美国减税政策对外国直接投资的影响及其对我国的启示

摘要：近年来，以美国为代表的主要经济体纷纷调整税收政策，对我国形成税收竞争压力。美国税收政策调整不论是在税制改革内容，还是在全球影响方面，都具有代表性和重要性。研究发现，美国1980年以来的减税政策对除收益再投资外的股权投资形式的外国直接投资（FDI）有促进作用，但存在滞后现象。对收益再投资和关联债务形式的FDI影响迅速，但方向各异，减税能够刺激收益再投资的增加，但是关联债务形式的FDI流入会减少。同时减税对于制造业FDI的积极影响最为明显。基于美国减税效应分析，可对我国税制优化等提供借鉴：一是稳步推进结构性减税;二是优化国内投资和经营环境;三是主动应对国际税制挑战。

关键词：减税政策外国直接投资税收竞争

作者简介：刘栩畅，中国宏观经济研究院对外经济研究所副研究员。

2008年国际金融危机期间，全球多数经济体均采取大规模刺激性财政政策，主要包括减税、扩大政府支出等方式。随着全球经济逐步复苏，为进一步促进经济增长，解决结构性问题，缓解财政压力等，以美国为代表的主要经济体开始调整税收政策。2017年底，时任美国总统特朗普签署以减税为总基调的税改法案，这是美国自1980年以来的第四轮减税。从理论角度讲，税负成本的降低会促进企业加大投资，在美企业税负相对其他国家降低会促进其外国直接投资（FDI）流入。2013年以来，我国也出台了多项企业减税举措，包括“营改增”、调降增值税税率和清理收费等。通过分析美国减税政策对FDI的具体影响及其机制，可从实践角度为我国下一步的减税政策提供借鉴。

一、文献综述

美国减税政策对FDI的影响，国内外学术界对此均有较多研究。国外学者普遍认为，减税政策会促进FDI流入，而高税负则会导致税基转出。例如，哈特曼（Hartman，1982）指出，税率降低会吸引FDI流入，同时增加社会总福利水平;杨（Young，1988）对美国1953—1984年FDI数据的研究发现，FDI中的收益再投资对税收、回报率的敏感性要高于其他股权投资;格洛普、科斯蒂尔（Gropp & Kostial，2001）认为，如果一国国内税负高于其他国家，税基就会转向低税负的国家。国内学术界对美国减税政策增加企业竞争力，促进企业和资本回流美国的观点也较为认同。杨志勇（2018）对比了里根政府与特朗普政府的减税政策，分析指出，美国公司所得税税负降低，将提升美国公司的竞争力。曹婧、毛捷（2019）通过建立模型，分析认为，美国减税进一步拉大与其他国家（地区）的税负差距，吸引企业和资本回流美国。聂平香（2018）认为，对于美国这样的发达国家，市场、制度、智力资源等条件已具有优势，税收优惠会促进全球资本流向美国。郑联盛、陈旭（2018）认为，特朗普政府减税触及到了企业运营的核心要素，实质性地降低了成本并强化了优势，叠加美联储加息和缩表，资本流动格局将使部分经济体面临较为显著的资本流出压力。还有学者梳理了美国1980年以来的减税内容及其影响（庞凤喜、张丽微，2015;于雯杰，2016），以及特朗普政府的减税政策（张茉楠，2018;李超民、刘新利，2018），并对我国税制改革和税收竞争提出了优化建议。

国内外关于减税政策对FDI有积极影响的观点较为一致，但仍存在探讨空间。一是研究方法以定性分析为主，定量分析较少。二是定量分析多限于FDI流量总量，关于税收政策对FDI流量结构、行业结构的异质性影响涉及较少。特朗普政府减税政策已实施三年，结合之前三轮减税政策，可从美国的政策实践层面详细研究减税对FDI的影响。本文的贡献在于，以美国经济分析局（Bureau of Economic Analysis，BEA）等数据库为基础，采用比较分析方法，通过剖析美国FDI流量及其结构，深入研究减税政策对不同形式和不同行业FDI流量的影响及其机制。同时以美国为案例，结合对我国税收政策等的分析，提出政策启示和优化建议。

