被征地农民安置模式实施效果的横向比较研究

许诺 徐济益

摘要：改革开放以来，众多区片围绕征地安置问题进行了改革尝试，安置模式呈现多样化。探究不同安置模式的实施绩效，能够为有效保障被征地农民多元化安置利益诉求及推进城乡融合发展提供决策参考。基于社会福利责任，本研究结合1564份被征地农民调研数据样本，运用结构方程模型对被征地农民安置模式实施效果进行横向比较分析。研究发现，被征地农民对货币化安置模式的预期高于其他安置模式，住房安置模式下的家庭经济收入满意度较差，留地安置模式下的住房保障力度最弱，土地换保障安置模式对被征地农民的整体生活保障较强。因此，应均衡不同安置模式的利益分配，加大征地“安置套餐”的协同供给，推进被征地农民安置的高质量发展。

关键词：被征地农民；安置模式实施效果；横向比较；结构方程模型

中图分类号：F301文献标识码：A文章编号：2095-5103（2021）05-0023-13

基金项目：安徽省高校人文社会科学研究重大项目（SK2020ZD17）。

作者简介：许诺，安徽工业大学艺术与设计学院讲师；徐济益，安徽工业大学公共管理与法学院教授，硕士生导师。

一、问题的提出

改革开放以来，我国城镇化一直在持续推进。在土地征收过程中，众多区片围绕征地安置问题进行了改革尝试，安置模式呈现多样化，但是重征用轻安置的现象在很多区域依然存在。被征地农民作为我国新型城镇化进程中贡献重要力量的群体，其身份的特殊性决定了他们的需求有别于普通农民的政策支持。因此，如何保障征地后农民生活水平不降低，完善被征地农民合理、规范、多元的保障机制，就需要对安置模式的整体面貌进行系统性的探索，以此助推新型城镇化战略的实施，为制定被征地农民多元化发展政策提供精准的决策参考和依据。

近年来，国外学者对发展中国家征地及其衍生的安置问题比较重视，主要表现为：一是对土地内在承载功能的研究。土地是一种民生资产，能够保障农民的生命安全、食品安全、住房安全、财产安全等（Husen）[1]；如果土地条件发生变化，农民福利也会变化（Jacki和Helen等）[2]。二是对现有土地政策及农民安置政策的经验总结。合理的安置政策能夠增加农民收入（Yumiko和Olivier等）[3]；土地改革带来的重新分配可以减少冲突（Jordi和Francisco）[4]；土地整理、非农投资、农民赋权等不仅能够提高农民应对风险的能力（Trung和Loc Duc Nguyen等）[5]，还成为促进农业创新发展的保障（Bellotti和Rochecouste）[6]。三是对土地政策失范现象的分析。农民与地方政府之间、地方政府与上级政府之间均存在不同程度的鸿沟（Adenew和Jasper等）[7]；农民与政府讨价还价的力量微薄，政府的自由裁量权失于控制（Mulatu）[8]，这是导致政策出现争议的主要原因。土地占用会对生态、社会、经济、环境等方面产生深远影响，伴随安置后农民收入减少、住房不满意等（Jamalunlaili和Nazura等）[9]，新环境下的贫困是农民适应新生活的阻碍，也是影响安置发挥实效的绊脚石（Tadgell和Mortsch等）[10]。如果没有对农民进行公平公正的补偿，还有可能造成社会动荡（Nigussie和Genetu等）[11]。国外学者的研究为本文提供了一定的借鉴，但国外学者较少着力于我国征地安置后的农民生活景象。在国内，被征地农民安置模式的比较研究已受到学者关注，他们基于宏观角度定性分析了农业安置、就业安置、留地安置、货币安置、社会保障安置等模式的差别（牛星等[12]；黄烨斐等[13]；王晓刚[14]；李穗农和白中科[15]）。从时间维度分析，不同安置模式下农民长期受益程度不同（唐焱和张卫卫[16]；李学瑞等[17]；刘海云和刘吉云[18]），不同的安置模式因特点不同、适用范围也有所差异（潘科和朱玉碧[19]；石璐璐[20]）。也有学者从安置成本、社会保障水平、工作冲击等角度对安置模式进行比较（牛妮雅[21]；谢勇[22]）。这些为后续比较研究提供了较有力的支撑。

