基于特定开发意图的低效存量用地再开发策略研究——以扬州市江都区为例

徐莉君

扬州市国土空间规划编制研究中心 江苏 扬州 225000

在国家进行供给侧改革的大背景下，土地供给的主导模式已经由增量扩张转向存量更新，挖掘已建设地区的用地潜力，服务于城镇居民生活品质提升的美好愿望，已经成为当前城镇建设的重要议题。扬州市江都区于2011年实施撤县建区，江都主城被纳入扬州市中心城区核心区，正处在县域发展模式向高品质都市区转型的重要阶段，肩负着提升城市形象和空间品质、谋求社会经济高质量发展、构建文化自信、彰显综合竞争力的重要历史任务。

1、低效存量用地的概念界定

（1）低效存量用地分类

根据国家及省相关政策，低效存量用地包含以下五类：①政策淘汰类产业用地，②不符合环保及安全生产要求的用地，③已纳入“退二进三”优化调整的产业用地，④不符合土地出让要求的用地，⑤布局散乱、设施落后、规划明确要改造的其他城镇建设用地。本文探讨的基于特定开发意图的低效用地属于后两种类型。

（2）江都区特定意图低效用地分类及构成

基于特定开发意图的低效用地多集中于城市核心区，往往与城市的历史文化密切相关，后期的更新再利用也常关乎到城市空间品质的提升和文化自信的彰显，本文对江都区特定意图类低效用地主要分为以下三类片区：

①旧城镇片区：运盐河传统街区。运盐河传统街区是指运盐河南北两侧的老街区，是江都盐运历史文化的重要载体，也是江都现存历史最悠久的传统街区，因产业衰退、居住条件不佳、人口外迁而成为低效城镇用地。

②低效商贸用地：苏中商贸城。建成于上世纪90年代，位于高速公路及国省道路的道口地区，随着过去十年城市的快速发展，原来的城郊边缘区逐渐纳入主城核心区，以小作坊为模式的传统商贸业态已经不符合城市高质量发展的要求。

③低效教育用地：金湾六校片区。建于上世纪80年代前后的六所职业学校，教学设施和校区逐渐破败，现如今由于撤县建区和江广融合发展战略的推进，六校所在的金湾片区已经成为江都主城的核心区，无法支持学校扩建发展的需要，也不利于提升核心区的土地价值。

2、旧城镇低效片区（运盐河传统街区）再开发对策

（1）片区现状及问题：区内历史文化遗存完整，但街区活力不足

运盐河传统街区是指运盐河南北两侧的老街区，为古代盐运必经通道，是江都现存历史最悠久的传统街区（图1）。运盐河南侧为龙川老街，面积约23.4公顷，建于明清时期，街区内多为明清及民国时期建筑，较为完整地保存着江都传统的街巷肌理，区内分布大量的传统徽派建筑及砖木结构传统民居。运盐河北侧街区建于上世纪四五十年代，面积约为27公顷，建国后相当长的一段时间内，运盐河仍然担任着江都粮米运输的重任，该街区依然保留着诸多粮食运输、加工、存储的遗存。随着城市向外发展，运盐河不再是主要航道，水运的衰败导致街区空间老化，导致老龄化严重、功能单一、建筑破败、活力不足等问题（图2）。

图1 运盐河街区位置及卫片

图2 运盐河两侧传统街区风貌与低效利用空间

（2）再开发对策：传统街区植入创新产业，打造特色文化街区

一是将南区打造传统文化街区。在街区内遴选出主要的街巷，打造文化旅游街区，通过街巷体系的梳理和物质空间的更新改造，加强街区的开放性和可达性；鼓励通过租赁方式转变建筑功能，打造江都文化新地标，并建议适时申报历史文化街区。二是将北区工业遗址转型为文创产业园。一方面，可以政府为主体，收购闲置低效用地，对特色粮厂、粮仓、码头、工厂进行更新改造，在土地性质、产权、主建筑风格不变的前提下打造文创产业园，再交由市场主体进行业态开发和经营租赁，通过植入文化创意产业，提升片区的活力和功能多样性；结合沿河绿道的建设，逐步提升片区的空间可达性；另一方面，鼓励并尝试以企业为主体，如2-3家企业联合租赁老厂房，保留主建筑风格和旧厂房的基本结构，根据新用途对建筑进行必要的改造、修补，注入新的创意产业元素，打造全新的创意产业平台（图3）。

图3 运盐河传统街区改造意图示意

3、低效商贸用地片区（苏中商贸城）再开发对策

（1）片区现状及问题：“前店后坊”的传统布局难以适应高质量发展

“前店后坊”的产业空间布局特征明显。苏中商贸城建于上世纪90年代，位于G328和新都北路城市主干道交界处的城乡结合部，占地面积约35公顷，因处于对外交通道口地区，对外交通条件优越。该商城以皮革产品加工、批发为主，主营皮鞋、皮包等皮具产品，依然延续着前店后坊的传统手工业布局特征，商户经营以个体为主，未能形成自主品牌，但承接了不少品牌产品的代工业务，其皮革产品在扬州市乃至苏中地区都有着一定知名度。商贸城建筑多为2-3层，一楼为店面，二楼为仓库和生产作坊，片区西侧居住、商业等功能逐渐兴起，小作坊为主的商贸市场难以满足城市建设高质量发展的需求（图4）。

