建设海南自由贸易港社会治理共同体的现实路径

吴方彦

(海南大学 a.公共管理学院；b.海南省公共治理研究中心，海南 海口 570228)

一、问题提出与文献回顾

自从党的十八届三中全会提出“创新社会治理体制、提高社会治理水平、激活社会组织活力”等重要论述以来(1)《中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议公报》(2013年11月12日)，http:∥www.gov.cn/hudong/2015-06/09/content_2875841.htm。，如何在新时代背景下推进我国社会治理创新成为党和国家重点关注的议题。党的十九大报告提出“打造共建共治共享的社会治理格局”(2)习近平：《习近平谈治国理政(第三卷)》，北京：外文出版社，2020年，第38页。，党的十九届四中全会又进一步阐述“社会治理是国家治理的重要方面。必须加强和创新社会治理，完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体，确保人民安居乐业、社会安定有序，建设更高水平的平安中国”(3)《中国共产党第十九届中央委员会第四次全体会议公报》(2019年10月31日)，http:∥www.gov.cn/xinwen/2019-10/31/content_5447245.htm。。(见表1)

表1 党的会议中关于社会管理-社会治理的相关表述

2018年4月13日，党中央决定支持海南全岛建设自由贸易试验区，支持海南逐步探索、稳步推进中国特色自由贸易港建设，分步骤、分阶段建立自由贸易港政策和制度体系(4)习近平：《在庆祝海南省办经济特区30周年大会上的讲话》(2018年4月13日)，http:∥www.gov.cn/xinwen/2018-04/13/content_5282321.htm。。随后，党中央和国务院出台了专门的指导意见，其中第七部分强调海南必须加强和创新社会治理：“始终坚持以人民为中心的发展思想，完善公共服务体系，加强社会治理制度建设，不断满足人民日益增长的美好生活需要，形成有效的社会治理、良好的社会秩序，使人民获得感、幸福感、安全感更加充实、更有保障、更可持续。”(5)《中共中央 国务院关于支持海南全面深化改革开放的指导意见》(2018年4月11日)，http:∥www.gov.cn/zhengce/2018-04/14/content_5282456.htm。2020年6月1日，党中央和国务院印发《海南自由贸易港建设总体方案》，方案中“制度设计”的第九部分专门针对海南社会治理提出“着力推进政府机构改革和政府职能转变，鼓励区块链等技术集成应用于治理体系和治理能力现代化，构建系统完备、科学规范、运行有效的自由贸易港治理体系”(6)中共中央、国务院：《海南自由贸易港建设总体方案》(2020年6月1日)，http:∥www.gov.cn/zhengce/2020-06/01/content_5516608.htm。。由此可见，在建设自由贸易港的重要背景下，海南如何加强和创新社会治理，建设与海南自由贸易港相适应的社会治理共同体，已经成为摆在政府和社会各界面前的重要课题，其理论意义和实践意义值得我们深入研究。