不同的被征地农民安置模式施行效应不仅关乎征地安置制度安排的检视，也影响制度下的受众群体即被征地农民的福利变化，这是一个极其重要的实证性问题。目前，我们较少看见关于被征地农民安置模式实施效果的基于大样本的实证研究，而简单地比较不能洞悉模式之间的诸多差异，进而影响对政策效果的准确判断。如果关注被征地农民生活的收入与支出变化、预期与实际感知匹配度等关键因素，我们就可以全面阐发被征地农民的实际福利变动，测度出不同安置模式的政策绩效。本文基于2016年至2018年对安徽、江苏、浙江等地域实地调研的1564份有效数据，选择家庭经济收入、家庭支出成本、征地前农民预期和征地后农民感知四个变量，建立结构方程模型对货币化安置、住房安置、留地安置、土地换保障安置四种模式进行结构性测量，以期为被征地安置模式优化提出有效的对策建议。

二、理论与机理分析

福利是包括物质和精神内容的“福”与“利”[23]，在制度实施中呈现多元化主体、多维度项目、多样化手法的方式。Gilbert和Terrell[24]184认为福利的内涵较为丰富，不仅包含现金、福利券等实物给予，还包括机会、服务、权利等非实物供给。Sen[25]提出人的福利不仅由财富、基本物资的效用决定，还取决于所能实现的功能及实现功能的能力集合。Spencer[26]141-151强调福利是为了解决社会问题而存在的，公共福利是个人福利的集合。Arneson[27]建构了福利机遇的平等理论。中国政府社会福利责任研究具有特殊的类型化意义。改革开放前，社会福利与计划经济紧密结合，与城乡分割的户籍制度结合；改革开放后，提出社会福利社会化的口号，但仍然保留了补缺型社会福利的特征，直至2007年民政部提出建立适度普惠性社会福利制度[28][29]。

城镇化进程中，农民以土地作为资本与政府交换安置补偿。对于农民而言，土地是维持生计的根基，被称之为农民最大的福利保障，也是我国农村福利制度建立前的重要保障。面对征地安置时，农民通常会衡量征地后的家庭福利变化，尽可能选择一种在特定政策环境下其收益最大化的实现形式，土地福利政策对农民生活以及乡村振兴的重要作用不言而喻。如果伴随土地的非生产性收益丧失，农民凭借务工获取收入的能力不足，易导致征地后家庭生活保障基础不牢固，甚至可能衍生不确定的社会问题。因而，征地安置后农民的福利测度应从物质和精神两个层面考量，不仅要关注体现农民当前生活水平的指标如收入、支出等福利要素，还应将农民预期与实际感知纳入考察维度。

1.征地安置前，不同模式下的农民预期比较

期望理论认为期望目标是进行满意度评价的参照标准，若目标实现则满意度高[30]，而满意度正是农民精神福利的体现。征地安置是一项特殊的政策，是政府与农民交换土地的筹码。农民以失去土地为代价换取政府提供的安置，对高水平安置制度的需求与期盼拉高了农民预期。征地前预期是农民根据以往的经验希望达到的目的或获取的利益。预期收益判断一般来源于农民从亲戚朋友等其他渠道获取的资源信息及其过去与政府部门博弈所积累的经验。在征地区片周边地域可能出现不同的安置模式，这些安置模式成效显著与否，关系该区片农民对不同安置模式的预估和选择情况。本文通过分析征地前农民对生活水平、安置水平、生活适应情况的预期，研究不同安置模式下农民的预期差异，由此剖析不同安置模式在实施前农民的接受情况。