二、美国减税政策的历史背景及主要内容

自1980年以来，美国历届总统任职期间的宏观经济都具有不同的特點（见图1）。里根政府、小布什政府、奥巴马政府和特朗普政府都推行了以减税为主的税收政策调整，目的均是促进经济增长，但宏观经济背景不同，政策调整的内容和力度不同。

1981年里根政府上台时，美国仍处于滞胀时期。里根政府采取了供给学派的政策主张，分别于1981年和1986年出台减税法案，简税制、宽税基、降税率，进行了大规模税改，对美国走出经济困境发挥了积极作用。21世纪初小布什政府上台之初，“9·11”事件对经济社会发展预期造成重大打击。2001—2003年，小布什政府颁布了三个减税法案，降低个人所得税、资本利得税和遗产税，减轻企业税负，以此来带动美国经济增长。2009年奥巴马政府上台时，美国经济仍处于2008年国际金融危机爆发后的泥潭中，失业率大幅上升，经济下行压力加大。面对严峻的经济形势，奥巴马政府实施了宽松货币政策，同时出台了刺激经济发展的减税计划，以此来鼓励企业增加投资，增加更多就业岗位。2017年特朗普政府上台时，美国国内经济情况相对较好，失业率处于历史低位，物价水平稳定。特朗普政府积极推动减税法案出台，降低个人和企业的税负，促进经济增长和就业岗位增加。

数据来源：美国经济分析局、美国劳工统计局。

影响FDI的税收政策主要是与公司投资和经营有关的税收政策，主要是公司所得税。自20世纪80年代以来，美国共进行了四次以减税为主导的税收政策调整，力度最大的两次为里根政府和特朗普政府，每次调整中涉及联邦公司所得税的内容如表1所示。

里根

政府1981年降低部分企业所得税率;允许企业采用加速折旧方法，缩短各类资产的折旧年限;提高研发扣除;允许慈善捐赠抵扣 1986年累进税率由5级减至4级;最高边际税率由46%降至34%;更换折旧方法、取消或降低抵扣等扩大税基的措施小布什

政府2002年对购买设备或其他经营性资产的开支给予折旧抵扣;延长亏损的追溯年限;延长多项税收优惠期限;取消对股息双重征税;出台针对小企业的折旧抵免政策

奥巴马

政府2010年给予企业投资税收减免2012年延长就业、研发费用、新能源抵免等多项优惠措施特朗普

政府2017年由最高35%的边际税率降至21%的单一税率;对机械和设备等短期投资在5年内通过费用化全部税前抵扣;提升符合条件的小企业抵扣支出;取消公司替代性最低税（AMT）;税改前公司利息支出可全额扣减，税改后限额抵扣;税改后净营业亏损抵补不可回溯，并在其后年度每年最多抵补应税收入的80%;公司所得税由全球征税制改为属地原则资料来源：作者根据相关资料整理而得。图21980—2019年美国联邦公司所得税法定税率和有效税率

数据来源：美国税收政策中心、美国圣路易斯联储。

如图2所示，美国联邦公司所得税的法定税率（法定最高边际税率）自1993年以来一直保持在35%，2018年特朗普政府的减税法案生效后降至21%。在2018年之前，美国联邦公司所得税采用累进税率，因此并不是各收入规模的企业都会适用最高税率。同时，税前利润并不等于应纳税所得额，其中有折旧和抵扣方法等细节差异，因此公司实际承担的所得税率不等于法定税率，美国公司所得税的有效税率（美国联邦公司所得税收入/公司所得税收入与企业税后利润之和）更能反映减税的综合效果。根据美国圣路易斯联储的数据，虽然有效税率在部分减税周期内有小幅上升，但是有效税率总体呈阶段性下降态势。2019年，美国公司所得税的有效税率为7%，是1980年以来的最低点。

三、减税政策对美国外国直接投资的影响及原因分析

结合美国FDI流量及其构成的变化趋势，可分析其减税政策的具体影响及可能的原因。（一）整体上减税促进FDI的流入，但存在一定滯后性

FDI是跨境投资的一种，特点是一经济体的居民对另一经济体的居民企业实施了管理上的控制或重要影响。除带来控制或影响的股权交易之外，直接投资还包括公司间借贷、联属企业间股权和债务交易等形式。本文分析所使用的数据为美国国际收支数据。国际收支中对直接投资的统计有两种原则，分别为资产/负债原则（Asset/Liability Principle）和方向原则（Directional Principle）。在方向原则下，关联债务为美国子公司的债务和债权，可将逆向投资视为撤资，更有助于了解直接投资的动机等情况，本文使用的美国FDI数据即为方向原则下的统计数据，数据期为有统计数据的最长时期。