当前学界对海南自由贸易港建设做了多方面多学科的研究：迟福林认为加快推进海南自由贸易港建设进程，应该高度重视制度集成创新，向世界最高水平的开放形态看齐，建成兼具较强国际竞争力和中国特色的自由贸易港开放型经济新体制(7)迟福林：《加快建立海南自由贸易港开放型经济新体制》，《行政管理改革》，2018年第5期。。夏锋认为海南自贸港建设要体现党的集中统一领导、新时代对外开放、自由经济制度等方面的中国特色(8)夏锋：《海南自由贸易港的特色研究》，《南海学刊》，2020年第6期。。曹晓路和王崇敏的研究则强调了离岸金融业务对于海南自由贸易港建设的重要性，认为其在自由贸易港建设中最为重要，也最为艰难(9)曹晓路、王崇敏：《中国特色自由贸易港离岸金融的创新路径与立法保障——以海南自由贸易港离岸金融创新为视角》，《暨南学报(哲学社会科学版)》，2019年第4期。。肖冰等人提出海南自由贸易港必须重视知识产权金融创新(10)肖冰、许可、刘海波：《自由贸易港知识产权金融创新发展——基于新加坡的经验和启示》，《海南大学学报(人文社会科学版)》，2020年第6期。。王丽娅等提出逐步构建海南省碳生态系统，深入推进海南自由贸易港生态文明建设(11)王丽娅、朱建铭：《自由贸易港背景下海南省碳金融市场发展路径》，《南海学刊》，2020年第9期。。李宜钊和叶熙的研究通过对近年来政府政策文本的量化评估，认为当前海南自由贸易港建设进程总体较好，但也存在不少问题，如市县和基层动力不足、政策协同较弱、市场和社会需求尚未激发等(12)李宜钊、叶熙：《海南自由贸易试验区政策发展评价——基于151件政策文本的量化分析》，《海南大学学报(人文社会科学版)》，2020年第1期。。彭真明和王少祥的研究则强调了立法对海南自由贸易港的重要性，认为应当把制度创新放在首位，立法先行，通过立法真正实现政策利好(13)彭真明、王少祥：《论中国特色自由贸易港建设的立法创新》，《海南大学学报(人文社会科学版)》，2019年第3期。。以上学者对海南自由贸易港建设的研究主要集中在经济体制创新、政策创新、立法创新等方面，对海南自由贸易港建设过程中社会治理创新问题的研究较为缺乏。

在社会治理创新领域，党中央和国务院提出建设社会治理共同体的目标后，学界反响热烈：郁建兴认为社会治理共同体的提出传递出中国社会治理将迈向党委、政府、社会、公众共同治理的新局面(14)郁建兴、任杰：《社会治理共同体及其实现机制》，《政治学研究》，2020年第1期。。范逢春认为社会治理共同体既是中国人民追求美好生活的基本场域，也必然成为彰显“中国之治”制度优越性的现实图景(15)范逢春、张天：《国家治理场域中的社会治理共同体：理论谱系、建构逻辑与实现机制》，《上海行政学院学报》，2020年第11期。。李友梅等认为社会治理共同体理念的提出既是对现实社会变迁与民众需求变化的回应，也是对社会转型下政府、市场与社会关系结构变化的反映，是新时代我国社会建设的必然要求(16)李友梅、相凤：《我国社会治理共同体建设的实践意义与理论思考》，《江苏行政学院学报》，2020年第3期。。冯仕政认为建设社会治理共同体的关键是要抓住社会性与公共性、联结与团结的张力(17)冯仕政：《社会治理与公共生活：从联结到团结》，《社会学研究》，2021年第1期。。张贤明等人认为社会治理共同体提供了国家治理复杂工程中的简约治理逻辑(18)张贤明、张力伟：《社会治理共同体：理论逻辑、价值目标与实现路径》，《理论月刊》，2021年第1期。。类似的相关文献还有不少，总的来看，当前我国学界对于社会治理共同体的研究多集中在规范理论探讨上，主要回答应然价值层面的问题，实践经验研究亟待跟进。

在建设海南自由贸易港的背景下，海南在社会治理领域存在哪些问题？海南如何加强和创新社会治理、打造共建共治共享的社会治理格局、建设社会治理共同体？本文以案例研究为主要方法，基于近两年来在海口、三亚等海南重要城市的实证调研基础上，采取文献整理和访谈的方式收集相关资料，围绕以上问题展开分析和论述。

二、加强和创新社会治理对海南自由贸易港建设的重要意义

结合近年来党的系列重要文件(如十九大报告)，以及党中央和国务院关于海南发展的重要指导文件(如《海南自由贸易港建设总体方案》)可以总结出以下重要意义：加强和创新社会治理、建设海南自由贸易港社会治理共同体，是海南自由贸易港建设的应有之义和重要保障，是海南推进国家治理体系和治理能力现代化建设的必经之路。