2.征地安置后，不同模式下的被征地农民感知比较

感知价值一般是指在市场交换过程中，对感知质量和所付出的成本进行对比后的主观感受，即产品或服务是否值得[31]。农民征地后的感知价值则是农民对安置质量和丧失土地成本进行比较的主观感受，是征地后农民精神福利的体现。失去的土地资本在农民生活中扮演的角色相同，但不同的安置模式在进行福利分配时有不同的侧重点，拥有不同个体禀赋的农民对福利方面的感知价值也有所差异。不同家庭生活条件存在差异，对不同品类的生活服务需求期望值不同，导致农民在接受均等化服务时所呈现的感知水平高低不一。农民的感知价值是影响其征地意愿的决定因素，对其他区片征地工作产生示范效应。本文将农民感知进行量化处理，通过对比农民关于医疗保障状况、家庭保障状况、社会保障状况、住房保障状况的不同感受，探讨征地后不同安置模式下农民实际感知水平。

3.征地安置后，不同模式下的被征地农民家庭经济收入变化比较

收入是农民生活的保障。一般而言，农民的福利会随着收入的增加而增加，但存在临界点，并非所有的收入增长都伴随福利水平的提高。被征地农民居于临界点以下，征地安置后农民的收入增加会提高幸福感，夯实生活福利基础。作为维系农民生活的命脉，经济福利能够保障基本生活需求，同时支撑农民获得更优质的服务，接触更好的发展机遇。对经济收入变化进行比较能够有效衡量不同安置模式下农民的家庭經济福利保障如何变化，以此区分不同安置模式的利益划分趋向，了解农民收益差距。征地前农民多依靠农业收入，征地后部分农民被迫外出务工，因此本文将年均农业收入、年均非农业收入、年纯收入作为衡量收入变化的三个指标。

4.征地安置后，不同模式下的被征地农民家庭支出成本变化比较

家庭支出水平会受当地整体经济发展情况的影响，这种外部因素会在一定时期内潜移默化地驱动支出变化，短期内不明显，家庭支出成本的突变多半源自家庭收入的变化。收入增加会带动家庭支出的增长，家庭支出水平在一定程度上能够反映农民的物质和文化生活水平。被征地农民的经济支出指标也是福利变化的直观表现符号，因此需要在观察被征地农民福利的基础上，分析他们的收入等经济指标，观察不同安置模式下的农民家庭支出成本，并进行比较研究。借鉴国家统计年鉴中的人均年收入、人均年支出、人均年消费水平等指标设置，并结合调研数据考量，本文从农民月生活开销变化、生活成本变化、消费水平变化以及征地后家庭收支平衡状况等维度，分析不同安置模式下被征地农民家庭支出成本变化趋势。

三、数据描述与研究设计

1.数据来源

为了获取真实的实地调研数据，课题组设计了调查问卷，问卷涵括能够反映征地前农民预期、征地后农民感知、家庭经济收入、家庭支出成本等相关情况的观测变量。在经过数次问卷试测修正以后，于2016年至2018年在安徽、江苏、浙江等省份跟踪采集数据。采集过程中主要采用分阶段抽样方法，兼顾分层设计，在每个层内再做整群抽样，然后在被抽中的群中做随机抽样，抽出所需要的研究样本。先后共计发放问卷1800份，回收有效问卷1564份，结合安置模式实施的实地调研状况，最终选取货币化安置、留地安置、住房安置和土地换保障安置进行比较。

从表1可以看出，受访样本以男性为主，占比为59.85%；调查对象年龄分布在41～50岁之间的最多，占比达41.24%；被调查的被征地农民受教育程度普遍偏低，初中及以下教育水平的占样本总量的77.11%；其中村干部占比为9.08%，非村干部比例为90.92%；样本中征地行为发生在2010年以后的比例为72.89%；在征地用途方面，公益性和非公益性征地所占比例接近。

国家提倡地方政府为被征地农民提供多元的保障机制，现行的征地安置模式呈现货币化安置等多种方式并存的局面。从实地调研情况来看，如表2所示，在安置模式选择上，政府倾向于选择操作简单的一次性货币化安置，占比为 48.146%；住房安置居其次，占比为24.808%；留地安置和土地换保障安置的占比分别为13.811%和13.235%。