图4 苏中商贸城现状卫片及内部小作坊业态

低效空间难以满足高品质商贸业态的发展需求。一方面，随着城市向外发展，苏中商贸城所在片区逐渐纳入主城核心区，根据国土空间规划，该片区在近15年内将作为主城重要的生活板块，融合居住、商贸、休闲等功能，而粗放、低效的批发市场无法满足城市高质量发展的需求，也无法带动周边土地升值和高效开发，另一方面，作为苏中地区早期皮革产品集散地，商贸城于江都而言承载着一定的商贸文化记忆，也为外来人口提供了诸多就业岗位。因此，该片区需要通过存量更新来重新激发商贸活力，适应未来城市发展，带动周边土地价值提升，满足市民对社区高质量发展的需求。

（2）再开发对策：保留商贸传统，提升产业能级

一是实施用地功能升级转化。在最新国土空间相关规划中，该片区已经纳入主城核心区域，江广融合发展的拓展片区，所在区域主要承担居住、商贸、商业、景观等功能（图5）。 二是保留商贸传统，打造功能综合的商贸综合体。苏中商贸城是于扬州乃至苏中地区都有一定的知名度，也见证了江都作为苏中贸易集散地的重要地位，建议在保留其商贸产业的前提下，将片区打造为以皮革商品的批发、零售贸易为主导，融合设计工作坊、电子商务、休闲娱乐、文化体验、展览展出等功能为一体的商贸综合体，为商户创造全新的商贸综合运营平台，为市民及游客打造一处舒适的购物旅游商业区。三是在实施层面，可由政府收购低效商贸用地进行土地再出让，开展新一轮规划设计，再以市场为主体进行商贸综合体开发，政府可以给予一定期限的税费减免。

图5 苏中商贸城规划功能优化

4、低效教育用地片区（金湾六校片区）再开发对策

（1）片区现状及问题：六校零星分布占据战略核心位置

江都西部的金湾片区六所建于上世纪80年代前后的学校，包括党校、卫生进修学校、建筑工程技术学校(工业技术学校)、农业干部学校、特殊教育学校和职业学校老校区，六校空间布局分散，总占地面积达10.3公顷，建筑面积共计6万平方米（图6）。

图6 金湾六校空间分布及建筑现状

现如今由于撤县建区和江广融合发展战略的推进，六校所在的金湾片区已经成为江都主城的核心区。一方面，扬州市委市政府已经作出了要把金湾片区所在区域打造成为永恒的城市经典的战略部署,将其作为江都区融入扬州主城的高品质示范区域，另一方面，原教育机构无法获得足够土地进行规模扩大或环境提档升级，近40年的校舍也面临着建筑老旧、配套设施缺乏等问题。结合扬州未来先进制造业发展的需求，江都区需要进一步扩大科教产业规模，通过产研结合提升产业发展水平，亟需对高等教育用地的布局进行优化。

（2）再开发对策：六校迁址科教产业园，原址进行功能置换

一是六校迁址至科教产业园。最新的国土空间相关规划已经明确了对六校实施迁建的决定。新校区选址位于滨江新城的江都科教产业园，该园区以江都职教集团为开发主体，已有江都开放大学社区学院、江都学院等教学基地落户，周边可开发土地较为充裕，园区紧邻砂之船奥特莱斯购物商场，周边环境和配套设施较好（图7）。

二是立足主导产业引导科教产业高效发展。科教产业园区应立足江都区打造智能装备和高技术船舶的主导产业定位，致力于相关人才的培养，按照高起点、高标准建设新校区，配套科研、众创孵化等平台，实现产学研一体化发展，激发园区用地活力，结合周边居住、商业设施的建设，构建产城一体、高度活跃的“江都新硅巷”。

三是原址实施功能置换，提升金湾片区土地价值。根据金湾片区最新规划，六校腾挪的用地将满足该片区居住、商业、景观、公共服务等功能的发展。在实施层面，建议以地方政府为主体，在校区完成搬迁后，将低效教育用地及学校周边零散用地统一实施回购和征收，根据控规明确土地用途后重新上市出让（图7）。

图7 六校选址区域及金湾片区土地功能优化布局

5、结论与讨论

低效存量用地再开发是一项长期而艰难的工程，涉及到片区规划调整、开展更新设计，以及土地收储、收购或开发权转移等土地整备工作，需要政府、企业、原经营主体通力合作完成，对于具有特色开发意图的低效存量用地多位于城市具有战略性的核心片区，其再开发尤其需要以政府为主体，组织土地回购和再出让等具体事宜，以保证开发品质。