(一)加强和创新社会治理是海南自由贸易港建设的应有之义

海南是我国最大的经济特区，也是我国改革开放的排头兵和试验区，承载着党中央和国务院赋予的重要使命。海南在建省初期为了适应改革开放和发展市场经济，在党中央和国务院的支持下，在国内较早地进行“小政府、大社会”的行政管理体制改革(19)廖逊：《海南的“小政府、大社会”改革》，《海南大学学报(人文社科学版)》，1998年第2期。。“小政府、大社会”的行政体制核心要求政府下放权力：政府把超出自己职能范围的权力下放给市场及社会，让社会组织和普通民众在法律赋予的范围内自己做决定。“小政府”还要积极培育“大社会”和“大市场”，让企业、各类社会组织和普通民众拥有经济自主权和自我管理方面的广泛职权(20)周文彰：《海南“小政府、大社会”体制的实践与意义》，《中国党政干部论坛》，2008年第7期。。

然而受诸多因素影响，海南“小政府、大社会”的行政管理体制改革在实践中遭遇很多阻力，至今与这一改革构想存在较大差距：海南各级政府行政体系发展日益冗杂，有的政府沿袭了计划经济时代的全能政府特点，机构繁杂、效率低下，同时社会组织和社会力量普遍发育弱小，使得海南社会治理体制长期以来表现出党委和政府主导、治理手段单一、社会组织和公众的参与协同力量微弱、公共服务供给水平较低等问题。

在建设中国特色自由贸易港的重要历史背景下，海南的经济发展迎来重要契机，与之相应的社会治理体制也迎来变革机遇。社会治理创新作为海南自由贸易港建设的重要内容，也要对标国内外一流自由贸易港先进的社会治理制度，建立起“系统完备、科学规范、运行有效”的社会治理体系，实现海南社会治理的社会化、法治化、智能化、专业化，以党中央和国务院关于“打造共建共治共享的社会治理格局”“建设人人有责、人人尽责的社会治理共同体”等重要部署为依据的改革社会治理体制。这就要求海南积极学习国内外发达地区的先进社会治理经验，补足社会治理领域长期以来存在的短板，逐步推动社会治理体制和机制创新，建设与自由贸易港相适应的高水平的社会治理格局。

(二)加强和创新社会治理是海南自由贸易港建设的重要保障

随着中国特色自由贸易港的加速推进，海南引进了越来越多的国内外各类人才、各类市场主体、工程建设项目——这种不断扩大的开放态势，以及对标国际先进规则的高水平要求，将会带来越来越大的人流、物流、信息流和资金流。与此同时，各类社会利益矛盾和冲突事件、公共卫生风险和公共危机事件亦会随之增加，对政府的治理能力和应对危机能力提出严峻考验。2020年初爆发的新冠肺炎疫情就是一个生动的案例：有的地方政府反应迅速，积极应对，拥有强大的动员能力且赢得社会各界的密切协助，因而应对疫情取得了良好成绩，而有的地方政府在这些方面却表现糟糕，并为之付出惨重代价。因此，在建设自由贸易港的进程中，海南加强社会治理体制和机制创新，建设起科学的、高水平的社会治理体系，有效化解各种潜在的社会矛盾冲突、公共危机事件、公共卫生风险，将会为自由贸易港建设提供重要的保障作用，进一步推动自由贸易港制度集成创新。

(三)加强和创新社会治理是海南推动国家治理体系和治理能力现代化建设的必经之路

在当今世界百年未有之大变局背景下，推进国家治理体系和治理能力现代化是我国应对风险和挑战的主动作为，也是新时代全面深化改革的必修课。党的十九届四中全会明确提出，将自贸试验区和自由贸易港建设作为推动国家治理体系和治理能力现代化的一项重要任务(21)吴士存：《百年未有之大变局下海南自由贸易港建设的时代使命》(2019年12月27日)，http:∥aoc.ouc.edu.cn/2019/1226/c9824a279925/pagem.htm。。这要求，海南建设中国特色自由贸易港，在努力成为我国“全面深化改革开放试验区、国家生态文明试验区、国际旅游消费中心、国家重大战略服务保障区”(22)《中共中央 国务院关于支持海南全面深化改革开放的指导意见》(2018年4月11日)，http:∥www.gov.cn/zhengce/2018-04/14/content_5282456.htm。的同时，还要争做国家治理体系和治理能力现代化的践行者。习近平总书记在“4·13”重要讲话中对此进行了阐述：“深化党和国家机构改革是当前的一项重要工作。海南要深入落实党的十九届三中全会精神，按照党中央统一部署，深化地方党政机构改革，科学配置行政资源，转变政府职能，深化简政放权，结合自身实际改革和完善行政管理体制，为国家治理体系和治理能力现代化进行新的探索。”(23)习近平：《在庆祝海南省办经济特区30周年大会上的讲话》(2018年4月13日)，http:∥www.gov.cn/xinwen/2018-04/13/content_5282321.htm。社会治理和国家治理具有相互促进、相辅相成的密切关系，社会治理现代化也是国家治理现代化进程的重要一环，海南要推动国家治理体系和治理能力现代化，就要在社会治理体制和机制方面进行积极探索，建设与海南自由贸易港相适应的社会治理共同体，为国家治理体系和治理能力现代化奠定坚实基础。

