深化分类监管内涵提升监管针对性有效性

文＝上海市国资委

随着国有企业改革深入、国资监管体制完善以及金融企业监管关系调整，经上海市委、市政府批准和国务院国资委同意，2019年，市国资委将“竞争、功能、公共服务”三类调整为“市场竞争、金融服务、功能保障”三类。分类改革、分类发展、分类考核、分类监管取得了积极进展和成效，国有企业功能定位更加清晰，与市场经济融合更加深入。

近年来，中央企业集团层面和子企业按照商业一类、商业二类和公益类三个类别，全面完成功能界定与分类。各地也都结合实际基本完成国有企业的功能界定与分类。分类改革、分类发展、分类考核、分类监管取得了积极进展和成效，国有企业功能定位更加清晰，与市场经济融合更加深入。

上海市国资委在国务院国资委的指导下，2013年以来上海国有企业分类经历了两个阶段。2013年，市国资委按照企业资产、营业收入、净利润和从业人员4项核心指标占比，将监管企业分为竞争、功能、公共服务三类，在推进市场化改革、提高国资监管效能等方面取得了预期成效。2019年至今，随着国有企业改革深入、国资监管体制完善以及金融企业监管关系调整，经上海市委、市政府批准和国务院国资委同意，2019年，市国资委将“竞争、功能、公共服务”三类调整为“市场竞争、金融服务、功能保障”三类。截至目前，市国资委直接监管企业42家中，功能保障类15家，金融服务类6家，市场竞争类21家。

分类定责，准确界定不同类型企业的功能定位

以市场属性为主，兼顾股权结构、产业特征、行业特点和发展阶段，分类明确企业功能定位。

市场竞争类企业，以参与市场竞争、增强国有经济活力、实现国有资产保值增值为主要目标，不断完善市场化经营机制，成为具有国内竞争力和国际影响力的企业集团。金融服务类企业，以深化金融改革、防控金融风险为主要目标，优化股权、产品和区域结构，成为服务实体经济最具成效、行业综合实力领先的金融企业。功能保障类企业，以完成国家战略和重点任务、保障城市高效运行为主要目标，加强成本规制管理，成为最富效率、最优服务、最响品牌的优势企业。

分类改革，明确不同类型企业的发展方向任务

上海市委办公厅、市政府办公厅出台《上海市贯彻〈国企改革三年行动方案（2020-2022年）〉的实施方案》，分类推进企业深化改革、加快发展。

推动市场竞争类企业加大市场化改革力度。以公众公司为主要实现形式，推进企业整体上市和核心资产上市。加大与民企、外企开放性市场化联合重组。近年来，先后完成16组27家企业系统内外联合重组，2/3的市场竞争类企业实现了整体上市或核心资产上市。推动金融服务类企业提高服务实体经济能力。深化金融供给侧结构性改革，提高服务实体经济能级，健全风险防范和应急处置机制。截至目前，近85%的金融服务类企业完成整体上市。2020年底，浦发银行、上海银行和上海农商银行信贷投放额5.87万亿元，普惠金融贷款余额3358亿元，分别较年初增长9.49%和31.18%。推动功能保障类企业专业管理高效运营。建立渠道畅通、平衡发展的投融资体制，与政府明晰权责界定，完善风险防范和偿债机制。推动企业内部建立公益性、盈利性项目平衡机制，确保重大项目和任务完成。截至目前，上海国际集团、上海国盛集团资本运作超过200亿元，发起设立基金带动社会资本超过2000亿元。上海城投集团供水接入服务天数由2017年31天缩减至目前6天，有效提升项目运营水平和效益。

图：我国自主设计建造最大海上原油生产平台安装完成

分类考核，明确不同类型企业考核重点内容

坚持统分结合，上海市国资委出台市场竞争类、金融服务类、功能保障类企业法定代表人任期经营业绩考核方案，在统一设置“价值提升、发展质量、战略引领”三个考核维度的基础上，分类明确考核重点。

