建议将房地产税和企业所得税作为地方税主体税种

冯蕾 王月欣

营改增后，我国地方财政面临着由于主体税种流失所带来的财政税收收入减少、财政收入无法满足财政支出的需求等问题，地方税体系改革被提上日程。

地方税体系改革，关键就在于主体税种的定位问题。基于地方税体系的现实困境，结合国外地方税主体税种的实践经验，多角度探讨不同的选择方案有一定现实意义。譬如，未来可将房地产税和企业所得税作为地方税体系的主体税种，还可将消费税改为中央与地方共享税作为补充，以减轻我国地方财政的压力，促进地方税体系的健全和完善。

全面“营改增”后，曾作为地方财政主体税种的营业税流失，导致地方财政收入出现了很大的缺口，面对日益增长的财政支出需要，地方财政的压力进一步加大，这对地方税体系的健全和完善提出了更高要求。

目前，我国地方税体系主要依靠中央地方共享税，地方专享税仅起到辅助作用。由于地方专享税多为“规模小、征收难、分散广”的税种，且普遍存在地方政府征税效率低下的问题，我国地方财政税收收入占地方财政收入比重小，难以弥补地方财政规模较大的一般预算支出。地方政府存在用非税收入来填补收支差距，过度依赖土地财政，以及利用各种途径收取“租、费、利、债”，隐性债务风险逐渐增加等问题。

近些年来，基于分税制财政体制，学界对有关地方税体系的范围进行了划分和定义，现有大口径、小口径两种地方税体系可供探讨。大口径地方税体系指全部或部分收入归属地方政府的税种及其税制的集合，包括收入完全归属地方的税种以及中央与地方的共享税;小口径地方税体系仅指地方专享税种。接下来的讨论中，均采用大口径的地方税体系概念，即地方税主体税种是指在一定经济周期内能够占据地方财政收入的较大份额，税源收入稳定，同时能在一定程度上调节地方经济发展，在地方税体系中具有一定主导地位的税种。

国际地方税主体税种的实践经验

就国际实践经验来看，主要选择财产税、所得税和不动产税作为地方税主体税种。针对不同税收体系，我们以联邦制国家、单一制国家作为典型案例进行分析。

选择财产税作为主体税种的联邦制国家税收体系。联邦制国家，税收管理级次共有联邦、州、地方三级，税收收入按税源分割，三级政府均有各自的税收立法權和管理权。联邦政府层级选择的主体税种是所得税;州政府层级选择的主体税种是销售税;地方政府层级选择的主体税种是财产税，而财产税中占比超70%的是房地产税。其优点在于财权较清晰，对地方来说税收收入较稳定，政府积极性高;弊端在于三级政府有各自的税权和税务机置，对中央来说很难进行宏观调控。

选择所得税作为主体税种的单一制国家税收体系。单一制国家，税收管理级次共有中央、都道府县和市町村三级，地方政府由都道府县和市町村组成。中央政府层级选择的主体税种是所得税;都道府县政府层级选择的主体税种是财产税（都道府县）;市町村政府层级选择的主体税种是居民税（市町村）。其优点在于虽实行中央集权制，但地方政府自主权大，且收入稳定;弊端在于不设共享税导致税收成本过高。

选择不动产税作为主体税种的联邦制国家税收体系。联邦制国家，税收管理级次共有联邦、州、地方三级，宪法规定联邦政府拥有排他立法权和共同立法权，州政府拥有排他立法权，但权力主要集中在联邦。联邦政府层级选择的主体税种是增值税、所得税和营业税;州政府层级选择的主体税种是遗产税;地方政府层级选择的主体税种是不动产税和娱乐税。其优点在于税权集中，财力、财权和事权较平衡;弊端在于跨州的税收分配较复杂。

我国地方税主体税种定位

对地方税主体税种所做的定义要求地方税主体税种具备不易流动、税收稳定、数量较为可观等特点，且要对地方经济具有一定的调节作用。

将房地产税定为地方税主体税种。首先，房地产税遵循属地原则，具有很强的地域性，不易流动，能够避免地方政府为争夺税源进行恶性竞争。其次，未来房地产税规模可观，上升空间大。目前我国仍在经历着城镇化、工业化，由此可见房地产业还有相当的高速发展空间，房地产这个有力支撑将伴随着城镇化的发展而不断发展。另外，通过增加对房产的保有环节征税，减少对交易环节征税能够遏制房地产市场的恶性炒房现象，也可以刺激二手房交易市场的流通，减少房地产泡沫等，更加贴近“房子是用来住的，不是用来炒的”政策指引。

将企业所得税定为地方税主体税种。我国所得税分为企业所得税和个人所得税，考虑地方税主体税种应具有不易流动性的特征，而企业相对于劳动力不易流动。一方面，企业所得税税源分布广泛、收入规模较大且较其他税种更为稳定，能有效解决地方财政税收收入不足问题。另一方面，将企业所得税作为地方税主体税种对企业纳税主体不会造成额外的税收负担，社会反响小，有助于政策的推行。最后，企业所得税经历了一系列改革、试行和完善，相对于其他税种来说，其配套法律和制度更加健全和完善，有利于提高地方政府征收管理效率，降低征税成本。

将消费税转变为中央地方共享税。在新一轮的减税降费背景下，我国正积极推动消费税改革以健全地方税体系。2019年年底，我国财政部联合国家税务总局发布的《消费税法（征求意见稿）》对已有消费税法提出了一系列的调整和修改，所提出的设想在本质上仍属于“直接税制平移”。我国消费税作为中央专享税分为生产环节和零售环节，可将生产环节的消费税归中央所有，零售环节的消费税归地方所有，将消费税改为中央与地方共享税。当前我国经济正处于由高速增长向高质量发展的转换期，消费作为拉动经济增长的三驾马车之一，对现阶段的经济发展目标有着重要作用。

关于地方主体税种的相关政策建议

结合我国国情和实际情况，我国地方税体系可将房地产税和企业所得税作为地方税主体税种，将消费税改为中央地方共享税，为地方财政注入新鲜血液。

地方政府积极“开源”，大力推进非税收入的“费改税”，营改增以来，地方主体税种的缺失导致了地方政府财政的压力。地方政府应积极为地方税收“开源”，面对巨大的地方财政支出压力，应选择多个税种作为地方税的主体税种，避免地方财政过度依赖土地财政、财政转移支付和政府债券，多方位为地方财政减轻现行压力。另外，我国地方财政体系中存在着大量的公益性收费和政府性基金等，应加快这些非税收入的“费改税”，尽早纳入税收体系，保护地方税税基，促进地方税体系多元化发展。

加快房地产税立法进程和改革步伐。现有的房地产税存在着设计不合理、与经济发展脱节以及产权登记制度不清晰等问题。我国房地产税改革的根本和主要困难在于立法，而房产税带有典型的地方特色，各地情况不一，需要征求全社会意见，并要能及时作出调整。这意味着政策制定过程中困难不可避免，政策推进过程中也会有一定难度。房地产税存在很大的上升空间，现阶段可视房地产税为下阶段专享税种，做到加快立法、税收法定、立法先行。

加快推进消费税改革，为地方财政注入新活力。消费税改革过程中要避免因税源分配不均衡导致地方政府间的税收竞争，从而加剧地域发展不均衡的问题，也要避免地方政府过度追求零售环节消费的经济发展模式，扭曲地区产业结构。