三、当前海南社会治理领域面临的多维困境

加强和创新社会治理对于海南自由贸易港建设具有重要意义，然而基于近年来的田野实证调查，笔者发现，当前海南在社会治理领域存在以下短板：部分干部观念转变滞后、基层自治组织过度行政化、参与社会治理的社会组织力量薄弱、公民参与水平和技能不足、基层法治观念不强等，这些短板制约了海南社会治理的创新发展，急需加以解决。

(一)部分干部观念转变滞后

党的十八届三中全会以来，从“社会管理”到“社会治理”，到“打造共建共治共享的社会治理格局”，再到“人人有责、人人尽责的社会治理共同体”，是党中央和国务院在社会治理领域的重大理念变革，这些重大理念变革进一步推动了我国社会治理体制和机制创新。对此，郁建兴指出，党的十八届三中全会报告中提出了“社会治理”这一新的阐述概念，具有十分重要且深刻的意涵，它表明党中央将“解放和增强社会活力”的重要性与“解放和发展社会生产力”“解放思想”等放到同等重要的战略位置(24)郁建兴：《走向社会治理的新常态》，《探索与争鸣》，2015年第12期。。

实证调研中发现，海南部分地方干部观念转变滞后，对社会治理的理解仍停留在“政府管控”“政府维稳”等理念上，认为社会治理就是政府运用行政权力对社会领域、普通民众进行有力的控制、防止社会出现不稳定的因素，对公民参与、社会工作、社会组织等多方社会力量在社会治理中的重要角色缺乏深入理解和认同，制约了海南社会治理体制和机制的创新发展。

(二)基层自治组织过度行政化

城市社区居委会和农村村民委员会是我国的基层群众自治组织，发挥着社会自治的重要功能。然而近些年来，海南无论是城市社区居委会还是农村村委会，普遍陷入了过度行政化的困境——社区居委会尤其明显，成为基层政府的行政下级，承担了大量冗杂的行政事务，与基层政府的关系也由法律上的“指导关系”蜕变为事实上的“行政命令关系”，集中体现为“社区居委会职能行政化、成员公职化、工作方式机关化、运行机制行政化、权力行使集中化，乃至社区建设本身成为政府的‘政绩工程’”(25)陈鹏：《社区去行政化：主要模式及其运行逻辑》，《学习与实践》，2018年第2期。。

笔者在海口市的社区实证调研中也发现了以上现象，其中一位社区居委会工作人员A的陈述颇为典型：“社区居委会承担的行政工作太多了，党建、婚姻、住房、社保……每个方面都有大量任务，有做不完的表格，有些表格是没有必要的重复，有些表格很奇葩……有时候上面催的时间比较急，再加上社区人手不够，社区来的青年人待遇比较低，在这种状态下往往做不了多久就心生厌倦辞职了。居民工作也不好做，所以大家工作压力大、加班是常态。”

以居委会为例，过度行政化带来的负面后果是：社区居委会成为“准基层行政组织”，承担了囊括民政、人口、计生、治安、环卫等各方面的行政事务，时常处于高负荷运转，无法发挥其自治功能，也进一步抑制了社会力量的有效参与，社区治理缺乏弹性和活力，社会治理也难以走向共建共治共享的创新格局。