2.实证模型设定

结构方程模型是一种多元数据分析工具，可为研究抽象复杂、难以测量的变量提供计量依据，模型的构建包括测量模型和结构模型。运用结构方程模型分析数据时，首先需要将不可直接观测的变量（潜变量）通过观测变量来说明，即界定潜变量与观测变量之间的关系；然后界定潜变量与潜变量之间的关系（如图1所示）。本文的结构方程模型设计包含1个一级潜变量（农民福利状况FW）；4个二级潜变量（征地前农民预期EX、征地后农民感知PE、征地后家庭经济收入EI、征地后家庭支出成本EC）；14个观测变量（年均农业收入EI1、年均非农业收入EI2、年纯收入EI3等）。征地安置后农民的福利水平变化，不仅要观测收入与支出，还要通过农民的预期与实际感知来衡量，即需要多个潜变量来说明，而每个潜变量又需要众多观测变量来描绘，运用结构方程模型能够清晰地厘清农民福利测量中出现的各种变量关系。其中的二级变量不可以直接测量，只能通过三级指标也就是观测变量来描述解读。对每一个二级变量进行拆分，进一步得到观测变量，用以描述农民预期的指标有农民预期的生活水平、安置水平以及生活适应情况；对农民感知进行描绘的是医疗保障、家庭保障、社会保障和住房保障四个方面；征地之后农民家庭经济收入的考察指标为年均农业收入、年均非农业收入以及年纯收入；观测征地之后农民支出成本选取了农民家庭月生活开销变化、生活成本变化、消费水平变化以及收支平衡状况等，并根据研究需要对支出变化的相对值进行了处理（如图2所示）。

在理论模型假设中，变量要具有代表性、独立性，且敏感性高、重要性大。在此基础上，最终将被征地农民安置满意度测评指标体系划分为一级潜变量、二级潜变量、观测变量三个层次，每一层次的测评指标均由上一层测评指标展开，且由下一层测评指标的测评结果反映。根据理论模型图，确定指标体系构成情况见表3。

一级潜变量：被征地农民安置后福利状况，是测评的总目标，为一级指标。

二级潜变量：本研究针对被征地农民安置满意度的测量模型包括4个结构变量，即征地前农民预期、征地后农民感知、征地后家庭经济收入、征地后家庭支出成本。这4个潜变量不能直接测得，需要通过对应的观测变量来测评。这些潜变量构成了指标体系的二级指标。

观测变量：上述4个潜变量展开后，分别对应不同的观测变量，这些观测变量构成了指标体系的三级指标。根据初始模型结构和指标之间的关系界定，建立了表4中的初始模型方程式。

四、实证结果分析

1.信度与效度分析

在对原始数据进行筛选剔除后，需要进一步检验数据的一致性和有效性，即对问卷进行信度分析。本文运用SPSS 19.0软件采取Cronbachs Alpha系数法检测问卷数据的信度。一般认为Cronbachs Alpha系数（α系数）>0.7为高信度。效度分析是反映测量条目与所要测量变量的吻合程度，即准确性。在因子分析中常通过KMO和Bartlett球形检验，且要求KMO>0.7，Bartlett球形检验P<0.05。

从表5中可以发现，四种安置模式的α系数介于0.703至0.834之间，总样本的α系数为0.774，说明数据组群具有良好的内部一致性和稳定性。此外，四种安置模式的KMO值介于0.700至0.841之间，总样本的KMO值为0.817，说明样本数据的效度在接受范围；且Sig值均为0.000，小于0.05，通过了Bartlett球形检验，适合做因子分析。

2.模型检验与结果分析

被征地农民安置满意度为一级潜变量，通过征地后家庭经济收入、征地后家庭支出成本、征地前农民预期与征地后农民感知来测量。在样本数据信度与效度可接受的前提下，运用AMOS 21.0对四种安置模式各个指标进行结构方程模型分析。

文中通过验证性因子分析，检验了四种安置模式的结构方程模型，对模型进行拟合修正后得到了每种安置模式的结构方程模型参数估计结果（表6）和标准化路径系数（图3至图6）。表6中显示四种安置模式的CFI值介于0.810至0.879之间，RMSEA值均低于0.1，AGF值介于0.800至0.884之间，所有指标均在合适范围，模型拟合度良好。

