海南自由贸易港的封关运作和分线管理——从海关特殊监管区域到海关监管特殊区域

郭永泉

(武汉海关 统计分析处，湖北 武汉 430040)

《海南自由贸易港建设总体方案》(以下简称《总体方案》)明确了建设海南自由贸易港(以下简称“海南自贸港”)的指导思想，要求建立以贸易自由便利为重点的自贸港政策制度体系，实施“一线放开、二线管住”，建设全岛封关运作的海关监管特殊区域。由此，“海关监管特殊区域”首次被提出，并被定义为海南自贸港的特有状态，其与我国现有“海关特殊监管区域”之间，既有相似之处和承续关系，也有明显差别和替代关系。海南自贸港由散点的海关特殊监管区域变成连片的海关监管特殊区域，离不开封关运作和分线管理两大制度的支撑。两者均属于自贸港监管制度的集成式创新，为自贸港各项政策实施和功能配套提供了基本条件和时空标准。其中，封关运作将于2025年前完成，分为封关前和封关后两个阶段，为自贸港制度过渡和转换明确了节点，赋予自贸港建设以时间标准；分线管理立足于全岛自贸港，区分“一线”和“二线”两个连接线(1)“一线、二线”由我国海关特殊监管区域引入自贸港实践中并赋予新的管理要求。《总体方案》规定：在海南自由贸易港与中华人民共和国关境外其他国家和地区之间设立“一线”，在海南自由贸易港与中华人民共和国关境内的其他地区(简称内地)之间设立“二线”。，分别对接国际市场和国内市场，赋予自贸港建设以空间标准。对此开展研究，具有理论上的创新意义和实践上的应用价值。

一、海南自由贸易港作为海关监管特殊区域的性质

《总体方案》明确，在实现有效监管的前提下，建设全岛封关运作的海关监管特殊区域。“海关监管特殊区域”这一专有概念由此成为海南自贸港的又一标志性特征。研究阐明这一概念的性质，并与表述近似的“海关特殊监管区域”进行比较，有助于把握海南自贸港的实质，把握制度集成创新的重点方向和具体内容。

(一)海关监管特殊区域的理论认识和实践可能

“海关监管特殊区域”这一概念可以从语法表述上进行层次性理论解读，并结合实践考察其内涵。

1.特殊区域。海南自贸港是中国特色自由贸易港，是在中国整体制度环境下的区域开放模式创新，与我国现有其他各类特定功能区域在形态上并不相同，没有先例可循。海南自贸港也不同于其他自贸港，在功能定位、制度设计方面都与它们有很大差别，特别是“一线放开、二线管住”的分线管理安排，将自贸港在经济关系上与国际市场、国内市场区别开来，既不同于新加坡、中国香港等“全域”自贸港，也不同于美国的“点式”对外贸易区。海南自贸港之所谓“特殊区域”，是世界上空间最大、功能最多、涵盖制度最全面的“自由区”。

2.海关监管的特殊区域。世界上各类自贸港或类似区域公认的理论渊源来自世界海关组织(WCO)《简化与协调海关制度的国际公约》(即《京都公约》)(2)《京都公约》作为现代国际海关制度最综合的体现，对各国贸易合作和海关管理具有重要的约束或参考作用。《京都公约》最初是由海关合作理事会(世界海关组织前身)1973年通过，1974年生效；1999年《经修订的京都公约》获得通过，并于2006年生效。当前正在进行新一轮修订程序。中国海关已签署公约并接受部分条款，同时积极参与修订过程。。《京都公约》修订版对“自由区”作出定义，“自由区指缔约方境内的一部分，进入这一部分的任何货物，就进口税费而言，通常视为关境之外”(3)参见海关总署国际合作司编译：《关于简化与协调海关制度的国际公约(京都公约)总附约和专项附约指南》，北京：中国海关出版社，2003年，第522页。该表述与1973年《京都公约》相比，删除了“免于实施惯常的海关监管”的表述。。该定义相较初始版本，删除了“免于实施惯常的海关监管”的表述，保留“进口税费视为关境之外”的表述，这意味着国际规则认同可以从税收和监管的不同角度设计“自由区”制度。海南自贸港的性质表现出鲜明的二元特征：从税收视角看，因为“零关税”成为“境内关外”；但在监管视角上，《总体方案》规定海关对自贸港进出货物开展监管，自贸港仍处在海关监管事权内，仍为“境内关内”。当然，自贸港的海关监管主要是风险防控和精准布控，较少进行正面干预，建立“放得开、管得住”的监管体制(4)迟福林：《海南探索建设中国特色自由贸易港的初步设想》，《改革》，2019年第4期。，保障贸易自由化便利化。

