政治源流的地位与功能：基于中国语境的多源流理论解析

摘要：约翰·金登的多源流分析框架认为，问题源流、政策源流、政治源流的影响路径是独立并行的，三者在政策议程设置中的影响力是旗鼓相当的。然而，在中国特定的政治制度和社会背景下，政治源流无论是在政策议程的启动还是在政策方案的制定中都具有绝对的主导地位。通过对破解老年群体“数字鸿沟”政策的制定这一案例研究，发现在中国语境下政策议程的启动和政策体系的发展源于政治源流的引导，问题源流得以升级离不开政治源流的界定，政策进入政策议程也离不开政策共同体的政治属性，政策之窗的开启得益于问题发展的时机与政治节点的融合，该政策的制定也是对以人民为中心的执政理念的高度回应。

关键词：老年群体；“数字鸿沟”；多源流分析模型；政治源流

中图分类号：D63文献标识码：A文章编号：2095-5103（2021）05-0065-10

作者简介：彭鑫钰，华东政法大学政治学与公共管理学院硕士研究生。

公共政策的根本目标是促进公共利益和实现社会公平，当前对于公共政策过程的分析越来越关注政策议题的形成阶段[1]。约翰·金登基于美国的政治社会背景提出了政策议程设置的多源流分析模型，认为问题源流、政策源流、政治源流的运作是彼此分离、互不干涉的，但中国的国家性质和政党制度决定了中国共产党在政策议程各环节中的决定性作用。在这种特殊的语境下，中国公共政策出台的主要动因和内在机理是什么？政治源流在政策议程设置中的地位与功能又是怎样的呢？

一、理论背景与研究问题

多源流分析模型是一种关于公共政策过程的理论，由美国著名的政策科学家约翰·金登在《议程、备选方案与公共政策》一文中提出，其实质是对科恩、马齐和奥尔森等人的“垃圾桶分析模型”的修正[2]。多源流分析模型试图解答政策议程中的三个问题：政策问题是如何形成的？政策制定者的注意力是如何被吸引和分配的？政策问题及其解决方案又是在何时何地何种条件下被发现的？不同于垃圾桶分析模型所提出的“问题、解决方案、政策参与者、选择机会”四股影响政策制定的源流，多源流分析模型认为只有“问题、政策、政治”三股源流影响政策制定。一般情况下，问题源流、政策源流、政治源流都在各自的轨道中独立运行、互不相交，只有经特定的时机酝酿发展后三股源流才能汇合，从而开启“政策之窗”。政策之窗的开启表明政策问题和政策建议正式进入政策议程，垃圾桶分析模型中的“选择机会源流”被约翰·金登修正成了“政策之窗”。

问题源流（Problem Stream）是指社会中亟待解决并受到普遍关注的问题，这些问题可能通过一些特定的指标、某一危机或焦点事件，抑或是当下某一项目运行的反馈来体现；政策源流（Policy Stream）是指由研究人员、专家学者、利益集团等特定政策领域中的专业人员针对社会公共问题所提出的政策建议，由这些专业人员所组成的政策共同体会利用各种机会来表达自己的政策主张，力求自己的政策建议得到实施；政治源流（Political Stream）是指可能导致政策问题上升为政策议程的事件，一般体现为国民情绪的变化、政府的人事变更以及压力集团的争夺行动等。这三股源流在各自的路径范围内流动，在政策之窗开启后汇聚到一起，从而实现政策问题被有效识别、政策建议被有效采纳、政策议程发生实质性变化的目标[3]。

