要高度重视农村中低收入者问题

摘要：全面推进乡村振兴需要高度重视农村中低收入者问题。目前衡量中低收入者的方法中，排除法较适合中国。按照排除法，不管用购买力平价还是实际汇率计算，我国农村的中低收入者占比都较高，迈向中等收入群体的进程缓慢。当前面临着农民收入增速放缓、农业收益率下降、产业结构调整转型冲击农民非农就业、城镇化进程放慢、基础性制度供给不足等问题，建议从“十四五”时期开始实施农村中低收入人群十年收入倍增计划，加大农村基础设施建设和公共服务供给的支持力度，实施农村中低收入者就业专项工程，落实“全面取消”“全面放宽”农业转移人口落户城市的政策，加快完善基础性制度安排。

关键词：乡村振兴中低收入人口農业农村政策

作者简介：马晓河，中国宏观经济研究院原副院长、研究员、中国社会科学院研究生院博士生导师。

2020年11月，随着国务院扶贫办确定的全国832个贫困县全部脱贫摘帽，我国已实现全国贫困县清零，完成了消除绝对贫困的脱贫攻坚任务。农村绝对贫困问题解决后，还将面临着大面积的低收入和中低收入人口（以下简称中低收入人口）问题。今后，我国在迈向中等发达国家水平过程中，将这部分中低收入人口转变为中等收入群体，是建立橄榄型社会结构、实现共同富裕的战略问题，更是实现中华民族伟大复兴的关键所在。

一、目前我国农村有多少中低收入者

衡量中低收入者有三种方法：第一，按照世行贫困标准，极贫国家每人每天收入按购买力平价为19美元，发展中国家为32美元，高收入国家为55美元。以此计算出不同收入类型国家的贫困人口，在贫困人口和中等收入人口之间的人群就是中低收入人群;第二，比例法，即按照一国人口收入的中位值，以此基数分别确定中等收入的下限比例和上限比例，处于下限比例以下者为中低收入人群;第三，排除法，按照世界银行标准，成年人每天收入/消费在10～100美元者为中等收入人群，在10美元以下者为中低收入人群。

由于我国在现行标准下已经消除了绝对贫困人群问题，运用第一种方法因标准不同又会测算出许多绝对贫困人口，显然不可行。比如按购买力平价计算，2019年我国农村仍然有11032万人人均收入每人每天低于276美元。运用第二种方法，以人均收入中位数确定上下限比例，明显带有人为因素。而且，以此种方法测算，对于一个经济体来说，无论在任何经济发展阶段，都存在一个相对恒定的中等收入人群，在中低收入阶段会人为降低中低收入人群规模，相反在中上等收入阶段和高收入阶段又会人为增加中低收入人群规模。因此，这里我们选择第三种方法进行测算。按世界银行标准，中等收入者标准为成年人每天收入10～100美元（购买力平价），也即年收入3650～36500美元。以2019年世界银行购买力平价折算人民币汇率1：4224计算，世界银行中等收入者标准为年收入15418～154180元人民币。以此推算，凡年收入在15418元以下者都属于世界银行标准范畴的低收入和中低收入人群（以下统称中低收入人群）。

以世界银行中等收入标准衡量，按购买力平价计算，根据国家统计局公布的城乡居民五等份收入分组数据，到2019年城镇居民成长为中等收入人群的范围已扩大到低收入组、中低收入组、中等收入组、中高收入组和高收入组，也就是说当年我国城镇人口中，100%的居民已经超过世界银行界定的中等收入人群的最低收入界限。再看农村，到2019年，农村居民中只有高收入组、中高收入组属于世界银行标准范围的中等收入人群，而其他三类收入组都属于人均每天收入在10美元以下的中低收入人群。就是说，当年农村还有60%的人口，即33096万人每人每天收入低于10美元。其中，有11032万人口人均每人每天收入不足3美元（表1）

人均年收入（元）每人每天收入（美元）人口数（万人）农村低收入组426327611032农村中低收入组975463311032农村中等收入组1398490711032资料来源：作者根据2020年中国统计年鉴相关数据计算而得。按此方法，假定我国城镇高收入组中有一半为世界银行标准的高收入人群，那么2019年中国城镇有90%，即76359万人属于世界银行标准的中等收入人群，农村有22065万人为世界银行标准的中等收入人群。这样，到2019年全国城乡有中等收入人群98424万人，占总人口的703%;中低收入人群为33096万人，占总人口的2364%。即2019年中国有703%的人口已经成长为世界银行标准的中等收入人群。显然，按购买力平价计算，城镇没有中低收入人群是不客观的，同时我国的中等收入人群数量也被明显高估了。笔者以为，这种测算结果与实际情况存在太大的偏差。