3.强调区域的整体性。海关监管特殊区域并不是一个现成词汇，是专门为海南自贸港创造且只能适用于海南自贸港的概念。在已经有“海关特殊监管区域”概念的前提下，“海关监管特殊区域”概念更多体现了与前者的区分，需要从鲜活的实践中理解其内涵和外延。从词义来解释，海关作为主语不变，都是监管主体，但是“监管”和“特殊”两语结构性倒置，对区域重点功能的强调方向不同。前者以“监管”定义区域，仍属于海关监管范畴，主要业务是海关制度创新和特殊设计，而后者以“特殊”定义区域，更强调区域在整体上的特殊性，不单指海关事权。

4.具有实践可能。海南地理位置独特，是被海水环绕的全域岛屿，具备成为一个相对隔离的海关监管区、制度创新试验区的地理优势，无需围网设施和专用卡口通道，能够节约经济成本和管理成本，将转换监管方式的风险控制在一定地理范围内。在这些条件支撑下，海关机构能够在统一制度外赋予自贸港海关特定监管的事权，其他部门也能够赋予当地行业主管机构以相应的管理事权，并由即将立法的《海南自由贸易港法》进行支撑，形成制度层面的特定法域。从实践来看，包括海关和各部门事权在内的特定管理制度就是海关监管特殊区域的精髓，重点是两个方面的制度：封关运作和分线管理。要使海关监管特殊区域成型，必须完成封关运作，才能将目前的各类口岸、海关特殊监管区域整合起来，形成完整的“一线、二线”，并由此确立区域的经济状态；还要开展“一线放开、二线管住”的分线管理，才能使区域和境外、内地形成流通和集聚效应，形成国内国际双循环相互促进的局面，实现自贸港成为我国开放型经济新高地的目标。

(二)与海关特殊监管区域的比较

海关特殊监管区域是我国特有的一个概念，以海关保税监管作为基本特征，现有综合保税区、保税港区、保税区、出口加工区、保税物流园区等模式，今后将整合为综合保税区，新设区域也统一命名为综合保税区。截至2021年3月，我国共有163个海关特殊监管区域。

海关监管特殊区域是专门适用于海南自贸港的特定命名，其与海关特殊监管区域仅有称谓上的相似，实质上存在较大的制度和功能差别。海南自贸港封关运作之后，散点的海关特殊监管区域将融于连片的海关监管特殊区域，在“一线、二线”的覆围下形成一个整体。海关特殊监管区域和海关监管特殊区域的功能、业务、实体、程序有着很大差别。海关监管特殊区域也正是基于此种“可比性”而派生出诸多特点(见表1)。

表1 海关特殊监管区域和海关监管特殊区域的比较

由表1可见，自贸港作为海关监管特殊区域，与海关特殊监管区域相比存在较多不同之处。

1.监管主体和方式不同。海关特殊监管区域实施海关驻场监管制度，所有区域都设置海关机构，对“一线、二线”进出区实施以围网卡口为基础的通关作业，对企业区内运营实施以账册为基础的监管作业(5)驻场海关的进出区通关作业，诸如受理企业进出区申报、审核单证、征(免)税、办理保税、查验放行、受理转关/结转等手续，实施对货物、交通工具的检验检疫等管理事项。区内监管作业，诸如巡区、巡库、稽查等管理事项。。自贸港实施全岛综合治理，结合公共管理开展全行业监管，“一线、二线”进出区通关需要包括海关在内的各部门联合管理和协同执法。

2.功能状态不同。海关特殊监管区域实施保税监管，这是一种基于“一线、二线”的一体化海关监管制度。进口货物自“一线”入区保税，暂时不缴纳关税和进口环节税，处于保税监管状态(6)区内保税货物不设存储期限，可以自由流转；自“二线”出区进境时，按货物进口的有关规定办理报关手续，并按货物实际报验状态征税(其中的关税可以按对应进口料件或者按实际报验状态缴纳)，由此解除保税状态；保税货物也可自“一线”出境，由此解除保税状态。。区域功能主要是基于保税监管，通过暂缓缴税的政策许可和流程便利，大量集聚境外资源要素，大体可以分为保税加工、保税物流、保税服务三大类功能(7)保税功能有两个方面制约：一是保税监管有一定的合规条件和经营限制，功能范围仍然有限，诸如零售、消费等“对人业务”无法开展；二是对境内资源不能适用保税政策，所以更适合两头在外的开放型产业，即V型布局。。自贸港以“零关税”为基本特征，“一线”进口大多数货物免关税、无进口环节税，允许自由进出(负面清单除外)，意味着企业的合规成本和税收成本大幅减轻，保税监管也不复存在。自贸港也有着更为多样化的功能，不仅管理“对货业务”，还包括“对人业务”，对境外和内地都有优惠政策，能够多方面集聚要素资源，由V型布局向X型布局发展。