数据来源：美国经济分析局。

美国FDI的总体情况如图3所示。美国FDI流量规模自1982年以来一直为正值，2019年为26094亿美元。2019年底，美国FDI存量规模达到历史峰值95万亿美元。结合宏观经济背景和表1中几个减税时间点，可以分析得出，减税对美国吸引FDI有促进作用，但有一定滞后性。里根政府实施了多次以减税为主的公司所得税政策调整，但是减税后对FDI的促进作用并不是立即显现。里根政府减税在20世纪80年代初期，美国FDI流量规模在1985年之后才开始呈现逐步扩大趋势，1989年达到阶段性峰值。小布什政府2003年开始实施公司所得税的政策，而2003年反倒是2000年之后FDI流量最低的一年，之后FDI流量规模才逐步呈扩大趋势。奥巴马政府2010年调整公司所得税政策，但2010—2014年期间的FDI流量规模相近，2015年才开始大幅增加。特朗普政府的减税政策自2018年初起生效，但2018和2019年美国FDI流量规模为近年来的低值。由此看，以减税为主的税收政策调整对FDI的促进作用需要一定时间才能逐步显现。

从投资方式看，FDI可分为股权投资和债务工具两类。股权投资可分为除收益再投资外的股权投资和收益再投资。债务工具是美国子公司与外国母公司或母公司集团的关联债务，后文均称为关联债务。每种形式FDI的影响因素不同，需要分别分析减税的作用机制。

（二）减税对除收益再投资外的股权投资形式FDI的促进作用明显滞后

如图4所示，除收益再投资外的股权投资在FDI流量规模中的占比基本保持在50%以上，因此除收益再投资外的股权投资的变化决定了FDI流量的基本走势。分析图4可知，除收益再投资外的股权投资对于减税的促进作用表现出一定的滞后性，是减税对FDI促进作用滞后的主因。里根政府税收政策调整后，除收益再投资外的股权投资从1986年才开始明显上升，1990年达到阶段性峰值。小布什政府调整税收政策后，除收益再投资外的股权投资在2003—2005年的流量规模均低于2002年，2006年才开始逐步上升。奥巴马政府时期，除收益再投资外的股权投资流量规模也在税收政策调整后出现下滑，2011—2014年的流量规模均低于2010年。特朗普政府减税后，2018年除收益再投资外的股权投资较2017年略有增长，但2019年出现较大幅度下降。

数据来源：美国经济分析局。滞后的原因主要是投资决策对于减税的反应速度和程度。外国公司在美直接投资的目的包括拓展市场、布局全球产业链等多种原因，在投资决策时往往需要一定的准备时间，寻找合适的并购标的或是合适的地点进行绿地投资，设计合适的股权结构，进行尽职调查和可行性研究等前置投资程序等。因此，虽然理论上公司所得税税率降低，对FDI有促进作用，但是企业投资决策需要一定时间。同时，税负并不是影响投资决策的唯一因素，企业跨国投资时有其战略布局，还会考虑人工成本、制度环境和经济增长前景等多种因素，美国国内的投资保护主义加剧也是影响FDI流量变化的重要因素。因此，减税并没有立即增加除收益再投资外的股权投资形式的流量规模，进而影响FDI的总体流量。

（三）减税对收益再投资形式的FDI具有快速、显著的促进作用

如图5所示，美国收益再投资在1989—1993年以及2000—2001年为负值，但是2003年之后对FDI流量的贡献逐渐增大，2018年达到最大规模，为14679亿美元，占当年FDI流量的547%。收益再投资在2003年之后才形成稳定的流量规模，并对FDI越来越重要，在结合减税影响分析时，主要集中在2003年之后的时间段。美国收益再投资形式的FDI流量规模在历次减税后均有上升，例如2002年、2010年和2017年的减税政策后，收益再投资形式的FDI对减税政策的影响较为显著。