结合图3至图6及表7中的相关数据，从征地前农民预期与征地后农民感知、征地后家庭经济收入与家庭支出成本四个方面，对不同安置模式的实施效果进行横向比较，分析不同安置模式下被征地农民的福利差异，实证表明：

第一，征地前农民的预期对安置后被征地农民福利状况产生正效益。从标准化路径回归系数来看：（1）对于土地换保障而言，农民预期生活水平、预期安置水平与征地前农民预期相关系数绝对值较小，水平偏低，可见农民对土地换保障安置模式的认知较为客观，预期与实际感知差距不大，预期生活适应情况与征地前农民预期回归系数为0.266，说明农民较为关注征地后生活适应情况。（2）货币化安置、住房安置模式下征地后农民的生活水平相较于预期都有所提高，且程度相差不大，系数分别为0.219和0.191，留地安置模式下水平略低，为0.142。（3）土地换保障安置模式下的农民认为安置水平较之预期有所下降，路径系数为-0.024，而其他几种安置模式下农民感知都不同程度地高于预期水平。由于其他安置模式带来的安置效果短期内明显可见，而土地换保障安置的政策实效则需时间的印证，属于隐性福利，農民在安置水平的衡量上难以杜绝主观臆测。（4）在生活适应方面，货币化安置和住房安置模式下的农民感知比预期水平高，路径系数分别为0.329和0.313，安置后农民获得现金补偿或住房，短期内可通过现金购买满足各类需求或解除住房之忧，所以这两种安置模式下的农民征地后生活适应性较强。

第二，征地安置后农民福利状况与征地后的感知呈正相关。对标准化路径回归系数进行分析，可以发现：（1）医疗保障方面。土地换保障安置模式下的农民医疗保障水平最高，路径系数为0.333。如果政府在提供土地换保障安置模式时，将医疗保障列为必选项，这必能有力解决被征地农民看病难的问题，因此，该模式下的被征地农民医疗保障水平高于其他模式。留地安置下的农民医疗保障状况仍然堪忧，路径系数最低仅为0.018。（2）家庭保障方面。留地安置模式下的农民最为担忧，他们的家庭保障路径系数为-0.050，可见在征地安置后农民的家庭保障安全性过低。货币化安置模式以及土地换保障安置模式下的农民家庭保障相对较高，路径系数分布在0.2左右，可能由于看得见的货币补偿和长期保障能够在一定程度上解除农民的后顾之忧，让农民感到家庭保障得到满足。（3）社会保障方面。土地换保障安置模式下的农户满意度明显低于其他安置模式，路径系数仅为0.008，可能因社会保障多由社会力量供给，政府在提供土地换保障安置时对此处关注度不足，提供的保障范围广但不够精细，致使该安置模式下的农户感知不如其他安置模式下的农户感知理想。（4）住房保障方面。货币化安置和住房安置模式下的农民感知较高，路径系数均高于0.25，但是住房安置模式下的农民满意度不如货币化安置模式下的农民感知理想，结合我国当前住房安置情况来看，安置房一般类型设置较为单一，难以满足农民的差异化需求，致使农民获得住房安置后住房满意度并不如预期理想。