3.适入产业不同。相对于口岸区域仅有物流、仓储等产业，海关特殊监管区域具有保税监管的优势，适合更多的类型产业入区经营，包括加工制造类产业、研发设计类产业、检测维修类产业、销售服务类产业等。但是区域内封闭运作，不允许开展商贸零售、生活消费服务、金融服务等。自贸港产业准入范围更为广泛，准入条件也更开放。《总体方案》明确要构建现代行业体系，大力发展旅游业、现代服务业和高新技术产业，并且以要素资源流通配置和贸易投资自由便利的优惠政策作为支撑，这意味着自贸港是全产业适入和鼓励，不仅集聚货物等实体要素，而且也集聚服务、资本、数据等非实体要素。

总的来说，海南自贸港作为海关监管特殊区域，样板唯一但面积更为广阔，制度更为包容，功能更为多样，主体更为全面，自由度更高，优惠面更宽，创新空间也更大。可以说，海关监管特殊区域是海关特殊监管区域的升级版、优化版、开放版，两者存在明显的递进关系。从海关特殊监管区域到海关监管特殊区域的过程，是我国不断推进改革、实现制度创新成果积累和转化的过程，也是我国应用区域载体实现高质量发展、高水平开放的过程。

从两类区域的比较来看，要完成转型，需要把握封关运作和分线管理两个重点。只有实行针对海南自贸港的封关验收，确立成型状态的条件、标志，才能进而推进制度创新，完成两类区域形式上的切换；只有设置好“一线、二线”并基于此开展不同方式的管理，确立各领域管理边界，才能进而构建起各种跨境、跨线经济关系，完成两类区域实质上的切换。

二、海南自由贸易港的封关运作

封关运作来自海关特殊监管区域的管理实践，其本意是区域在取得资质后，建设符合海关监管要求的设施设备，完成区域功能规划和业务流程测试，确立“一线、二线”分线管理条件，在海关及相关部门验收后，形式上封闭区域，实际上启动卡口并流转单证，开展区内外流通运营。封关运作是一个时点性指标，将区域分为封关前和封关后两个时态、两种形态。一般将区域封关运作的时间作为该区域的“生日”。《总体方案》已经明确，海南自贸港在2025年之前择时封关运作，在此之前是早期收获的建设阶段，只有在封关运作后，海南自贸港才能成为真正意义上的“自贸港”。所以，封关运作对于海南自贸港有着非常重要的意义。但是，由于海南自贸港具有海关监管特殊区域的性质，不能简单按照海关特殊监管区域的封关运作来进行，需要研究自贸港专门的封关运作条件、标志、主体和程序。

(一)自贸港封关运作的条件

区域封关运作，必须先具备一定的条件，包括实体条件和制度条件两部分。实体条件是硬件，制度条件是软件。海关特殊监管区域具有封闭性管理的客观要求，其封关运作的实体条件主要在于围网卡口等隔离设施，制度条件主要在于海关监管制度。自贸港由于独特的地理和经济形态，封关运作的相关条件有明显不同。

1.实体条件。自贸港的封关运作是全岛进行，而非单点区域。这就意味着海南绵长开阔的海岸线即是自贸港“一线、二线”，也即与其他区域的划分线，陆海之间形成天然阻隔，不可能也没有必要建设围网卡口等隔离设施。同时也意味着海南与其他区域没有陆上交通，必须经由水港、空港及相应交通工具进行人员、货物的载运和流通，港口的重要性极高，特别是具有外贸功能的口岸更是不可或缺(8)由于自贸港“二线”双向分别执行外贸和内贸管理，所有港口理论上都应当赋予口岸功能。没有口岸功能的港口只能岛内发接，或者单向接收内地发来的运输工具，而不能开行任何离开海南的运输工具，这是很不健全的。。《总体方案》规定自贸港与内地之间进出的货物、物品、人员、运输工具等均需从口岸进出，因此需要增加对外开放口岸。港口(口岸)一方面作为区内外的必由通道和联通环节，一方面也是区内外经济往来的关口。所以港口(口岸)承担了相当于围网浓缩而卡口放大的功能。在实践意义上，自贸港封关运作的实体条件就是港口(口岸)条件(9)当然，海南广大的海岸线是开放空间，也存在船舶绕关走私、避查走私、闯滩走私的风险可能性。在严格意义上，自贸港封关运作的实体条件还应包括沿岸反走私条件，比如沿岸设点设卡。但是从效率上看，应对反走私更有效的方法是从制度上构建反走私综合治理以及多部门联合执法、风险管控，沿岸拉网式设点设卡的做法成本高、效率低。。