数据来源：美国经济分析局。

分析减税对收益再投资的影响时，需要进一步对收益再投资进行分析。在国际收支统计中，收益再投资是直接投资者将在直接投资企业中应享受的归属收益用于再投资。收益再投资是企业对税后利润在再投资与分配股利之间的选择，减税政策可以带给企业未来更大的预期收益，会鼓励企业将收益用于再投资，而不是立即分配。此外，收益再投资形式的FDI会有明显的顺周期特点。一方面，经济上行时期，企业利润一般会增长，归属于投资者的收益就会增加，反之则减少。另一方面，企业基于对经济增长形势和盈利能力的判断进行决策，在经济增长呈上行趋势时，会将更多的收益用于再投资，而经济下行或者增长形势不明朗的时候，则会减少收益再投资。分析图5可知，美国收益再投资为负值或明显呈收缩态势的年度，均对应于美国经济下行或衰退时期。（四）减税对关联债务形式的FDI具有削弱作用，且快速显现

在股权投资还未形成较大规模之前，关联债务形式的直接投资曾与股权形式的投资平分秋色。关联债务形式的FDI是归属于美国子公司的债务减去归属于美国子公司的债权，其中美国子公司的债务是外国投资者以债务形式的直接投资。如图6所示，在减税政策出台前后，美国子公司债务均会出现大规模减少或是负值的现象，如2002年、2003年、2009年、2018年和2019年。

数据来源：美国经济分析局。

分析可能的原因与债务在公司财务中的“税盾”作用有关。在计算公司所得税应纳税所得额时，先扣除利息支出，因此债务规模越大，利息支出越高，应纳税所得额就越低，应缴税额也就越低。当公司所得税税率较高时，企业更傾向于增加债务融资比重，以降低所得税支出。特别是特朗普政府减税后，美国子公司的债务流出规模大幅高于历史水平，除公司所得税税率降低外，此次税改中设置了利息支出税前扣除的比例，利息支出不能再以全额在税前抵扣。同时，针对关联公司间利息等费用扣除新设了税基侵蚀和反滥用税（Base Erosion and Anti-Abuse Tax，BEAT）规定。降税和利息支出抵扣政策的变化，使境外母公司及关联公司对美国子公司的直接投资结构进行了大幅调整，降低债务形式投资比重，造成了关联债务形式的FDI流量额为负的情况。（五）减税对制造业FDI流入的促进作用最大

美国FDI流量的行业构成如图7所示。制造业的FDI流量在2015年达到历史峰值，为23098亿美元，2019年降至9203亿美元。批发贸易业的FDI流量规模一直较小，仅2000年和2017年超过500亿美元。金融保险业FDI流量在2008年创历史峰值，达12011亿美元，其余年份大多在500亿美元上下波动。其他行业的FDI流量在2016年达到历史最大规模，为18023亿美元，其余大部分年份均在1000亿美元以下。结合美国宏观经济基本情况和减税政策的几个时间点，可分析出减税对制造业FDI有一定积极影响，而其他行业则对税收政策调整反应不明显。在每次以减税为主导的税收政策调整后，美国制造业FDI的流量在一定时期内保持上升趋势，例如2003—2006年制造业FDI流量的逐步增长，以及2018年制造业FDI的大幅上升。

数据来源：美国经济分析局。

从行业本身特点来说，制造业固定资产比重一般高于其他行业，同时制造业也是技术研发的核心行业，因此对于减轻公司所得税负中常用的资产加速折旧、研发支出抵扣等政策，会受到更大的积极影响。从一国税收政策设计来说，强大的制造业是国家综合实力的基石，因此税收政策会更多地体现对制造业的促进作用，在设计上也会针对制造业固定资产比重较高、研发费用支出规模较大等特点，鼓励制造业投资。

四、对我国的启示

综合以上美国联邦公司所得税减税对FDI的影响，可知减税的内容对于不同形式、不同行业的FDI影响具有差异性，在我国财税政策的制定中应予以关注。除美国以外，英国、法国、德国等国家近年也纷纷出台企业减税政策，促进投资，我国面临的税收竞争压力逐步加大。我国的经济发展阶段、利用外资发展阶段和税制体系等与美国等发达国家存在一定差异，因此政策也要着眼于我国实际情况。