从另一个角度识别，按实际汇率计算，2019年人民币兑美元汇率为1：68985，世界银行的中等收入者标准折算人民币为人均年收入25180元到251800元人民币。以此推算，凡年收入在25180元以下者都属于世界银行标准的中低收入人群。根据国家统计局公布的城乡居民五等份收入分组数据，2019年城镇居民中，已经有中低收入组、中等收入组、中高收入组和高收入组都进入了世行标准范畴的中等收入群体。同样，假定城镇高收入组中有一半是世界银行标准的高收入人群，那么当年城镇中等收入者数量达到城镇总人口的70%，即59390万人，另外有20%的城镇人口低于10美元/人天，这部分人口约为16969万人。

再来测算农村：到了2019年，按照国家统计局公布的城乡居民五等份收入分组数据，我国农村居民只有高收入组进入世界银行标准的中等收入人群范畴。其余低收入组、中低收入组、中等收入组、中高收入组都属于世界银行标准界定的中低收入人群。据此测算，2019年农村人口中还有80%，即44130万人每人每天收入低于10美元，其中低于4美元的人口多达22064万人。

如果将2019年我国城镇每人每天人均低于10美元的人口计算在内，全国共有中低收入人口61099万人，这意味着2019年全国还有436%的人口属于中低收入人群。同时，全国城乡也有70422万人为中等收入人群，占总人口比重的503%。从这个结果看，无论是从中等收入人群占全国人口比例，还是中低收入人群占比看，似乎比按购买力平价测算出的结果离实际情况要更近一些。

由上述测算可以看出，不管用购买力平价还是实际汇率计算，我国农村的中低收入人群还比较多，占全国人口比例也较高。

二、农村中低收入者比例高的五大原因

目前，我国农村的中低收入人口比例高，迈向中等收入人群的进程缓慢，主要原因有以下五个方面。（一）农民收入增速放缓，“入围”中等收入群体步伐变慢

自2010年来，农民人均可支配收入年均增长率出现了较大幅度下降，由2010年同比增长114%下降到2019年的62%。2020年，受新冠肺炎疫情影响更是下降到38%（图1）。今后，如果农民收入增长速度继续下降，势必会延缓城乡居民人均收入迈上更高台阶的步伐，也会推迟实现城乡区域发展差距和居民生活水平差距显著缩小的目标。

数据来源：农民年人均可支配收入增长速度根据国家统计局《中国统计摘要2020》计算，2020年数据来自《中华人民共和国2020年国民经济和社会发展统计公报》。

（二）农业收益率下降，中低收入人群增收变难

农村大部分中低收入者一般选择进城打工或者留在农村务农。多年来，农业的生产成本一直在上升，收益率在不断下降。2013—2018年，三种粮食每亩总成本上升了66%，两种油料每亩总成本上升了78%，棉花成本上升了45%，大豆成本上升了65%，甘蔗成本上升了122%，苹果成本上升了93%。由于农产品生产总成本上升，主要农产品收益出现了下降趋势，其中粮食、大豆、油料、棉花亩净利润全部由正转负，糖料、烤烟、苹果等产品每亩净利润也出现下降（见表2）。主要农产品收益下降并出现负增长，对收入主要来自务农的农民来说，走出“低收入困境”的难度势必会越来越大。（三）产业结构冲击农民非农就业，务工创收空间变窄

2014年以来，我国工业用工人数出现了持续下降的趋势（表3），2019年与2014年相比，我国规模以上工业企业用工数量减少了20481万个，下降了205%，其中国有及控股工业企业、私营工业企业、外资和港澳台工业企业分别下降230%、74%、293%。今后，以下三方面的变化还将继续减少工业企业用工数量。第一，企业成本全面上升条件下部分制造业可能加快向东南亚转移;第二，中美贸易摩擦影响下的国际市场对我国中低端制成品需求将继续下降;第三，工业资本深化特别是智能化改造将不断减少工业劳动力需求。这些变量会大大增加农民就业困难，农民在非农领域的就业收入增长也可能会延续下降势头。