对市场竞争类企业以定量考核为主，其中“价值提升”重点考核主业利润、净资产收益率、分红或每股收益等指标；“发展质量”重点考核创新投入占比、重大研发项目推进节点、跨国经营规模等指标。对金融服务类企业以定量考核为主，其中“价值提升”重点考核净资产收益率、拨备前利润增长率、投行资产管理手续费净收入占比、产寿险综合成本率等指标；“发展质量”重点考核信息科技投入、不良贷款率、偿付能力充足率等指标。对功能保障类企业定量考核和定性考核相结合，定性指标由政府主管部门联审，其中“价值提升”重点考核战略任务推进节点、基础设施建设和公共服务等指标；“发展质量”重点考核民生满意度、成本规制等指标。

对企业集团的涉及跨类业务，按照“进大院、入小门”的原则，明确企业跨类业务的归属类别。将市场竞争类企业承担政府任务涉及的资产、营业收入两项指标占比均超过10%，或虽未达到“两个10%”，但对企业经营业绩影响较大的业务，归入功能保障类，而功能保障类企业中自主决策，并以市场化方式运营的业务则归入市场竞争类。截至目前，市国资委已对8家企业集团24项跨类业务进行了认定。

分类治理，完善不同类型企业的治理结构机制

上海市国资委出台《关于落实市国资委系统市管国有企业党委研究讨论“前置程序”要求的指导意见》《前置研究事项清单示范文本》《市管国有企业外派监事会主席和外派监事职责目录》等，聚焦落实国有企业党委会研究讨论“前置程序”和完善企业法人治理关键，充分发挥各治理主体作用。

对市场竞争类企业，党委会侧重对企业改革发展重大事项的把关。董事会重点推进外部董事占多数。截至目前，近90%的市场竞争类企业董事会实现外部董事占多数。监事会重点监督企业发展战略实施、科技创新等情况。对金融服务类企业，党委会侧重对企业执行国家金融政策等重大事项的把关。董事会注重发挥独立董事作用。6家金融服务类企业董事会全部实现外部董事占多数。监事会重点监督企业服务实体经济、内控制度、重要业务领域风险防控等情况。对符合条件的市场竞争类企业、金融服务类企业的经理层，实施职业经理人薪酬制度改革。对功能保障类企业，党委会侧重监督企业全面履行政治责任、社会责任和经济责任情况。董事会重点加强以熟悉功能保障业务的企业领导和行业专家为主的外部董事配备。监事会重点监督企业承担的重大功能项目和服务保障任务完成情况。

分类发展，推动不同类型企业实现高质量发展

上海市国资委制定《上海市国资委监管企业2021年度稳增长促发展工作方案》，分类确定企业发展目标。2020年上海地方国有企业资产总额、所有者权益、营业收入、利润总额、净利润均在全国地方国有企业中保持领先。

对市场竞争类企业重点关注创新发展，持续提升质量。科技研发投入增速保持两位数以上，资产负债率总体水平控制在65%以下，净资产收益率保持在7%左右。目前，上汽集团、绿地集团、上海建工、上实集团上药集团等4家企业成为2020年《财富》杂志世界500强企业。对金融服务类企业重点关注创新赋能，确保风险可控。加大金融科技赋能，净资产收益率保持10%以上，其中：银行业不良率持续降低；证券业交易额等主要指标较快增长；保险业综合成本率优于同业。目前，中国太保和浦发银行成为2020年《财富》杂志世界500强企业。对功能保障类企业重点关注创新服务，加强成本控制。通过社会服务“一网监管”、公共资源“一网交易”、民生保障“一网通用”，在保障城市建设和安全运行的同时，控制负债结构和综合成本。目前，临港集团、长三角投资公司、上海科创投、上海地产集团等在落实国家战略任务、科创中心建设、服务保障民生中发挥了积极作用。