(三)参与社会治理的社会组织力量薄弱

在当今的社会治理过程中，社会组织在化解社会利益冲突事件与各类公共危机事件、提高公共服务供给水平、促进政府与社会之间良好合作、关照社会弱势群体等方面发挥着重要作用。在2020年的新冠肺炎疫情防控中，海南省社会组织积极配合政府工作：参与志愿服务、发布行业倡议、公开募捐善款等为海南的疫情防控献计献策，提供了重要援助(见表2)。

表2 海南社会组织参与新冠疫情防控工作

自党的十八届三中全会中提出“创新社会治理体制、提高社会治理水平、激活社会组织活力”的要求以来，党中央和国务院对社会组织参与社会治理的作用越来越重视。由于海南社会组织发展起步较晚，当前海南参与社会治理的各类社会组织力量薄弱，近年的统计数据显示：“海口全市共计2 868个小区，已成立业主委员会的小区368个，占全市小区总数的13.4%，小区成立业委会后，能正常发挥有效作用的不到一半。小区业委会成立比例明显偏低，与海口市社会文明大行动总体要求不符。”(26)《海口成立业委会协会、协助政府完善社区治理》(2019年8月26日)，https:∥www.hainan.gov.cn/hainan/sxian/201908/448d0f6a4f1b45d6b27ec5a69892ff31.shtml。而在社会组织的分布范围上，笔者在实地调研中发现：“尽管海口市社会组织1 800多家，但大多数集中在民办幼儿园、卫生服务站、民办中小学、培训机构等社会服务机构，占比约为60%，区级更是接近70%。在其他领域，能够解决各类社会矛盾，承担政府职能转移、开展各类专业服务的社会组织较少。”(2020年12月13日，海口市社会组织孵化中心工作人员L的访谈记录)

各类社会组织力量薄弱使得海南的基层社会治理比较依赖党政主导，社会协同和社会参与力量远远不足，造成了政府公共服务供给水平不足、政府和社会没能形成良性互动等后果，进一步制约了政府行政职能转变、创新社会治理体制和机制。

(四)公民参与水平和技能不足

公民参与是保持政府合法性的重要途径，是教育公民的重要途径，更是公民进行利益表达和监督政府的重要方式。近年来，公民参与基层社会治理已经成为党和国家高度重视的议题。2017年发布的《中共中央 国务院关于加强和完善城乡社区治理的意见》中明确提出“增强社区居民参与能力”的目标：“提高社区居民议事协商能力，凡涉及城乡社区公共利益的重大决策事项、关乎居民群众切身利益的实际困难问题和矛盾纠纷，原则上由社区党组织、基层群众性自治组织牵头，组织居民群众协商解决。”(27)《中共中央 国务院关于加强和完善城乡社区治理的意见》(2017年6月12日)，http:∥www.gov.cn/xinwen/2017-06/12/content_5201910.htm。可见，公民参与社会治理已成为当前我国城乡基层社会治理中的重要改革趋向和基本方略(28)张紧跟：《公民参与地方治理的制度优化》，《政治学研究》，2017年第6期。。

然而基于实证调研发现，在海南社区治理和乡村治理的各项活动中，居民和村民的参与程度较低，很多居民和村民不够关心社区或村庄的公共事务，在选举过程中表现出政治冷漠等。不仅如此，即使在参与公共事务的居民和村民中，由于教育程度较低以及公共参与技能的缺乏，参与式治理的效果并不理想。其中较有代表性的案例如美兰区参与式预算改革：2017年开始，海口市美兰区在其辖区内的若干个社区进行以“双创微实事”“社区更新微实事”为主题的参与式预算改革，开展公民参与政府财政预算改革试点。改革以“全民参与”“多试点参与”“双层级参与”“深度参与”为重要特征，赢得了国内外社会各界的广泛赞誉(29)项皓：《全民提案与全民决议：海口美兰区参与式预算的制度创新》，《兰州学刊》，2019年第5期。。然而，在持续多年的参与式预算改革过程中，公众参与的积极性和有效性并不高，改革在取得完善城乡治理体系、满足居民迫切需求等成效的同时，也面临着诸多困境(见表3)。