资料来源：作者根据2020年中国统计年鉴相关数据整理计算而得。当然，“十四五”期间服务业的发展会吸纳一些从工业领域流转出来的劳动力。但值得注意的是，服务领域的“互联网+”“5G+”和形形色色的电商正在替代传统的商贸、物流、金融等行业，已经造成传统服务行业的衰退。因此，服务领域新业态、新模式的兴起，首先是对传统服务业的替代，其次才是规模扩张。尤其需要注意的是新业态、新模式、新技术、新产业等领域大多对劳动力的素质要求较高，同时需求弹性还低于传统服务业。这无疑加剧了农业转移人口就业难的矛盾，使得农民依靠非农就业增加收入也遇到了难题。（四）城镇化进程放缓，农业剩余劳动力转移与农业适度规模经营阻力变大

转移农业部门的剩余劳动力，最主要途径是城镇化。从世界各国的发展经验看，一个国家（或地区）城镇化最快时期恰恰是人均国内生产总值（GDP）水平处于中上等收入阶段。2010年以后，中国进入中上等收入国家行列，到2019年我国人均GDP为10261美元，经济发展水平已经临近高收入国家门槛值。此时我国城镇化应处于加快发展时期，城镇化水平理应达到甚至超过中上等收入国家的平均水平。但是，2019年我国常住人口城镇化606%，户籍城镇化45%，不但明显低于同类国家水平，而且近几年城镇化还出现了令人担忧的三个问题。第一，一些城市出现了产业收缩，进而引起劳动力需求的收缩。第二，有些地方政府对城镇化的不当干预导致城镇人口密度下降，甚至有些城市利用行政手段挤走了大量中低端人口，使得城市人口数量趋于下降。第三，城镇化进程在中上等收入阶段提前出现了减缓趋势。按常住人口计算，2010年我国城镇化率上升161个百分点，2015年上升133个百分点，2017年上升了117个百分点，2018年上升了106个百分点，2019年上升了102个百分点。之所以出现这种反常现象，主要原因是城乡二元体制改革滞后，阻碍了农业转移人口市民化的进程。尽管国务院颁布文件要求除了超大城市外的其他城市实行“全面取消”“全面放宽”的改革措施，但由于农业转移人口进城的公共成本分担机制缺失，许多农民进城只能是“望城兴叹”。·0·（五）基础性制度安排不足，中低收入群体突破困局能力变弱

当前，针对农村中低收入人群的制度供给不足，使得他們短期内进入中等收入群体缺乏支撑保障。比如，我国的收入分配制度中，劳动者收入分配比重不高，城乡居民收入绝对差距还在扩大，农民的基本医疗保险、基础养老保障、贫困救助标准都不高。这些社会保障只解决了“有”的问题，并没有解决“忧”（后顾之忧）的问题。还有，农民财产性收入还缺乏体制保障，土地制度改革还在“路上”，公共服务产品供给依然存在着结构性短缺。所有这些都会使中低收入人群难以在短期内提高收入水平，很快进入到中等收入群体行列。

三、建议实施农村中低收入人群收入十年倍增计划

当前和今后，要构建新发展格局、实施扩大内需战略，中国最需要的是提高消费持续增长对经济发展的支撑力。从消费增长潜力分析，多年以来在城乡之间农村居民的消费倾向和边际消费倾向均要高于城镇居民，进一步分析还表明农村居民中中低收入群体的消费倾向和边际消费倾向都是最高的。就是说今后我国要想提高消费对经济发展的支撑力，就要把重点放到农村，千方百计提高农村居民的购买能力，特别是要提高农村中低收入人群的购买力。

为此，针对农村中低收入人口比例高、人口多的问题，建议统筹城乡融合、制度改革，从2021年开始实施农村中低收入人群收入十年倍增计划。即按照不变价格计算，现有各收入组人均收入比2020年翻一倍，今后每年收入需要增长7%左右。如果实现了收入十年倍增计划目标，届时农村居民中将有绝大部分人口成长为中等收入人群。为此，提出以下建议。（一）加大农村新基础设施和公共服务的投入，促进农业高质量发展

