开发区的“封闭式漏洞”

刘兰

近两个月以来，已经有多名开发区领导干部接连落马：大连旅顺经开区党工委原书记、管委会原主任单聚宁;安徽马鞍山郑蒲港新区现代产业园区党工委书记、管委会主任吴晓东;湖北襄阳高新区党工委副书记、襄阳汽车产业经济技术开发区管委会主任李建锋;等等。

从1984年9月，中国第一个开发区——大连经济技术开发区正式设立到目前，开发区已经走过了37年。开发区建设是我国改革开放的成功实践，但在其发展过程中也暴露出一些问题。近年来，各地开发区不断出现腐败案件，经济开发区、高新技术开发区、现代产业园区……这些城市的经济发展高地为何成为腐败易发多发地？

“封闭式管理，开放式运行”

“我们申请的项目通过了，但因为新区财政账户还不完善，财政下拨资金只能先划到新区原来所属的行政单位，这增加了沟通成本。”西部某新区相关负责人告诉记者。这是一些开发区存在的共性问题：开发区含义不明，开发区管委会到底是否具有一级行政主体的资格，仍然没有定论。

到底什么是开发区？记者翻阅了多部关于开发区的规定，都回避了其定义，只有零星的地方性条例中做了相关规定，比如《湛江经济技术开发区条例》规定：“开发区是在湛江市人民政府领导下实行国家优惠政策的经济技术区域”;《河南省开发区条例》规定：“开发区是指按规定批准设立的，有明确的地域界限，具备相应的基础设施，实行国家和省赋予的优惠政策，相对独立的经济区域”。

而在设立之初，开发区的理想模式是“封闭式管理，开放式运行”。专家解释，所谓“封闭式管理”，是指开发区管委会拥有相对完整的权力内容和相对独立的权力运行机制，上级政府或者有关部门明确下放权力或者授权，同时不干预或者插手开发区工作;所谓“开放式运行”是指开发区的权力运行要透明公开，管理体制要向外开放。

但在实践过程中，这个理想模式走了样。“开发区作为地方政府的派出机构，会面临如何处理与派出政府之间的关系的问题。”江苏财经职业技术学院副教授解瑞卿认为，上级单位管得太严，会出现派出政府或者相关部门没有将一些开发区必要的权力完全下放，比如规划、国土、建设、房管等权力，或者说即使下放了，也存在想放就放、想收就收、收放自由的情况。

如果上级单位放得太开，也会出现其他问题。江苏沭阳县政协办公室吴旭认为，一些开发区被赋予了与同级政府相同的行政审批权，在招商引资中自行制定优惠政策，弹性很大。另外，开发区的工商、税务、安监、审计、组织人事等内设机构，与地方政府的相关部门属于同一级别，只对开发区的党工委、管委会负责，这就会出现新问题。例如，近年来开发区内企业发生的重特大安全事故，有不少属于安监部门受制于开发区，为保护项目、让企业多纳税选择“睁只眼闭只眼”，留下安全隐患。

除了与派出政府上下关系不顺以外，开发区内部由于机构设置、人员编制等问题，导致权力运行较为随意。因此，当有利可图时，开发区的某个部门有可能会涉足本不属于自己的事务，而当需要承担责任时，部门之间又都会相互推诿。

开发区的“特权”

开发区从一诞生开始，便自带“经济”基因。不管是最初设立，还是后期的迅速发展，其初衷就是以经济发展为价值主导，一切都需要为经济发展服务，也延伸出一些有利于经济发展的措施。政策本身是利好的，但在开发区的发展中，这些政策出现偏离，甚至滋生出一些“特权”现象。

“开发区政策往往是税收、财政补贴、投资、引资与土地政策的综合。”浙江大学公共管理学院原教授陈建军认为。因此，为了更好地招商引资，开发区除了税收优惠政策之外，还锦上添花地增加了一些财政补贴的措施。但在实践中，开发区中的财政补贴五花八门，有的变成开发区干部手中的特权。