第三，除住房安置模式外，其他安置模式下的农民福利状况与家庭经济收入呈正相关。研究表7中的标准化路径回归系数发现：农民的家庭经济收入与年均农业收入和年均非农业收入、年纯收入存在一定的相关性，一般情况下为正相关，但不排除某项收入的增加伴随其他收入项的减少而导致家庭经济收入的总体下滑，说明征地后农民的家庭收入来源较为丰富，收入渠道呈现多元化，应对经济风险的能力较之征地前仅依靠务工和务农更为稳健。从单个观测变量来看：（1）住房安置模式下的农民年均农业收入对家庭经济收入的贡献度最小，为0.049，其他三种模式程度相差不大，均高于0.08。（2）土地征收后，农民获得的直接农业收入会有所减少，而非农业收入会逐渐成为支撑家庭经济福利的关键因素，但住房安置模式下的农民年均非农业收入对家庭经济收入的贡献度不理想。由此可见，经济水平的提升并不等同于福利状况的改善。通过对调研区片的实际观察，发现住房安置模式的标准仅维持在一般水平，地方政府提供的安置住房未达到被征地农民的房屋需求，所以住房安置模式可能导致农民增收但其感觉福利水平并未提高。（3）并非所有的安置模式都会带来农民家庭经济收入的增加，研究发现仅有货币化安置模式和土地换保障安置模式下农民年纯收入对家庭经济收入的贡献度为正值，且土地换保障安置模式的贡献度较大，为0.478。

第四，征地后农民家庭支出成本对福利状况产生正效益。表7中的标准化回归路径系数显示：（1）月生活开销方面。土地换保障安置模式下的农民月生活开销对家庭支出的贡献最大，对应的路径系数最高为0.264。该模式下的农民在安置后养老、医疗等保障有一定的政策可依，农民有较高的生存安全感，所以月生活开销变化明显带来家庭支出成本的增长。此外，留地安置下的农民在征地安置后的月生活开支对家庭支出成本的贡献度最低，相关系数仅为0.005。留地安置其实并未带来被征地农民家庭经济支柱的显著变化，这些农民在征地后的收入来源没有发生根本变化，所以可能导致其月生活开销对家庭支出成本的影响甚微。（2）生活成本变化方面。货币化安置模式下的农民生活成本变化对家庭支出成本的贡献度最低，路径系数为0.006，住房安置模式和土地换保障安置模式下的农民生活成本对家庭支出成本产生的效应较高。在消费水平方面，留地安置下的农民消费水平对家庭支出成本产生负效应，路径系数为-0.039，其他几种安置模式下的农民消费水平对家庭支出成本的效应均为正。（3）收支平衡方面。住房安置模式下的农民收支平衡状况对家庭支出成本的影响最大，路径系数为0.256，而土地换保障安置模式下的农民家庭收支平衡状况对家庭支出成本产生的效应为零。

五、结论与政策启示

1.研究结论

本文基于安徽、江苏、浙江等地的1564份调研数据，通过结构方程模型测度比较货币化安置、住房安置、留地安置、土地换保障安置模式的实施效果，研究结果表明：

第一，农民对货币化安置的预期高于其他安置模式。住房安置模式下的农民家庭经济收入情况不容乐观，留地安置对农民生活满意度的影响微乎其微，土地换保障安置下的农民征地后社会保障水平有明显的提高。农民对不同安置模式的满意度不同，不同农民对同一种安置模式的满意度也不同。

第二，不同的安置模式有其特定的利益分配规则，农民从中的获益情况也存在差异。社会应该通过国家建立的社会福利制度，采用制度性手段而非慈善手段来满足[32]。对安置模式进行横向比较分析，能够识别每种安置模式对被征地农民福利变化产生的实际效果，有利于进一步优化征地安置制度。

2.政策启示

第一，均衡不同安置模式的利益分配。发挥安置模式对农民失去土地资源的后续补偿作用，注重对农民的经济性补偿与非经济性补偿相结合，安置制度设计应将土地的增值收益分配统筹纳入考虑，使农民权益损失最小化；但是被征地农民生活质量的提高不仅依赖于惠民性安置政策，更离不开其自身的内生性驱动。

第二，推进“套餐式”安置模式协同供给。扩大被征地农民选择范围，切实保障农民的多元化诉求得到重視。同时，政府要办利民实事，解被征地农民的可持续生计之难，需设计多元化征地“安置套餐”，供农民根据自身意愿及其家庭状况进行选择。同时，现代服务具有较强的集聚功能和就业吸纳能力，还具有较强的城市经济功能和服务功能，应成为城镇产业体系和公共服务体系的必要组成部分[33]，共同兜牢民生底线为乡村振兴筑基，进而助力城乡融合发展。

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责任编辑：钟雪