提高农村中低收入者收入水平，政策的着力点主要放在做好“加法”。第一，大力增加公共投资，用5～10年时间通过补短板、强弱项，将农业农村公共基础设施水平提高到接近城市水平。为此，建议首先提高土地出让收入中用于农业农村的比例，第一步先提高到40%，下一步提高到50%。同时建议发行农村公共设施建设专项国债，用于改善农民的生存和发展环境。第二，适当增加农民发展高附加值农业的投入补贴，可对农民经营农业建立无息贷款专项基金。第三，加大对农民技能培训的支持力度，包括农业技能、非农业领域的技能培训。第四，较大幅度提高农村居民基础养老金标准，继续增加农村基本医疗保险补助标准，建议2021年开始农村居民基础养老金月标准上调到200元。第五，相应提高农村贫困人口的贫困线标准，实现扶贫标准与国际标准渐进式接轨。（二）实施农村中低收入者就业专项工程，拓宽增收渠道

积极发展农村新兴服务业，在观光农业、文化旅游、康养休闲、信息服务、智能农业、农村电商、冷链物流等方面拓展就业空间，为中低收入者创造优先便利条件。在对中低收入者技能培训、初始创业投资、用地政策、税费缴纳、市场信息服务等方面给予政策扶持。同时，对于所有能积极主动吸纳农村中低收入者就业的企业，也要从政策上给予激励支持。（三）加快落实党中央、国务院提出的“两个全面”“一个完善”的农业转移人口落户城市的改革政策，加快推进以人为核心的城市化

及时调整城镇化战略，从促进“大中小城市协调发展”转向实施上建“群”、中构“圈”、下强“底”扩“底”的战略思路。上建“群”即在全国区域布局上，构建几个大城市群;中构“圈”即在城市群内部发展若干城市圈，通过群圈结合提升和带动城镇化;下强“底”即提高现有小城镇的人口承载能力，下扩“底”即把现有贴近城市群、都市圈的人口超过2000人以上的行政村全部按城市标准建成小城镇，并推进这些小城镇在基础设施、公共服务、产业发展等方面与所在城市群实现同城化和一体化。以此大幅扩展农业转移人口就业空间，使他们有更多改变身份的机会。同时，中央政府应该明确各大中城市“两个全面”“一个完善” 2019年，中共中央办公厅和国务院办公厅联合发文指出，要全面取消城区常住人口300万人以下的农业转移人口的城市落户限制，全面放宽城区常住人口300万至500万人的大城市农业转移人口的落户条件，完善城区常住人口500万人以上的超大特大城市农业转移人口的积分落户政策。农业转移人口市民化条件的最后期限，对在期限内率先放开放宽的城市给予政策激励，对超过期限“不打开城门”的管理者，要实施处罚措施。

此外，要建立有利于推进农业转移人口市民化的公共成本分担机制，尽量降低农业转移人口市民化的落户成本。为了便于实现劳动力跨区自由流动，义务教育、社会保障等也能在全国范围内跨区异地转移接续。中央政府可以承担因农业转移人口市民化发生的义务教育、医疗保险、养老保险等由政府承担的那部分公共支出;地方政府承担住房保障、劳动技能培训、基础设施建设、贫困救助等事权责任;企业承担农民工进城就业需要企业缴纳的社会保险支出;其他落户成本由进城农民个人负担。（四）加快体制机制改革，完善基础性安排

改革国民收入分配制度，不断提高劳动者收入分配比重，把重点放到缩小城乡居民、阶层群体收入绝对差距扩大方面。同时，也要为农民增加财产性收入创造制度条件。在土地制度改革上，要让市场在土地资源配置中起决定性作用，各级政府要逐渐退出土地市场，公益性征地应按市场价格交易，农村集体建设用地享受同城镇国有土地一样的政策待遇，可直接进入一级市场，农民承包地按市场原则流转。农民的宅基地及其建筑物流转交易要坚持市场化方向，秉持与市民同等待遇的原则，盡快出台改革落地方案，让农民也能在土地制度改革中尽快获得财产性收益。

参考文献：

1.马晓河：《转型中国——跨越“中等收入陷阱”》，中国社会科学出版社2020年版。

2.李培林：《中国跨越“双重中等收入陷阱”的路径选择》，《劳动经济研究》2017年第1期。

3.李实：《扩大中等收入群体要破户籍制约、就业歧视》，《新京报》2020年11月25日。

4.皮海洲：《稳步提高低收入群体收入需要制度倾斜》，《新京报》2020年11月8日。

5.洪岚主编：《制度与贫困——以制度演进促进低收入人群收入增长》，中国三峡出版社2006年版。

责任编辑：谷岳