多源流分析模型扎根于美国的政治、经济、文化背景，其作为一种政策议程分析工具在西方国家产生了深远影响。自21世纪初被引入我国以来，国内学者对于多源流分析模型在中国语境下的适用性展开了广泛的探讨，并针对不同领域的公共政策提出了各自的修正。毕亮亮用多源流分析模型解释跨行政区水流污染问题防治的政策变迁过程，并指出多源流分析模型在对我国政策问题进行解释时还需要综合考虑政治体制和管理体制[4]；贺志峰等认为约翰·金登所提出的三股互不相交的、松散的源流组合产生于较为开放和多样化的政治体系，并以《中华人民共和国慈善法》的立法进程为例阐释了我国的部分政策议程中问题源流与政策源流的交织发展[5]；毕鸿昌用多源流分析框架分析我国多省市“校园200米范围内禁售辣条”政策形成过程时指出，问题源流、政策源流、政治源流在当前我国行政体制转轨的过程中具有特殊性，认为政策之窗开启与问题源流的影响程度直接挂钩[6]；魏淑艳和孙峰阐释网约车和出租车改革进程时，在多源流分析模型的基础上结合我国现状提出了政策议程的网络多源流分析模型[7]。

我国是实行单一制的社会主义国家，以人民为中心的执政理念和全心全意为人民服务的宗旨决定了政治源流在我国的公共政策议程中相较于其他两股源流会产生更重要的影响。因此，基于中国特有的政治制度和社会环境探讨多源流分析模型的中国逻辑，重新界定政治源流的功能与地位对于用多源流分析模型来解释中国问题具有重要的理论和实践意义。

二、《关于切实解决老年人运用智能技术困难的实施方案》形成的多源流分析

2020年11月24日，國务院办公厅印发《关于切实解决老年人运用智能技术困难的实施方案》（以下简称《实施方案》），这是国家层面首次以立法的形式重点关注并切实解决老年群体“数字鸿沟”问题。但是老年群体的“数字鸿沟”问题早在我们开始享受互联网所带来的便捷时就已出现，为何在过去的十几年间都没有得到政策制定者的关注和有效解决呢？以下将使用多源流分析模型解释《实施方案》出台的内在机理，并进一步探讨政治源流在中国语境下的地位与功能。

1.问题源流：长期存在和突然凸显

现实生活中不是所有的社会问题都能成为问题源流进入政策议程的，只有经政治源流界定后的社会问题才可能成为问题源流。老年群体“数字鸿沟”问题早在20世纪末就广泛出现，但当时并未被界定为问题源流。近年来在焦点事件和相关建设项目的负面反馈刺激下，政策制定者们基于政治目标的需要，综合当前的社会发展状况重新界定老年群体“数字鸿沟”问题，社会问题才得以升级成为问题源流。

（1）焦点事件的接连发生

2020年，数起与老年群体相关的“数字鸿沟”事件接连发生推动了《实施方案》的政策议程。8月17日，黑龙江哈尔滨一位老人乘坐公交车时因为没有智能手机无法出示健康码而被拒载，报警后，老人却被告知，疫情防控期间没有健康码无法乘坐公共交通，是政府规定的[8]。事情一经报道便引起广泛讨论，众多网友纷纷质疑当地政府在疫情防控期间“一刀切”的防控措施忽视了老年群体，认为全面施行的数字化治理有违“以人为本”的初衷。无独有偶，10月14日，四川成都一位大爷前往医院就诊时发现该医院已经全面实施网上预约挂号，但是大爷不会使用智能手机，无法网上挂号最终导致大爷白跑一趟[9]。事发之后，这位大爷在医院门口哭着喊“我不会上网，但是你们不能阻止老人家看病啊！”的视频被多方转载，一时间老年群体和智能技术之间的鸿沟问题引起了轩然大波，“老年群体被智能技术抛弃”“数字鸿沟”“以人为本却忽视老年人”等话题被广泛议论。除此之外，在购物消费、社保等费用缴纳领域老年人所经历的窘境也越来越多，94岁的老人身高够不到智能识别机器被强行抱起进行人脸识别、“留守”老人冒雨带现金缴纳医保却被告知只有手机支付渠道……[10]媒体关于“数字鸿沟”的报道居高不下，不少言论直指政策设计和民生治理问题，群众就基层治理、执政理念、为民服务等主题纷纷留言各政府门户网站，中央和地方政府陷入较大的舆论压力。