表3 2017—2020年美兰区公民参与政府财政预算相关数据表

(五)基层法治观念不强

近年来，加强法治建设已成为我国的重要治国方略，也是我国加强和创新社会治理的重要方向。然而近年来，海南基层社会治理中所发生的一系列社会冲突事件体现了一些民众法治意识较为淡薄，在遇到矛盾纠纷时，不是积极在法治的制度框架下解决问题，而是秉持“闹事”“闹大”的错误思想——“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”，试图通过聚众闹事、破坏秩序、甚至是暴力冲突等方式反映问题，导致社会矛盾激化。另一方面，有些地方的基层政府在法治建设方面也存在严重缺位，在处理具体问题时总体上还是“头痛医头、脚痛医脚”，社会治理的制度化、规范化、法治化水平不高。

四、海南自由贸易港建设社会治理共同体的现实路径

改革开放40多年来，随着我国经济的快速增长，城市化和工业化的稳步推进，各种社会矛盾冲突事件层出不穷，我国社会治理领域也在逐步走向改革创新之路。李友梅指出，推动中国社会治理向深层次转变和改革创新的三个重要机制：“倒逼机制”“预期引领机制”和“转危为安机制”，它们在改革开放以来的社会治理实践和社会治理创新过程中发挥了重要作用。在李友梅看来，“倒逼机制”来源于中国文化内部的“内在发展冲动”以及中国近代以来的“冲击反应模式”，这些因素使得社会治理实践中出现的难题和一系列压力倒逼社会治理体制走向不断的改革创新之路。“预期引领机制”则来源于中国革命中逐渐形成的群众路线以及各种基层民主的不懈探索，最终在深入了解人民群众的困难和期待的基础上，进行积极的变革解决了现实的社会治理难题和弊病。“转危为安机制”来源于中国共产党在漫长的革命和社会主义现代化建设过程中形成的狭路逢生的辩证意识，在各种出现的困境中积极寻求问题的解决，最终化解危机并形成新的制度体系(30)李友梅：《当代中国社会治理转型的经验逻辑》，《中国社会科学》，2018年第11期。。在当前党中央和国务院支持海南建设中国特色自由贸易港的重要背景下，海南加强和推进社会治理创新势在必行、迫在眉睫。

(一)以维护社会的公平正义为核心治理目标

党的十九大报告中提出：“中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾……人民美好生活需要日益广泛，不仅对物质文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增长。”(31)习近平：《习近平谈治国理政》(第三卷)，北京：外文出版社，2020年，第9页。由此可见，在新时代背景下加强和创新社会治理、建设社会治理共同体，我国政府的社会治理理念必须转型到维护社会的公平正义上来，以维护社会的公平正义为核心治理目标引领社会治理体制和机制建设，凝聚各方力量共同建设社会治理共同体。唯有如此，才能维持社会的长治久安、稳定和谐。另一方面，海南作为经济欠发达省份，当前本地居民还存在大量的低收入群体，建设海南社会治理共同体要充分关照这些群体的生活难题和切身利益，要让普通民众得到实惠，拥有更高的获得感和幸福感。

(二)以基层党建为抓手推进社会治理创新

当前我国基层社会治理中普遍存在治理效果欠佳、社会力量参与不足、社会团结较为脆弱等困境，因此以基层党组织建设为抓手促进社会治理创新是一条现实可行的较优路径。因此，以基层党组织建设为抓手促进社会治理创新，是一条现实可行的较优路径。正如李友梅指出：面对当前我国城市社区治理方面出现和长期存在的一系列深层次难题，单单通过各地基层政府行政体系的碎片化和零散化的制度改革是很难进行有效破解的，所以应当有效发挥中国共产党的基层党组织体系的灵活作用，通过基层党组织体系的有效运作，有力引领各方社会力量，最终形成社会治理的黏合和共治力量(32)李友梅：《关于城市基层社会治理的新探索》，《清华社会学评论》，2017年第1期。。