具体来说，港口条件包括码头(泊位)装卸条件、运输工具靠离条件、近邻海域(空域)航线条件、港口内外集疏运条件、港口区域仓储条件、港口区域货(人)服务条件、港口与其他区域隔离(通行)条件、驻港口执法部门监管条件等。口岸条件除以上条件外，还应当包括边境管理条件、内外贸并行区分条件、与境外对接条件等。这些条件都有标准规范和容载空间，应符合功能设计要求，保证港口各方面主体运行，能满足饱和业务量需求，具备应急处置能力。

2.制度条件。自贸港“一线放开、二线管住”以及与其他区域的经济关系，主要由制度条件来实现。海南自贸港是全岛概念、全域概念，与海南省行政区划在地理上重合，所以，海南自贸港是全行业治理，全产业适入，全功能授予。封关运作的制度条件不仅是海关监管制度，更涉及方方面面的制度。按照《总体方案》，自贸港制度涉及“6+1+4”体系(10)“6+1+4”体系，包括贸易、投资、跨境资金流动、人员进出、运输来往、数据流动六个方面的要素管理制度，现代产业体系一个方面的产业制度，税收制度、社会治理、法治制度、风险防控体系四个方面的调控政策。。其中，具有自贸港特征的创新制度、作为早期收获的制度成果都应当是封关运作的制度条件。

具体来说，有几个方面的制度是封关运作必须满足的条件：一是制定出台海南自贸港进口征税商品目录。目录外货物免征进口关税，实现“一线”多数商品“零关税”进口。二是制定进出口限制(禁止)货物物品清单以及相应的海关监管制度。清单外货物、物品自由进出，实现“一线”贸易便利。三是制定与内地海关通关单证格式规范、操作规程以及出区货物增值30%免征关税操作规程等，明确“二线”在不对称经济关系下的通关作业。四是将现行增值税、消费税等五类税费进行简并，由此免除“一线”进口环节税义务。其余还有服务贸易、数据传输、金融外汇、人员进出、运输工具进出等方面的标准和清单，明确各类业务的跨境、跨线管理规则。

(二)自贸港封关运作的标志

区域封关运作，具有特定的标志。海关特殊监管区域封关运作的载体就是“围网+卡口+账册”，以围网合拢、卡口打开、账册启用作为封关运作的标志。自贸港实体条件和制度条件有特殊性，不设置全域围网卡口、不设立企业账册，其封关运作的标志应另行安排。

在自贸港，围网卡口所起到的区域隔离作用被天然海岸线所替代，其“一线、二线”的物流联结作用都转由港口(口岸)承担；账册所起到的记录货物流转作用因自贸港自由进出的制度安排也无须保有，但自贸港“二线”出区货物增值30%的制度需要追溯进口料件来源，仍需一定的信息验证手段；同时，自贸港“二线”因为进出区的内外贸性质不同，需要分别设置通道和流程，其中“二线”出区发送内地的货物是外贸性质，最具有自贸港特色。综合以上，港口(口岸)物流联结、“二线”出区验证进口料件信息、“二线”出区发运货物都可以作为自贸港封关运作的标志。三者集合起来，可以归结为一个标志：自贸港港口(口岸)发运“二线”出区到内地的货物，且该货物符合进口料件增值30%条件，可办理免进口关税手续(11)按合理的程序，免进口关税的具体手续应当在对应的内地接货港的海关办理，海南自贸港海关提供货物原产于海南的证明信息。。

具体来说，自贸港可以将下述事件作为封关运作起始状态的标志，也可专门安排仪式完成这一标志：在海南具有代表性的海运港口，其货运船舶载运第一批符合进口料件免关税条件的、运往内地的货物，在海关发出放行指令后驶离码头。

(三)自贸港封关运作的主体

区域封关运作，需要明确各项业务的主体，包括申请方、建设方、运营方、验收方、授资方、监管方。在海关特殊监管区域的实践中，地方政府是申请方、建设方，平台机构是运营方，国务院授权海关总署和其他部委作为验收方和授资方(所在地海关先行预验收)，所在地海关是监管方。可见海关特殊监管区域封关运作是国家级事权，封关运作的性质是国家主管部门对地方运行事项的资质验核和许可。自贸港是独一无二的区域，已经由《总体方案》以及待行《海南自由贸易港法》明确其建设安排，相当于已经由国家对海南省授予资质。自贸港封关运作的性质是国家指导海南，按设定条件建设自贸港。

因此，自贸港封关运作的主体关系是：在中央领导下，以海南为主体责任，各部门共同参与封关运作。按照《总体方案》，在推进海南全面深化改革开放领导小组指导下，海南省履行主体责任，推进自贸港建设各项工作；中央和国家机关有关单位指导推动海南自贸港建设，细化相关政策措施，制定出台实施方案；各部门组成自贸港建设工作小组，驻海南实地指导并开展自贸港建设工作。所以，自贸港的封关运作具体事务应当由海南省和各部门共同承担，建设并验核实体条件和制度条件，推进封关运作标志落实。