（2）相关建设项目的负面反馈

在信息技术发展日新月异的数字经济时代，“互联网+政务服务”建设、电子政务建设、现代化治理体系推进等已经成为世界各国发展的主流，数字生活应用场景的范围正在不断扩大。全国各级政府纷纷推进数字化、现代化建设，政务服务大厅中随处可见的是精密的自助仪器、医院服务大厅里张贴了无数网上预约指南……基层服务的效率是提升了，但是较少使用互联网和智能应用的老年群体却被遗忘了。据专家预测，到2030年，我国老年人口数将占全国总人口数的25%，到21世纪中叶，我国的老年人口数将突破4.8亿，占总人口的35%[11]。然而，老年群体的互联网普及率不到年轻群体的1/3，平均每五个老年人中仅有1人知道如何使用互联网[12]。因此，“一刀切”式的数字化改革需要作出适当调整。而建设不分年龄人人共享的智慧社会，实现有温度的治理，满足全体社会成员美好生活的需要是社会主义现代化强国建设议题中的应有之义。

2.政策源流：政策共同体的积极行动

《实施方案》的政策源流具有非常明显的政治背景，关于老年群体的权益与美好生活需要的政策倡议最初来自于中央政府，随后各地方政府就相关领域开展了广泛的政策和实践，在“数字鸿沟”问题上的政策共同体主要以官方智库的专家学者和人大代表为主。

（1）中央与地方政府的倡导与实践

在《实施方案》发布之前，针对老年群体的继续教育、智能教育问题，中央与地方政府都开展了不同程度的理论与实践探索。

立法实践上，中央层面，《中华人民共和国老年人权益保障法》对老年人有继续受教育的权利有着明确的规定，并指出各级人民政府对老年教育应当加强领导，统一规划，加大投入。然而目前，国家层面针对老年群体的教育问题尚无专项立法。地方层面，针对老年教育问题的专项立法非常少（详见表1）：三地出台了老年教育专项条例；五地出台了关于公民的终身教育综合条例；2016年后，成都市和西安市聚焦社区居民的终身学习需求和学习型社会建设出台了社区教育促进条例。面对日趋严重的老龄化问题，全国各地关于老年群体权益保障和服务的法律纷纷出台，截至2020年初共有36个省/市出台相关条例，但是这些条例更多聚焦于老年权益和生活保障服务，涉及老年群体教育问题的内容少之又少。

政策倡导上，2016年10月，国务院印发了《国务院办公厅关于印发老年教育发展规划（2016—2020年）的通知》；2017年2月，国务院印发了《国务院关于印发“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划的通知》；2018年1月，全国老龄办等14个部委联合下发了《关于开展人口老龄化国情教育的通知》；2019年3月，国务院印发了《国务院办公厅关于推进养老服务发展的意见》；2019年11月，中共中央、国务院印发了《国家积极应对人口老龄化中长期规划》。这些政策的出台彰显了中央层面对当前老年群体所面临“数字鸿沟”等问题的重视和关心，极大地推动了我国老年群体的教育事业的发展。截至2020年初共有14个省（区、市）相继发布了老年教育发展规划、10个省（区、市）对老年教育问题出台了实施意见（详见表2）。

服务实施上，以北京市为例，2016年5月，北京市老龄工作委员会印发了《关于开展社区养老服务驿站建设的意见》；2016年9月，北京市民政局制定了《社区养老服务驿站设施设计和服务标准（试行）》。截至2020年初，北京市基本已做到每一社区都至少有一所养老服务驿站。在养老服务驿站中除了提供关于老年群体的衣食住行服务之外，还会定期组织志愿者教老年人使用智能手机并針对与生活息息相关的一些智能技术运用展开专题教学。除此之外，部分地区在接待群众的行政办公场所、公共交通站点设置了老年群体特别服务通道。

（2）人大代表、政协委员等群体的意见

我国人大代表、党员代表等群体的意见能够直达决策中心。2020年两会前夕，多个领域的代表和委员提交了数份与老年群体密切相关的议案和提案。如周燕芳聚焦老年群体物质、精神的高品质生活，建议在新形势下要拓展新型养老服务模式；贾樟柯提交了关于“扶助老年人享受数字化生活”的议案，呼吁社会各界共同参与，让老年人的网络生活不再“边缘化”；赖明勇提出要提升社区服务的智能化水平，针对不同需求的老年群体建立起“云+网+端”的智慧社区平台……[13]这些代表和委员们的建议是社会问题升级成为政策问题的重要推力。此前，教育部针对十三届全国人大二次会议上提出的“关于制定《国家老年教育条例》建议”的答复明确表示，正会同有关部门加紧研制《积极推进老年大学建设和发展的意见》，并将根据新形势新要求，结合推动终身学习立法工作[14]。