安徽滁州经济技术开发区党工委原书记、管委会原主任盛必龙曾主动向一名企业老板孟某某索贿30万美元，因为他运用了开发区财政补贴的特权。在盛必龍的亲自协调下，孟某某将企业总部迁入滁州经开区，并获得了经开区巨额企业快速成长补助和总部搬迁补贴。去年5月，盛必龙因受贿罪判处有期徒刑十年半，并处罚金100万元。

一些出了问题的开发区被人诟病的还有行政审批权，除了弹性审批外，一些开发区还在取消某些行政审批权上做文章。取消行政审批本是一件简政放权的利好政策，这为开发区提供了更大的发展空间，促进了开发区的经济增长。但问题是，行政审批事项最少并不是考核行政审批制度改革成败的最优指标。开发区的某些行政机关的个别领导，利用手中特权，取消本该通过行政审批监管的事项。

中国海洋大学付长伟曾提到，在我国开发区建设过程中，对环境影响的审批有些是虚置的，开发区环境保护部门利用自己取消行政审批的特权，省略必须要履行的环境影响审批程序，从而给开发区环境带来消极影响。

这些“特事特办”的行事方式在开发区蔓延，甚至享有“一路绿灯”，以至于在征地拆迁、施工建设等环节上实行“先建后补手续”，为权力寻租带来可乘之机。安徽省六安经济技术开发区原党工委书记、管委会主任周耀，副主任李玉新等人，就是开发区“特事特办”的典型，他们在土地出让、土地收储、拆迁补偿等方面滥用职权、收受贿赂，最终落马，成为开发区腐败的样本。

内外监督缺位

发生在开发区的腐败案例并非个例。江西南昌高新区管委会原主任雷霆曾是当地的“经济能手”，终因贪腐落马。在南昌高新区任职期间，很多企业家围着他转。雷霆为了让“与苏荣之子关系特殊”的新干县原副县长刘建军帮助自己升迁，指示开发区下属创投公司董事长钟骁协助刘建军贷款经商，刘建军骗取该企业资金2.29亿元。钟骁之所以愿意“大出血”，看中的不外乎是雷霆手中的权力。

与一般行政区相比，开发区主要以开发建设为主，重大项目运作密集、资金体量大，开发区干部很大程度上能直接决定开发区内企业的生死存亡，因此他们与企业、投资商之间接触机会多，廉洁风险也随之增大。

此外，由于开发区的部门职能高度集约，扁平化的管理模式盛行，尤其是一些新成立的开发区。“我们新区组建的时候一个人当几个人用，很多工作也一起打包做。”上述某新区工作人员告诉记者，这种方式一方面节约了行政成本和人力资源，另一方面也扩大了岗位职权，权力过于集中也容易滋生腐败。

在一些早期成立的开发区，则存在另一种现象。开发区早期设立时的基本理念是“小政府、大社会”，但在发展过程中，这种模式不能和主管政府的各个部门形成一一对应的关系，于是在一些开发区又出现了这种现象：大量增设机构，导致开发区管理机构过于庞大，职能倒是回归了，但是效率下降，人浮于事的现象比较突出，甚至滋生了各种官僚主义倾向，慢作为、不作为现象层出不穷。

“实践中，由于很多开发区还没有建立起相应的规范公务员行为的廉政机制，不少开发区甚至没有设置纪检监察岗位，区内监督无从谈起。”解瑞卿认为。同时，开发区因为相对独立，也缺乏必要的外部监督。因此，开发区中的腐败现象时有发生，开发区官员腐败现象呈现出上升趋势，沦为腐败的高发区和“特色”区，窝案串案、大案较多。

有研究者统计，在湖南湘潭市，自2008年以来，湘潭市省级以上园区共发生职务犯罪案件14件21人，其中21名犯罪者中，单独犯罪和非窝案串案的仅4人，其他17人不是共同犯罪就是串案。开发区内低地价引起的违法和腐败问题屡见不鲜。

从开发区的发展来看，开发区将更多精力投入区内的企业和投资者无可厚非，毕竟开发区的主要考核指标还是集中于经济方面。但在经济发展的同时，也应该堵住“封闭式管理”的制度漏洞，避免开发区从“封闭式管理”沦为“封闭式腐败”。