党的十八大以来，党建引领社会治理日益成为我国社会治理创新的重要抓手(33)吴晓林：《党建引领与治理体系建设：十八大以来城乡社区治理的实践走向》，《上海行政学院学报》，2020年第3期。，在历次的中央文件中得到强调。党建引领既可以保证我国社会治理创新的正确政治方向，又可以有效提升社会治理水平，使“党委领导、政府负责、社会协同、公民参与、法治保障、科技支撑的社会治理体制”得到巩固和完善。近年来我国上海、广州、宁波等地涌现出一些突出的党建引领社会治理创新案例，这些案例中，基层政府以党建为核心，将党建与群众日常生活密切结合，为社区的善治提供了良好的组织平台。未来的社会治理工作中，海南应当在城市社区和农村社区推广成立功能性党支部，形成省-市县(区)-镇(街)-村(居)-社区五级党建体系，实行以党建为抓手、多元主体共建共治共享、协商民主建设的自贸港社会治理新机制。

(三)积极培育有效参与社会治理的社区社会组织

当前，积极培育和发展社会组织已成为党中央和国务院的重要发展战略。2017年《民政部关于大力培育发展社区社会组织的意见》提出发展社区社会组织的目标：“力争到2020年，社区社会组织培育发展初见成效，实现城市社区平均拥有不少于10个社区社会组织，农村社区平均拥有不少于5个社区社会组织。再过5到10年，社区社会组织管理制度更加健全，支持措施更加完备，整体发展更加有序，作用发挥更加明显，成为创新基层社会治理的有力支撑。”(34)《民政部关于大力培育发展社区社会组织的意见》(2017年12月27日)，http:∥www.mca.gov.cn/article/gk/wj/201801/20180115007214.shtml。国家民政部2020年12月印发的《培育发展社区社会组织专项行动方案(2021—2023年)》中进一步提出：“从2021年起用3年时间，开展培育发展社区社会组织专项行动，通过实施一批项目计划和开展系列主题活动，进一步提升质量、优化结构、健全制度，推动社区社会组织在建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体中更好发挥作用。”(35)《民政部办公厅关于印发〈培育发展社区社会组织专项行动方案(2021—2023年)〉的通知》(2020年12月7日)，http:∥www.gov.cn/zhengce/zhengceku/2020-12/08/content_5568379.htm。

近年来，海南各级政府已经加大了培育和发展社会组织的步伐，例如2019年发布了《海南省四类社会组织直接登记管理办法(试行)》等，然而和国内发达地区相比仍然存在差距，社会组织基础薄弱的情况仍然存在。未来海南应该继续加大培育发展各类社区社会组织，尤其是那些能够有效参与社会治理、提升公民参与、提供专业公共服务、促进社区和谐的社区社会组织，使它们在海南自由贸易港的社会治理共同体建设中发挥重要的作用。

(四)逐步推动民众有序参与社会治理

党的十八大以来，加强社会主义民主政治制度建设已经成为党中央、国务院高度重视的议题。近年来，我国经济发达地区如浙江、广东、上海等地，陆续推动民众参与式治理创新，开拓更多渠道让普通民众参与社区治理、环境治理和预算改革等过程之中，取得了良好的治理效果，成为我国各地社会治理创新的榜样(36)张紧跟：《公民参与地方治理的制度优化》，《政治学研究》，2017年第6期。。在未来的社会治理过程中，海南各地基层政府应该积极推动参与式治理改革，开拓更多的制度化参与途径，让普通民众参与到公共事务的监督、表决和管理过程中，积极培育民众的参与精神和参与技能，使得城乡社区协商民主有效运转起来，发挥其化解矛盾纠纷、应对社会风险事件、塑造责任公民的积极作用。唯有如此，海南基层社会治理才能够真正实现多元化，社会治理共同体也才具有坚实的群众基础。