（3）专家学者的建言献策

各高校研究机构、相关行业专家学者通过调查研究、理念倡导等方式，不断对我国“数字鸿沟”问题展开讨论。从图1可以看出，从2016年开始，针对解决我国老年群体面临的“数字鸿沟”问题的文章持续增加。在我国政策制定过程中，具有学者、行政领导人以及重要会议代表多重身份的政策共同体提出的政策尤其能够产生效力，不少专家、学者在国家重要会议、重大课题中积极献言建策。如上海社会科学院经济研究所所长、上海市政府决策咨询专家左学金指出，“数字鸿沟”在本质上是由“知识鸿沟”和“教育鸿沟”导致的，解决老年群体的“数字鸿沟”问题势必要求科技与长者同向而行，政府层面要大力倡导并建立终身教育体系，通过社区和老年教育学校对老年群体实施“数字扫盲”，积极动员个人、家庭、市场、社会组织共同开展数字包容运动，通过教育和反哺等方式提升老年群体使用信息化工具的能力[15]。

3.政治源流：内外环境的双重变化

在《实施方案》的政策议程中，政策议程的内环境和外环境都发生了巨大的变化，在当前执政理念影响下的国民情绪、政府作為以及社会舆论对老年群体的关注是最主要的政治源流。在中国特有的政治体制下，公共政策过程是一种“上下来去”模式[16]，政治力量对政策议程设置具有至关重要的作用。

（1）执政理念对国民情绪的引导

《实施方案》聚焦于处于社会弱势地位的老年群体，致力于满足老年群体美好生活需要，是以人民为中心执政理念的高度体现。执政理念对国民情绪的引导主要体现在三个方面：在个人价值观念引导上，党和政府近年来开展的社会主义核心价值观念教育成效逐渐显现，公众对于“家”和“国”的认识不断深入；在社会优良风尚引导上，习近平总书记将新时代家风建设提升到治国理政新高度，敬老孝亲的优良家风逐渐得到全社会的广泛认同；在国家使命担当引导上，“为人民谋幸福、为民族谋复兴、为世界谋大同”是习近平新时代中国特色社会主义思想的价值取向、使命担当、格局境界的集中体现，服务型政府建设要实现包含所有群体在内的人民的美好生活需要，以老年群体为代表的社会弱势群体相关的民生问题尤其是教育问题逐渐进入国家和人民的视野。

（2）政府对老年群体实现美好生活需要的系列作为

在破解老年群体“数字鸿沟”政策议程设置中，政府近年来对老年群体的积极作为发挥了至关重要的作用。在中央层面，“十三五”以来，我国养老服务顶层设计日益完善，密集出台了数十项政策文件，初步确立了以法律为纲领、国务院政策文件为主体、部门专项政策和标准为支撑的养老服务制度体系。为深化养老服务“放管服”改革，第三次修改的《中华人民共和国老年人权益保障法》明确取消养老机构设立许可，进一步放开养老服务市场，强化养老服务综合监管，国务院先后出台了《关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的若干意见》《关于推进养老服务发展的意见》《关于建立健全养老服务综合监管制度促进养老服务高质量发展的意见》等政策文件。为鼓励社会力量参与养老服务，重点围绕土地使用、税收优惠、金融支持、设施建设、扩大供给、促进消费、人才培育、科技发展等方面，相关部门出台了《关于金融支持养老服务业发展的实施意见》等多项实施性政策措施[17]。最新发布的“十四五”规划对于发展银发经济、发展普惠型养老服务和互助性养老等方面也作出了详细部署。各级地方政府就老年权益、老年群体再教育等问题都展开了不同程度的积极探索。