（一）稳步推进结构性减税

我国近年来也在实施减税政策，包括降低增值税税率，清理涉企收费以及改革个人所得税等。从美国的减税情况看，政策对吸引FDI和经济增长的促进作用具有一定滞后效应，因此我国应稳步推进结构性减税，逐步释放政策红利。同时，结构性减税并不是单纯地减税，美国特朗普政府的减税政策就体现出“有增有减”，例如设置利息抵扣上限，其实可以算增加税负。对我国来说，在减税的同时要优化税收结构，提高直接税的比重。一是适当提高财产税、个人所得税等在税收收入中的比重，增大税制的累进效应，筹集财政收入的同时，发挥税收调节收入分配的作用。二是降低企业税负，促进投资和就业，提高企业竞争力。企业税负减轻直接降低企业成本，增加税后收益，从美国的经验看，对于股权投资有明显促进作用。特别是在我国利用外资存量已形成较大规模的基础上，外资流量中收益再投资的比重会逐渐增加，降低企业税负的作用会快速显现，促进外资企业以其收益在中国境内扩大投资，更有助于受减税政策促进影响最大的制造业发展。

（二）优化国内投资和经营环境

从美国的经验看，减税一般是宏观经济政策或是税制改革的一部分，经济增长和就业增加往往是一系列政策激发的综合结果。因此，在减税的同时要协调配合其他领域的政策。从理论和实践层面看，税负差异只是影响FDI的一个因素，其他还包括市场空间、制度环境和资源禀赋等因素。世界银行《2020年营商环境报告》显示，我国营商环境排名已跃居第31位，但与美国等发达经济体相比仍存在一定差距。分项看，排名相对靠后的是获得信贷（第80位）、纳税（第105位）等指标。具体到纳税领域，企业直接负担的所得税、社保费、财产税以及其他各种收费等均记入税负，导致该指标数值较高，这也是我国纳税环节得分较低的主要原因。除减税政策外，我国应积极推进涉企收费清理、社保制度改革等多项措施。为发挥减税政策的更大效应，还应继续推进国内相关制度改革，例如进一步缩减外商投资准入负面清单，积极实施“放管服”改革，持续加强知识产权保护等，不断优化投资和经营环境，提高利用外资质量和水平。（三）主动应对涉企国际税制挑战

2008年国际金融危机后，各经济体普遍关注跨国企业的转移定价问题。为此，二十国集团（G20）和经济合作与发展组织（OECD）发起了税基侵蚀和利润转移（Base Erosion and Profit Shifting，BEPS）项目，由OECD研究并提出行动计划。美国特朗普政府对企业所得税制进行了大幅改革，不同于OECD仅是国际税收的协作层面，而是将具体措施落到了税制改革，提出了国内解决方案，更多体现了美国利益。具体措施包括对于受控外国子公司取得全球无形资产低税收入的一定比例计入美国股东的应税收入，设立BEAT等。对我国而言，境内已有较大规模的外企投资，国内企业“走出去”的数量和投资规模也在增长，同时我国也面对着BEPS等挑战，未来将涉及更多国际税收规则和治理协调的问题。因此，应及时关注国际税收规则制定的新动向，兼顾税收征管和企业发展需求，通过自贸试验区、自由贸易港等对外开放平台先行先试，主动应对国际税收治理挑战。

参考文献：

1.杨志勇：《里根与特朗普税制改革的比较分析及对中国的启示》，《国际经济评论》2018年第3期。

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3.聂平香：《特朗普减税对全球FDI的影响及我国的应对》，《国际贸易》2018年第2期。

4.郑联盛、陈旭：《特朗普税改“冲击波”：经济影响与政策应对》，《国际经济评论》2018年第3期。

5.庞凤喜、张丽微：《我国结构性减税的总体规模、方向选择与效果评价思考——基于美国减税浪潮的分析与借鉴》，《河北经贸大学学报》2015年第3期。

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11.Gropp Rand Kostial K.FDI and Corporate Tax Revenue：Tax Harmonization or Competition？ IMF Finance and Development，Volume 38，Number 2，2001.

責任编辑：郭霞