(四)自贸港封关运作的程序

区域封关运作，有着完整的程序，主要包括封关建设、封关验收、封关启动三个阶段。海关特殊监管区域是从无到有的过程，对应这三个阶段的程序节点比较清晰。海南自贸港并非“白手起家”，由海南自贸试验区及内设的海关特殊监管区域转型扩大而来，封关运作的程序应当与《总体方案》分步骤分阶段的建设安排保持一致，并完成状态切换。

自贸港的三个阶段做如下划分：封关建设阶段即是自贸港早期收获阶段(2025年之前)；封关验收阶段是《总体方案》所要求的“适时全面开展全岛封关运作准备工作情况评估”(2025年之前)；封关启动阶段是《总体方案》所要求的“自贸港条件成熟后实施全岛封关运作”，其后即进入正式的自贸港阶段。封关运作通过三个阶段完成各类业务的旧状态切换和新状态确立，主要有：一是区域状态的切换和确立。在早期收获阶段，加强海关特殊监管区域和口岸建设，并在个别区域开展“一线放开、二线管住”的先期试点，在封关运行后，全岛统一并入自贸港并形成统一的“一线、二线”条件，取消海关特殊监管区域。二是清单(目录)的切换和确立。进口关税由“一负三正”四张清单过渡到进口征税目录，进口环节税简并为零售环节的销售税，贸易管制由现行全国统一版本切换到海南进出口限制(禁止)货物物品清单。三是通关状态的切换和确立。“一线”通关由当前的常规监管切换为特定监管，“二线”通关实施后，区分出入区方向分别按照外贸流通、内贸流通开展管理，相应单证和管理系统进行切换。同时，金融、人员、交通工具、数据的跨境管理状态也切换到自贸港制度框架内。

三、海南自由贸易港的分线管理

“一线、二线”的分线管理是我国独创的概念，是在海关特殊监管区域建设和管理实践中形成的模式，也为其他类似区域特别是自贸港提供了可借鉴的经验。海南自贸港“一线、二线”不同于海关特殊监管区域“一线、二线”，分线管理重点也有很大区别，被赋予更多的创新内涵和制度特色。

(一)“一线、二线”分线管理的内涵

什么是“一线”？关境内设置某种特定区域，它们的“线”承担着区域与其他关境的跨境贸易功能，这就是“一线”(12)龚柏华：《上海自由贸易港“境内关外”概念和机制辨析》，《海关与经贸研究》，2018年第2期。。该特定区域经由“一线”与境外之间的货物流通，其实就是进出口贸易，直接纳入贸易统计，执行关税和贸易管理措施(13)朱秋沅：《特殊区域内知识产权边境侵权规制问题比较研究》，《上海海关学院学报》，2012年第4期。。由此，“一线”是关境线，划出与国际市场的区别(14)有观点认为特定区域的“一线”是国境线，这说法不正确。“一线”的跨境贸易是关境之间的贸易，且在海关法的法域范围内，属于中国关税区。准确地说，“一线”是关境线。。

什么是“二线”？关境内的特定区域，它们的“线”还承担着与关境内区域外的贸易功能，这就是“二线”(15)特定区域经由“二线”与境内区外之间的货物交换，有两种情况：一是前期或后续经由“一线”的进出口货物，仍属于对外贸易；二是境内货物，属于国内贸易，不执行关税和贸易管理措施。。“二线”货物流通没有实际进出境，由海关单项统计。“二线”是关境线的出口前置、进口后置或境内分线，划出与国内市场的区别(16)有观点认为特定区域的“二线”是关境线，这样表述过于简单。对于出口，“二线”入区环节其实是关境线的前置；对于进口，“二线”出区环节其实是关境线的后置；对于国内贸易，“二线”进出区环节其实和关境线没有关系，是境内分线。。虽然在经济定位上，“一线”与“二线”有着明显的差别，是分线设立的，但从特定区域的地理位置、交通物流设施来看，“一线”与“二线”并没有明显差别，很多是并线的，在实际形态上是同一道线。两者的区分不在外观上，而是制度上(17)有部分特定区域的“一线”“二线”能够直观地实现分线，主要是部分临港综保区、保税港区。如果其机场泊位、港口码头等设施既有口岸型，也有内贸型，且两者有明显分线隔离和不同作业程序，那么，其“一线”是对外口岸设施，“二线”是对内设施。。