（3）社会舆论对老年群体“数字鸿沟”问题的热切关注

数字化发展是时代主流，但转轨时期的“数字鸿沟”问题也一直是新闻媒体和社会舆论关注的热点。老年群体“数字鸿沟”相关的新闻报道在2020年呈指数攀升（如图2所示）。值得关注的是，2020年8月至10月，《人民日报》、央视新闻、新华网等官方媒体在报道中纷纷直言“为老年人提高更多数字服务便利、破解老年群体数字鸿沟”，在中国语境下，这些媒体堪称党和国家舆论喉舌，其报道具有重要指向意义。这预示着老年群体“数字鸿沟”问题已经得到高层的关注，甚至提上政策议程。事实也正是如此，不到三个月的时间，《实施方案》便于2020年11月下旬正式公布。

4.政策之窗：问题“时机”与政治“节点”的融合

在金登的论述中，政策之窗要么因为紧迫的问题源流而开启，要么由于政治源流中的重大事件而打开[18]137-138。《实施方案》制定的政策议程中，问题源流和政策源流始终存在并不断交织发展，政治源流却是于近两年才集中，这三股源流虽然存在一定的内在联系，但是却没有自动汇合，此次《实施方案》政策之窗的开启依赖于问题“时机”与重大政治“节点”的融合。

老龄化问题是近年来政府和民众高度重视的问题，从“十三五”规划开始，党和政府就高度重视养老服务相关配套设施的建设，老年群体数量与日俱增，人们对满足老年群体生产生活需要的重视程度也越来越高，这是政策之窗开启的问题“时机”之一。在此大背景下，2020年新冠肺炎疫情的全面爆发加速了老年群体“数字鸿沟”问题的产生，一系列与智能技术相结合的防疫措施让众多老年群体无所适从，引起了民众、媒体、学者以及党政领导人的高度重视，这是政策之窗的问题“时机”之二，两个“时机”的结合足以让政治源流完成其从社会问题到政策问题的界定过程。此外，2020年是全面建成小康社会的收官之年，也是实现第一个百年奋斗目标的决胜之年，党和政府为了实现对人民群众的庄严承诺，为了满足当前人民日益增长的美好生活需要，将更加重视人民群众生活幸福感、获得感的提升，更加聚焦被广泛关注的民生问题，这是影响政策之窗开启的重大政治“节点”。两大问题“时机”与两大政治“节点”的融合使得老年群体“数字鸿沟”问题迅速进入政策议程。

三、政策议程设置：以政治源流为主导的渐进发展

约翰·金登的多源流分析框架根植于美国政治、经济、文化、社会背景之中，其认为问题源流、政策源流、政治源流的影响路径是独立并行的，甚至暗含三股源流在政策议程设置中的影响力是旗鼓相当的。事实上，在中国语境之下，政治源流与其他源流相比具有更加核心的影响力，中国共产党作为中国特色社会主义事业的领导核心，其治理理念和政治主张对政策议程具有决定性影响，它不仅能营造政策环境影响政策主体和政策客体的价值判断，还能够通过夯实政治基础提供政策合法化的基本前提，它所提出的政策建议常常自动被提上政策议程，政策之窗的开启也更依赖政治源流[19]96。

1.政策议程启动来源于政治源流的核心引导

在中国特色社会主义语境下，政治源流会不断地对问题源流进行界定，从而确定其是否足以成为政策问题并进入政策议程。从根本上而言，这是由于公共政策的基本属性所决定的，公共政策的制定者本就是政府，政策的制定与实施本就是政府的“政治行为”，问题源流和政策源流只有进入政治系统才可能推动政策议程。此前，“數字鸿沟”问题在互联网普及之时就被广泛提及，却因为没有足够的力量推动迟迟无法进入政策议程；随着老龄化问题日趋严重，养老问题成为党和政府不得不严肃应对的重大民生问题，这导致以中央为首出台的一系列政策文件更多聚焦于老年群体的生活和权益保障，“数字鸿沟”问题再一次被搁置；疫情暴发后，老年群体“数字鸿沟”问题在以互联网为依托的多种防疫措施中接连发生，并在出行、医疗、购物等民生领域愈发严重，政治源流对于问题源流的界定才得以升级。

