的发布数量呈现先增长后下降的趋势，在2月份达到峰值，表明政府在疫情暴发初期高度重视疫情防控工作，积极发布和完善相关政策。而随着时间推移，疫情逐渐进入减缓和可控期，国家层面的政策逐渐减少，且多为补充性政策。从政策类型来看，329份疫情应对政策中，通知类政策文本数量最多，占比达87.23%。表明在疫情防控期间，政府倾向于采用具有下达指示、布置工作功能的政策，具有一定强制性。相比之下，“公告”“意见”等其他类型的政策颁布数量较少，仅占12.77%。

2.2 政策主体分析

此次新冠肺炎疫情应对政策的发布主体共有73个，需要说明的是，由应对新冠肺炎疫情联防联控工作机制发布的政策无法精准判断参与部门，因此在政策发布主体分析中将不考虑此部分。如图2所示，国家卫生健康委员会是突发公共卫生事件应对政策发布数量最多的主体，共发布79项政策，其中联合发布的政策数量占比近50%;财政部、人力资源和社会保障部也是突发公共卫生事件应对政策的主要发布主体，仍以联合发布为主，说明突发公共卫生事件应对政策的制定与发布逐渐由独立决策模式向互联互通模式转变。

在政策发布主体的合作网络中，如图3所示，54个主体存在合作关系，构成了143条合作边。经计算，网络密度为0.218（均方差为0.645），平均距离为2.12，凝聚系数为0.485，说明合作网络的整体性结构不够紧密，政策发布主体间联系较松散，但由均方差值可知，网络中部分主体间合作密度高于整体网络密度，存在局部“聚集”现象。

如表8所示，从政策发布主体的中心度数值可以识别出合作网络中的核心主体，整个合作网络呈现出以国家卫生健康委员会为主导，以财政部、人力资源和社会保障部、商务部、农业农村部等为局部核心的多主体协同格局。

本文从合作“广度—深度”两维视角进一步分析政策发布主体的网络角色特征。合作广度可定义为与某一政策发布主体合作的部门数量，即合作网络中节点大小;合作强度可定义为某一政策发布主体的联合发布政策数量与合作部门数量的比值。

以合作广度为横坐标，合作强度为纵坐标，构建起政策发布主体合作能力矩阵图，将中位数作为原点坐标，如图4所示。有14个政策发布主体属于高广度—高强度型主体，其中国家卫生健康委员会、财政部的合作广度和合作强度均较高，表明它们与其他政策发布主体间展开了全方位、多层次、宽领域的深度合作，处于合作网络中的关键地位;国家中医药管理局、国家医疗保障局、民政部等与其他政策发布主体的合作广泛性欠缺，但具有一定的持续性;交通运输部、国家能源局等与其他主体间的合作广泛性较好，但持续性较差，需要进一步深化合作;其余政策主体在合作广度和深度上均较差，亟待进一步开发政策合作空间，完善政策合作机制。

2.3 政策工具分析

通过对政策工具进行编码，共得到1 356个分析单元，加上复合型政策工具的重复计数，共得到政策工具1 392项。如表9所示，总体上我国疫情应对政策兼顾了供给型、需求型和环境型的综合运用，但不同政策工具使用率仍存在较大差异。其中，供给型政策工具使用频率最高，数量达622项，占比44.68%，表明在疫情防控期间，政府主要采用行政手段，直接推动政策运行，高度重视为疫情防控提供基础设施、信息技术和人财物等保障;其次是环境型政策工具，数量达460项，占比33.05%，表明包括制度保障、组织体系保障、问责机制等环境型政策逐渐受到重视;使用频率最低的是需求型政策工具，数量为310项，占比22.27%，表明需求型政策未得到足够的重视，政府部门调动市场、社会组织等外部力量的举措尚有较大的进步空间，公众参与意识仍较淡薄。

政策工具内部结构不均衡，各有側重。供给型政策工具中使用频率较高的有信息公开与技术规范、基础设施建设，占比有41.64%、28.14%，表明政府较为重视对疫情防控提供技术支持，特别是较多出台一些疫情防控指南、相关医疗器械和药品的使用规范，保护医护人员、感染者及公众的生命安全。此外还出台了一系列疫情信息发布、沟通协调和舆情应对措施，加强疫情信息的公开透明。另外，政府通过建立或依托现有基础设施平台实现动态化疫情监测功能，通过可视化、简明化等方式为公众提供疫情相关讯息及防控知识。但是对于人员配备与协作、资金投入与支持、资源保障与配置等相关政策条款数量相对较少，特别是资源保障与配置，仅占4.66%，体现了政府对物资供应及监管的相对缺位。

需求型政策工具中使用频率较高的有保障措施、市场监管，占比有61.61%、26.13%，表明政府协助式措施在疫情防控中起到了重要作用，尤其是国务院各部委及各地方政府陆续出台了加强交通管制、做好精准扶贫、提供就业服务等措施。另外，国家市场监督管理总局在疫情期间加强了市场监督检查，稳定防疫物资与生活必需品的价格，维护市场秩序的稳定。而政府采购、对外交流和公私合作工具相对空缺，仅占2.90%、5.16%、4.19%，表明政府尚需吸引更多的民间力量参与疫情应对和经济发展工作，并且国际合作水平有待提高。

环境型政策工具中使用频率最高的是管理措施，占比高达48.48%，表明政府为保证疫情防控措施的顺利开展，持续构建与优化政策实施环境，监督疫情防控与复工复产的落实状况。目标规划政策和财税政策应用适中，政府较为注重随疫情发展阶段，动态调整疫情防控目标和策略，确保政策执行的时效性和针对性。同时通过财政扶持和税收优惠政策工具，减轻企业复工复产压力，有助于经济恢复。而金融政策和法规管制相对较少，仅分别占比8.48%、8.70%，这是因为金融政策的目标多是维护整体经济环境的稳定，法规管制由于惩戒力度较大，多出现于规范重大过失的情景规定中。