什么是分线管理？特定区域的“一线”“二线”所承担的贸易功能并不相同，需要执行有分别的管理方式，即分线管理。按管理强度来说，分线管理有四种情况：一是“一线”“二线”都严格管理，这类区域保证经济独立性，但严重阻碍要素流通性；二是“一线”“二线”都宽松管理，这类区域便利要素流通，但很难保证区域经济隔离；三是“一线”严格、“二线”宽松，这类区域形成关境上的强保护，与境内其他地区几无差别，事实上少见；四是“一线”宽松、“二线”严格，这类区域削减关境要素流通阻碍，又与境内其他地区形成差别，能最大程度形成区域性经济竞争优势，促进贸易自由便利。一般意义上的分线管理，指的是第四种情况，自贸港分线管理就是如此。分线管理并不是将“一线”与“二线”管理措施截然分开，事实上两者的经济关系是互为依托、紧密联系的，两者的管理措施也有很强的联动性、因果性。

(二)海南自贸港分线管理的内涵

《总体方案》已经明确：海南自贸港分线管理实施“一线放开、二线管住”。其中，“一线放开”是自贸港自由便利的标志性特征，也是自贸港跨境经济关系的简约表述；“二线管住”是自贸港构建特殊试点区域的保障性措施，也是自贸港与内地经济关系的简约表述。自贸港作为海关监管特殊区域，在封关运作后，自然实现实体上的“放开”和“管住”，但更重要、更具价值的是实现各领域制度上的“放开”和“管住”。所谓制度“放开”，是针对其他区域在制度上的控制性，通过制度创新实现自贸港“一线”的相对放开；所谓制度“管住”，是通过制度创新，与自贸港“一线”以及内地进行制度衔接，防止无序流通。由于涉及制度众多，不能零散进行，需要集成起来创新，所以自贸港分线管理的内涵就是制度集成式创新，需要解决两大问题，即怎样放开？怎样管住？

1.“一线”怎样放开。多种方式的制度创新。自贸港“一线放开”是统筹各类业务的制度性放开，其实质是立足于海南的跨境经济关系，推动贸易便利化和各类要素流通便利化，削减双向市场障碍，通过准入放开、程序放开、税收放开、经济放开等多种方式开展制度创新。

一是准入放开。针对贸易进口以及各方面入境管理的准入管控，以制度方式实施清单(目录)管理、标准化管理。对标国际规则和海南经济特点，降低准入门槛，压低准入标准，削减管制范围，最大程度便利各类要素入境。保留的准入限制(禁止)事项主要是保证国家安全和履行国际义务需求，实现“多数准入、少数不准入”。

二是程序放开。针对贸易进出口以及各方面跨境的合规要求，以制度方式简化程序，推动低干预率的风险管理。适应自贸港自由便利特点，简并各类跨境管理审批环节，削减各类跨境单证、资证、凭证，减少印证式查验检验作业，降低经济人、自然人的合规义务，大力推行政务信息化办理，推进大数据、区块链等前沿技术应用(18)郭永泉：《六合、三维、一体:智慧海关新技术应用研究》，《海关与经贸研究》，2019年第3期。。

三是税收放开。贸易中的关税和进口环节税，以制度方式减少应税品目，降低税收成本。除了对少数商品实施保护性税收，实现大多数商品进口“零关税”、无增值税和消费税。减少税收征管实体和程序，降低自贸港进口和流转环节的税收负担，促进生产性要素入区集聚和消费市场形成(19)郭永泉：《论海南自贸港税收政策体系的构建》，《南海学刊》，2019年第1期。。

四是经济放开。针对部分限制性贸易业务和跨境管理业务，以制度方式在自贸港探索或许可开展，丰富经济类型，扩大开放范围。推进与“一线”跨境相关业务创新，削除货物贸易、服务贸易、数字贸易中的跨境壁垒，实施货物(物品)流通、资金融通、人员进出、运输来往的自由便利制度，促进各类要素跨境流动和配置。

2.“二线”怎样管住。兼顾双重因素的制度创新。自贸港与内地的经贸制度安排有着明显不同，为了防止自贸港优惠政策被外溢到内地或者“搭便车”，维系海南制度安排的区域特殊性，同时为了支持自贸港集聚国内要素，需要实施“二线管住”。 自贸港“二线”是对“一线”政策安排的终止空间线，“二线”实施双侧管理，进出区流向的贸易性质不同，区内外的管理方式也不同。所以，自贸港“二线管住”需要突出这些双重特点，在制度创新过程中把握双侧、双向、双循环因素。

一是双侧管住。自贸港“二线”内外都在我国的管辖范围内，但管理领域和管理主体不同：“二线”区内即自贸港，由海南机构负责管理；“二线”区外即内地，由内地机构负责管理。自贸港“二线管住”仅靠单侧是管不住的，需要双侧协同管理。按照经济理论和实践，跨区域要素流通一般实施“宽出严进”原则，主要由入区环节开展管理。所以自贸港“二线”由内地入区主要由海南一侧管理，内地一侧协助；出区入内地主要由内地一侧管理，海南一侧协助。