(五)积极推进信息科技融入社会治理创新

近年来，在全球范围内大数据、物联网、区块链、人工智能等前沿科学技术飞速发展，并且在城市社会治理中得到日益广泛的运用。信息科技融入社会治理已经成为普遍的趋势。在此背景下，党的十九届四中全会决定中首次把“科技支撑”确立为当前我国社会治理格局的重要维度。近年来海南省已经进行探索试验把信息科技融入社会治理，并取得初步成效，例如：2017年海口市政府在整合已有的众多政府App的基础上，以大数据和人工智能等信息技术为支撑打造出一个统一的公共服务平台——“椰城市民云”。“椰城市民云”功能强大、方便操作，涵盖了市民生活的方方面面需求：生活水电缴费、医院挂号、社保公积金查询、违章查询、环境气象等，使得政府服务便利水平得到极大提升。2018年海南省委政法委运用大数据技术打造“海南社会管理信息化平台”，该平台对党政军警民的各类大数据充分整合，为海南社会治理中的各类风险防控提供了重要的支撑。不仅如此，“海南社会管理平台”还将运用到社区网格化服务管理、社会综治中心等建设中，为海南各市县的平安工程建设提供重要保障。2019年海口市个别社区试行“12345+业主决策平台”，解决了社区业委会成立和运行过程中组织难、投票难、时效差等突出问题，实现了业主线上投票、政府有效监管和小区事务决策网络的新途径。

尽管当前海南在推进信息科技融入社会治理方面取得了良好成效，但还处在初步尝试阶段，离经济发达地区还存在一定的差距。2020年7月，海南全面深化改革开放领导小组办公室印发了《智慧海南总体方案(2020—2025)》，方案中提出了推动新一代信息技术与海南经济社会发展全方位深入融合的建设目标(37)推进海南全面深化改革开放小组：《智慧海南总体方案(2020—2025)》(2020年8月14日)，https:∥www.hainan.gov.cn/hainan/ztzc/202008/6758897ae22d4b6abb89387b2c41019d.shtml。。未来海南在加强和创新社会治理、建设社会治理共同体过程中应该继续加强推进信息科技融入社会治理。

(六)加快推进海南社会治理制度集成创新

习近平总书记在“4·13”重要讲话中指出海南自由贸易港建设“要把制度集成创新摆在突出位置”。在社会治理领域，2020年10月，中共海南省委办公厅、海南省政府办公厅陆续发布《海南自由贸易港制度集成创新行动方案(2020—2022)》和《海南自由贸易港制度集成创新任务清单(2020—2022)》，两个文件对海南社会治理的制度集成创新都做了明确指导，例如“大力推进综治中心、社会管理信息化平台、网格化服务管理、矛盾纠纷多元化解‘四位一体’机制，全面提升社会治理现代化智能化水平。打造共建共治共享的社会治理格局，建立基层民主协商机制，赋予行业组织更大自主权”(38)中共海南省委办公厅 海南省人民政府办公厅：《海南自由贸易港制度集成创新行动方案(2020—2022)》(2020年10月9日)， https:∥www.hainan.gov.cn/hainan/zxxx/202010/e9df20e2dfb84aad8da6093f3ed8b6d2.shtml。。当前“四位一体”的社会治理制度集成创新已初步运行并取得良好效果，成为海南社会治理领域的基础模式，但这些制度集成创新主要还是集中在信息技术融入社会治理方面，而在党建引领社会治理、基层协商民主建设、推动社会组织有效参与社会治理方面的制度集成创新仍然不足，因此，下一步海南社会治理领域的制度集成创新应当在这些方面有所作为。

五、结 语

综上所述，加强和创新社会治理是海南自由贸易港建设的应有之义和重要保障，是海南推进国家治理体系和治理能力现代化的必经之路。《海南自由贸易港建设总体方案》针对未来的自由贸易港社会治理设定了预期目标：“到2035年，自由贸易港制度体系和运作模式更加成熟……营商环境更加优化、法律法规体系更加健全、风险防控体系更加严密、现代社会治理格局基本形成、成为我国开放型经济新高地。”(39)中共中央 国务院：《海南自由贸易港建设总体方案》(2020年6月1日)，http:∥www.gov.cn/zhengce/2020-06/01/content_5516608.htm。海南自由贸易港加强和创新社会治理、建设社会治理共同体是一个需要社会各界出智出力的长期的工程，不可能一蹴而就。针对当前海南社会治理领域面临的诸多困境，海南应当以自由贸易港建设为重要历史契机，积极学习经济发达地区的社会治理创新经验，探索与海南自由贸易港相辅相成的社会治理共同体的现实路径。