政策源流总是伴随着问题源流存在，并具有极强的政治属性。政策源流的政治属性体现在我国的政治体制背景和政策共同体的政治身份背景上，政策共同体基于自身利益和政策建议的实现总是会高度关注政府治理理念和发展方向的变化提出针对性建议。我国独特的政党性质导致组成政策共同体的绝大多数专家学者、利益集团等都具有多重身份，他们或是有“共产党员”的政治面貌，或是兼任人大代表、政协委员等多种角色，抑或是其本身从事的工作就具有极强的政治立场，这便导致他们提出的政策建议也带有一定的政治属性。

2.政治源流决定政策体系的发展进程

政策方案的顶层设计和具体内容取决于政治源流的治理理念和发展方向，具体体现在政策目标、指导思想、重点任务和基本原则上。《实施方案》指出，要坚持以人民为中心的发展思想，持续推动充分兼顾老年人需要的智慧社会建设，切实解决老年人在运用智能技术方面遇到的困难，让广大老年人更好地适应并融入智慧社会[20]。中国共产党的治理理念决定了公共政策一定是服务于人民日益增长的美好生活需要的，其对政策方案的具体内容有着极强的约束和导向作用。《实施方案》的重点任务聚焦于社会突发事件、交通出行、日常医疗、消费等领域，既与老年群体的日常生活息息相关，又是“数字鸿沟”问题最频发的领域，既是当前发展形势下政府推进和完善养老服务的需要，也是服务型政府建设的必然要求。《实施方案》还指出，在解决当前老年群体的“数字鸿沟”问题时要坚持传统服务与智能创新相结合、普遍适用与分类推进相结合、线上服务与线下渠道相结合、解决突出问题与形成长效机制相结合的原则，这为重点任务的施行提供了方向，整体上体现出当前政府制定政策的问题导向和需求导向。

政策议程的设置及体系的完善具有极强的渐进式发展特征，具体体现在以政治源流为核心的时间和空间序列上。首先，时间序列上的渐进式发展体现在政策议程设置上。政策建议总是围绕某一社会问题展开的，只有当个性问题发展成为共性问题时，政策议程才可能被启动，这就意味着政策源流的作用程度依附于政治源流对社会问题的界定程度。政治源流将目光从宏观的老年群体养老和权益保护问题聚焦至老年群体对于智能技术的“数字鸿沟”问题经历了漫长的过程。其次，政策体系的完善在实施进程和实施领域方面同样具有渐进式发展特征。利用python、nvivo软件对破解老年群体“数字鸿沟”政策体系中的各政策文本进行统计筛选并对关键词进行抽取和词频统计，可以发现各地方政府及相关部门接《实施方案》指示后相继出台政策及措施，以解决老年群体面临的“数字鸿沟”问题，发文机关包含民政部门、卫生部门、教育部门等，政策内容涉及教育、医疗、旅游、交通等各个方面（如下图3、4所示）。最后，空间序列上的渐进式发展主要表现为相关举措在全国范围内的渐进扩散。当前出台应对措施的省市主要集中在以江苏、浙江、上海为主的东部沿海城市，中部地区较少，西部地区进展缓慢。

四、结论与启示

综上，《实施方案》的发布是问题源流、政策源流以及政治源流交织发展的结果，在问题“时机”和政治“节点”的双重刺激下政策之窗开启，老年群体“数字鸿沟”问题进入决策议程并正式成文。最关键的环节在于它适应了党执政理念的需要，并得益于政治源流的积极引导和恰当作为。

政治源流在政策议程设置中的核心地位和主导功能主要体现在政策制定者的政治地位和决策、引导功能上，三股源流之间的互动本质上是具有争议的社会问题取得政治支持的过程。《实施方案》的多源流分析表明，中国语境下的政策议程设置表现为以政治源流为主导的渐进发展，政治源流在三大源流中始终占据核心地位并通过各种渗透作用与问题源流和政策源流交织，问题源流得以升级离不开政治源流的界定，政策建议进入政策议程也离不开政策共同体们的政治属性，政策之窗的开启得益于问题发展的“时机”与政治“节点”的融合。

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责任编辑：钟雪