二是双向管住。通过自贸港“二线”，海南和内地实际上形成两个不同的市场。两个市场在经由“二线”进出的流向上形成非对称关系，从海南到内地是外贸流通关系，从内地到海南是内贸流通关系。从而需要在流通管理上进行差别化的制度设计：从海南到内地，内地按进口管理，执行贸易管制、边境管理和进口税收，按对应关系，海南出区环节应视作出口，但不是真的出口，其管理主要是协助内地进行进口“原产地”确认；从内地到海南，内地和海南都按照国内流通管理，没有贸易管制、边境管理和进口税收，是开放式的进出，但由于海南是自贸港性质，对于一些有差异性的制度安排(比如税制差异)，仍需在出入区环节进行制度状态切换。

三是双循环促进。自贸港“二线”不直接开展跨境业务，而是与内地市场的分线，兼有外贸和内贸性质，成为国内国际双循环的交汇线。依托“二线”开展管理，就是构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局的生动实践。“二线管住”不能简单将进出区业务按外贸或内贸要求进行处置，需要考虑到内贸与外贸相结合的因素，做到“二线”双侧协同、双向畅通、双循环促进，优化国内国际循环的物化集聚和物化配置，推动实现自贸港成为我国开放型经济新高地的目标。

四、海南自由贸易港封关运作和分线管理制度集成创新的建议

海南自贸港封关运作后，应当紧紧围绕《总体方案》总体要求、制度设计和分步骤分阶段安排，结合自贸港“一线、二线”的性质特点和分线管理要求，进行制度集成创新。制度创新的内容涉及面较广，从海关监管特殊区域的关键性因素出发，重点就准入(准出)、“零关税”、环节税简并、海关监管、“二线”出区鼓励等制度创新提出建议。

(一)创新自贸港“一线”货物(物品)准入(准出)制度

参照我国贸易管制法律法规以及海南产业体系需求(20)我国已经生效的贸易管制法律有《出口管制法》，对准出事项进行规制，准入事项由各行业法律规定。，基于维护国家安全和海南市场安全、资源安全的原则，制定出台“四张贸易管制清单”：限制进口货物物品清单、禁止进口货物物品清单、限制出口货物物品清单、禁止出口货物物品清单。限制类货物(物品)按我国现行关税税则商品(8位本国子目)列名，禁止类货物(物品)按其性状标识列名(21)禁止类货物(物品)比如毒品、固体废物等，不见诸关税税则，所以按其性状列名。比如珍稀动植物、名人字画、保护类文物，需要根据其保护特征加以区分，所以按其标识列名。。清单名目应尽量简约，并保持稳定预期。以行政手段(许可证)、经济手段(配额)相结合的方式执行清单管理。在清单外的所有货物(物品)均可按申报名称自由进出。

(二)创新进口“零关税”实体制度

结合自贸港封关运作，制定自贸港进口征税商品目录，目录内商品征税，目录外商品免税。在制定目录时突出关税保护作用，重点对海南具有优势的内生性产业以及要素禀赋进行适当保护，包括热带农渔产品、旅游产品以及建设产业体系下的新能源汽车、生态环保、生物医药成品等。征税商品目录应参照税则表述，按次列出8位税目、商品名称和适用税率。目录是海南版本的关税税则，作为海关征税和纳税人缴税依据。征税商品目录占税则税目比例宜低不宜高，实现大多数商品“一线”进口免关税，昭示“零关税”这一自贸港标志性特征。实施关税制度整体切换：将早期收获阶段的“一负三正”四张优惠税收清单裁并或转为进口征税商品目录管理范围(22)苏铁：《海南自由贸易港“零关税”政策应如何落地》，《国际税收》，2020年第11期。；取消现行各类特定优惠税收政策并纳入统一免税范围内；进境物品简易税制并入征税目录内管理，执行同条件征税、同条件免税。

(三)创新流转税简并和切换制度

推动海南自贸港“简税制”改革，将增值税、消费税等五种税费进行简并，改为在货物和服务零售环节征收销售税。由此在分线管理中体现不同税制改革方向。其一，撤免“一线”进出口环节税。在自贸港“一线”撤免进口增值税、消费税，全部商品无须申报和缴纳进口环节税。相应地，自贸港生产流转环节不产生增值税，出口环节不退税。其二，在“二线”进出区时切换税收模式。内地企业在将货物运往海南后，可凭有效运单向内地税务部门申请退还前期生产流通环节征收的增值税。这种退税类似出口退税，可命名为“出往自贸港退税”。 内地货物进区无须征收流转税，与“一线”进口货物、海南自产货物一样，统一在零售环节征收销售税。“二线”出区货物的税收征免由内地海关实施，无论关税征免与否，原则上都需按规定征收进口增值税(部分商品征收进口消费税)，报关单作为增值税流转链条的起点凭证，纳入后续抵扣环节管理。