2.4 政策效力分析

由于国务院应对新冠肺炎疫情联防联控机制是由国家卫生健康委员会牵头，联合32家部门成立的专门应对此次疫情的工作组，其发布的政策由多个部门联合签署，涉及的范围广，较其他部门单独发布来说更加综合和权威。为保证政策样本具有一定参考价值，本文选取国务院应对新冠肺炎疫情联防联控机制为主体的10项代表性疫情政策作为研究对象，来进行政策效力分析，具体内容如表10所示。

根据PMC指数模型，计算出待评价政策的PMC指数值与凹陷指数，其中凹陷指数=9-PMC指数，表示待评价政策与“完美政策”之间的差异程度[32]。PMC指数值越大，说明该项疫情应对政策等级越高，涉及的指标内容更加广泛，反之则说明该项疫情政策的等级相对较低，可以改进的空间则较大。如表11所示，10项待评价政策的PMC指数值排序为P3>P7>P2>P1>P9>P5>P8>P10>P4>P6。总体而言，10项疫情应对政策的效力水平均处于合格以上，差距较小，大部分疫情应对政策的得分水平相当，这表明国家层面的疫情应对政策在整体布局规划上具备一定的科学性、合理性和可行性，能够为疫情防控提供积极的指导。但部分政策也存在一定缺陷，有待进一步考量和完善。

根据表11，可将10项待评价政策进行等级划分，其中有2项疫情应对政策的效力等级为优秀，有7项疫情应对政策的效力等级为良好，有1项疫情应对政策的效力等级为一般。结合10项待评价政策的PMC曲面，如图5所示，可对疫情应对政策的完善程度进行评价，分析待评价政策的薄弱环节。处于优秀等级的P3、P7是疫情防控工作的综合性政策，兼顾总体要求和具体措施，涉及政治、经济、社会服务等多个方面，受众广泛，包括各级政府部门、非营利组织、企业、公民等，在强制性、服务性的基础上采取了激励性措施，对各项评价指标内容的考虑较为均衡，只需稍作改进。处于良好等级的P2、P1、P9、P5、P8、P10、P4需根据评价指标分值的“缺陷”，采取不同的改进方式。处于一般等级的P6是关于疫情科普宣教活动的政策规定，其9个指标的得分均小于平均值，说明其需要改进的内容比较多。除了政策时效、功能等受政策内容的单一性影响得分较低，疫情科普宣教内容应该涉及更多领域，政策受众也应该进一步扩大，同时，疫情知识科普宣教的方式应该尽可能多样化。

在疫情应对政策效力的评价指标方面，10项政策在政策评价、政策时效、作用方式、政策性质、政策视角、作用层面的PMC指数得分具有明显优势，说明待评价政策普遍具有明确的目标，政策方案依据充分、内容详实，在宏中微多维层面综合运用监管、建议、引导手段，实现强制型、服务型、激励型3种政策工具相结合，在疫情发展的不同阶段普遍具有明显的防控效果。而在政策受众、政策功能和政策领域3个方面较为薄弱，表明疫情应对政策需在包括服务对象、服务功能、服务领域在内的政策覆盖面上进一步改进。评价结果表明，文章所构建的指标体系与疫情应对政策之间存在较好的适配性，可以有效提高政策评价的精确度，对于疫情应对政策的评价具有一定参考价值。

3 结论与建议

从政策发布主体维度来看，我国疫情应对政策制定主体的协同程度正在不断加强，主体之间的协同密度也相对可观，但协同的部门存在着过于集中的现象，其他部门的政策功能及相互协作的能力未能充分发挥。跨部门协同是改善政府部门分工碎片化、提高工作效率、提升协同治理能力的重要手段。因此，需充分考虑新冠肺炎疫情防控的复杂性、公众需求的多样性等，确立跨部门政策协作理念，构建跨部门政策制定与发布平台，促进部门之间的沟通与合作。持续优化跨部门政策制定与发布协同机制，构建高效的决策程序，用于协调政策制定、保证政策质量，提高政策执行的协调程度。

从政策工具维度来看，目前我国疫情应对政策工具以供给型为主，环境型政策工具逐渐受到重视，加强了法律法规、组织体系等方面的保障，但需求型政策工具仍未受到足够的重视，非政府力量在政策制定、发布、执行及监督反馈等环节的参与度较低。因此，需持续优化供给型政策工具的组合结构，重视人才、资金、物资对疫情防控的积极推动作用，包括加大对疫情防控人才的专业化培养，完善激励制度，确保资金投入力度和细化投入领域，加强疫情防控物资的提供、运输和使用管理，并强化检查监督机制。仍需重视环境型政策的间接作用，在管理措施的制定和实施上，应注意细化政策内容，提高政策的可实施性和法制化。也大幅度提高需求型政策工具的使用频率，尤其在政府采购、公私合作、对外交流等方面。

从政策效力维度来看，待评价政策整体上表现良好，表明中央政府及各部委高度重视对疫情防控提供政策支持，但政策设计仍存在改善空间：一方面，大部分政策时效较短，这在一定程度上降低了政策的稳定性;另一方面，政策未充分体现预测性，可能错失提前制定相关应对政策的机会，说明政府在应对此类突发公共卫生事件时，需加强对整体环境的预判，政策前瞻性亟待加强。

总之，我国政府在疫情应对政策的制定上，需要综合考虑到疫情政策发布主体协同、政策工具均衡、政策效力提升等问题，采用最有力的政策措施，不断提升疫情防控工作的及时性、针对性、科学性和有效性。

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