(四)创新“一线”海关申报与监管制度

大幅减少“一线”进出口货物(物品)收发货人的单证申报和程序合规义务，对申报单证及通关程序实行分类管理。限制类货物申报，使用简化版报关单，随附监管证件；非限制类货物申报，直接使用出入境舱单；对于采取区块链技术或者具备ERP/WMS系统并和海关联网的收发货人，无须申报，直接凭其传输的进出境记录放行；申报(信息传输)全过程在国际贸易“单一窗口”进行，免于纸质单证单据。一般情况下，收发货人在完成申报和传输记录后，即可提离进口货物或发运出口货物；不在通关环节缴税，涉税货物在放行后三个月内统一缴清税款。海关对于各类进出境通关的货物(物品)，主要通过前期信息渠道结合申报(信息传输)情况开展后台风险干预，作出精准布控，而非通过对货物物品的实体验核和随机布控开展风险干预，减少干预率和干预面。精准布控主要针对高风险物项开展，包括已申报的限制类物项、未申报的禁止限制类物项以及其他存在进出境安全风险的物项。对于非布控的其他大多数进出境货物物品，可以自由进出。

(五)创新“二线”出区海关监管制度

内地海关负责“管”，对海南“二线”出区货物按进口管理，执行统一贸易管理和税收标准，对于原产于海南且属于鼓励类产业企业范围的货物，可以给予免关税待遇。自贸港海关负责“证”，即应出区货物发货人申请，签发货物原产于海南的证明。自贸港参照国际海关通行的原产地证明制，开展原产证明(信息)管理，做好验证、签证、标记工作。自贸港海关将原产地验证的完全获得和实质性改变两大标准结合自贸港实际进行转化：完全获得标准就是不含进口料件的货物，实质性改变标准适用从价百分比标准，即含进口料件在海南自由贸易港加工增值超过30%(含)的货物。根据货物出区内销价格以及进口料件价格的比例关系进行加工增值认定，其公式为：[(货物出区内销价格-∑进口料件价格)/进口料件价格]。“二线”出区货物或者其包装上应标识原产自贸港标记。原产证明(信息)由自贸港签证海关直接通过全国海关联网系统直接传输到内地海关。货物企业在向内地海关申报时，在原产国栏目内填注“原产于海南自贸港”并录入原产证明编号，内地海关按货物进口手续接受申报，验核原产证明编号与货物原产地标记，确认无误后按“海南自贸港进口货物”性质予以放行并办理征免税手续。

(六)创新“二线”出区原产享惠的鼓励类产业企业制度

鼓励类产业企业范围参照一个标准、三个样本确定。一个标准：在内地现有鼓励类产业企业标准基础上，增加海南具有优势的内生性产业企业标准(23)吴升娇、熊婧怡：《发挥“零关税”和加工增值政策效应的思考》，《南海学刊》，2020年第3期。，包括传统禀赋的热带农渔产品、旅游产品，建设产业体系下的新能源汽车、生态环保、生物医药成品，消费产业的适用消费品等相关产业企业。三个样本：一是海关减免税鼓励产业(商品)政策目录，包括内资鼓励类项目、鼓励外商投资产业目录、国家支持发展的重大技术装备和成品目录等，二是自贸港封关运作前早期收获制度中的“零关税”三个正面清单，三是海关关于非优惠原产地规则中实质性改变标准的货物清单。此等目录、清单可以作为鼓励类产业企业的参考。对于鼓励类目录，应当按商品列出而非按产业或企业列出。虽然该政策扶持对象为产业企业，但是在“二线”出区的标的物必然体现为商品，按商品列出目录便于依托现有成熟的税则税目开展精细化管理，有利于自贸港海关签证以及内地海关免税施惠。如反之，按产业企业列出，必然形成较大的弹性空间和识别困难，给海关监管造成巨大的技术困难，也会给企业增加证明资料的负担。

(七)创新物品“二线”进出区监管制度

旅客行李物品和邮快件物品经“二线”发内地，由内地海关按统一标准开展监管，照章征税。物品经“二线”进自贸港按国内流通管理。对于目前实施的离岛免税制度，因大多数消费品零关税，在自贸港封关运作后无须保留，改为在内地行邮物品监管限制和免税待遇中对自贸港来向物品予以优惠，以促进海南旅游消费市场建设，适当将自贸港红利惠利于内地民众。建议，内地进境邮递物品限值(800元、港澳台1 000元)就自贸港来向物品放宽至单次3 000元；进境旅客行李物品免税额(5 000元)就自贸港来向物品放宽至单次10 000元。