金融体制改革的新进展及新发展阶段的推进思路

吴振宇，张丽平，朱鸿鸣，唐 朝

(国务院发展研究中心 金融研究所， 北京 100010)

党的十八届三中全会以来，我国金融体制改革进一步深化，在多个领域取得了突破性进展，金融组织更加健全、金融市场更加完善、金融调控和监管体系更加科学，金融服务实体经济和防范风险的能力明显提升。在中美经贸摩擦加剧和新冠肺炎疫情突发的情况下，金融体系运行总体保持稳定并为经济发展提供了有力支撑。进入新发展阶段以来，发展的基础、条件和任务等因素均发生新的变化，特别是在“十四五”时期，国内外发展形势更加复杂严峻，金融体制改革要以全面建设社会主义现代化国家的要求为牵引，紧紧围绕近中期经济社会发展的重点，以围绕服务实体经济和防范金融风险为主线，提升金融改革的及时性、适应性。

一、党的十八届三中全会以来金融体制改革取得突破性进展

2013年11月，党的十八届三中全会发布《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)提出了15个领域的60项改革任务，“完善金融市场体系”是“加快完善现代市场体系”领域中的一项重要改革任务。2017年7月召开的第五次全国金融工作会议，进一步细化和充实了党的十八届三中全会关于金融改革的相关内容。2020年5月，中共中央国务院发布《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》(以下简称《意见》)进一步部署在更高起点、更高层次和更高目标上推进经济体制改革，其中涉及大量金融体制改革内容。从2013年以来，经过多年持续推进，我国金融体制改革取得突破性进展。

(一)金融市场的主体和规则得到明显丰富和提升

国有金融资本统一管理框架加快构建。国有金融资本是推进国家现代化、维护国家金融安全的重要保障。2018年6月，《中共中央 国务院 关于完善国有金融资本管理的指导意见》对完善国有金融资本管理做出顶层设计和重大部署[1-2]，提出总体要求、基本原则和主要目标。《国有金融资本管理条例(征求意见稿)》《国有金融资本出资人职责暂行规定》等一系列重要文件出台，理顺了国有金融资本管理的体制机制，逐步建立统一的国有金融资本出资人制度，推动国有资本管理从“管企业”向“管资本”为主转变。

民营银行“从无到有”取得实质性突破，开发性、政策性金融机构资本约束机制基本建立。明确民营银行设立基本原则和监管制度框架，2014年3月启动试点至今，共19家纯民间资本发起设立的民营银行开业运营。明确国家开发银行定位为开发性金融机构、中国进出口银行和中国农业发展银行定位为政策性银行，开发性、政策性金融机构基本建立以资本充足率为核心指标的资本约束机制。

资本市场市场化和法制化改革迈上新台阶。《证券法》修订并生效，新增投资者保护制度专章、强化信息披露要求、全面推行注册制、大幅提高违法成本。注册制改革加速推进，公司债、企业债发行由核准制改为注册制。设立科创板并试点注册制，开展上市企业包容性、交易制度、信息披露等一系列制度创新。截至今年4月，科创板共有263家企业，总市值约3.6万亿元，极大地支持科创企业的发展。注册制改革从科创板稳步推广至存量市场，2020年8月，创业板启动改革并试点注册制。债券市场有序、渐进打破刚性兑付，高风险企业风险逐步释放。交易所债券市场扩容至非上市公司。银行间与交易所债券市场基础设施启动互联互通，市场间协调明显增强，破除债券市场分割迈出关键一步。

普惠金融政策体系不断完善。普惠金融政策工具箱不断丰富人民银行开展普惠金融定向降准、宏观审慎评估(MPA)增设小微企业和民营企业融资专项指标、创设普惠小微企业贷款延期支持工具和普惠小微企业信用贷款支持计划。2020年7月，银保监会发布《商业银行小微企业金融服务监管评价方法(试行)》，商业银行小微企业服务监管评价指标体系初步建立并不断完善。

(二)利率汇率市场化机制日益深化

利率市场化改革加快推进。存款利率上限放开，建立市场利率定价自律机制。在逐步放开利率管制的同时，持续健全市场利率形成机制。改革完善贷款市场报价利率(LPR)形成机制，LPR取代贷款基准利率，存量浮动利率贷款定价基准已转向LPR。LPR嵌入商业银行内部转移定价(FTP)，有效打破贷款利率隐性下限。持续培育以债券回购利率(DR)为代表的金融市场基准利率体系。完整的国债收益率曲线形成，定价基准作用得到更好发挥。

人民币汇率形成机制更加市场化。2015年8月，人民币汇率改革增强人民币兑美元中间价市场化程度和基准性，包括上日收盘价、一篮子货币汇率变化和逆周期因子在内的人民币汇率中间价形成机制确立。人民币兑美元中间价和人民币兑一篮子货币指数两大汇率调节工具，推动中间价形成机制更加市场化和透明化。人民银行退出常态化干预，人民币汇率弹性明显增强。央行沟通是提高货币政策透明度、引导经济主体预期的重要途径[3]。人民银行更加注重预期管理和引导，与市场沟通能力大幅提高，有效稳定市场预期。

(三)金融自主开放进入加速期

金融业对外开放不断提速。金融业准入负面清单已清零。银行、证券、保险业外资持股比例和业务范围大幅度放开。已有多家外商控股券商成立，首家外资独资的人身保险公司、保险资管公司和期货公司均已落地。评级、支付等领域允许外资进入。标普全球和惠誉评级两家外资评级机构获准进入中国评级市场，Paypal成为首家进入中国的外资支付机构。

资本市场互联互通渠道确立并不断扩大。沪港通、深港通、债券通、沪伦通、中日ETF等先后开通。沪港通、深港通取消总额度限制，大幅提高每日交易限额，成为外资投资中国的重要渠道。A股先后被纳入富时罗素、标普道琼斯等多个重要国际指数，纳入明晟(MSCI)指数股比例从5%提升至20%。以人民币计价的中国国债被纳入彭博巴克莱全球综合指数(BBGA)、摩根大通全球新兴市场多元化指数(GBI-EM)和富时世界国债指数(WGBI)。境外投资者持有人民币金融资产大幅提升。截至2020年底，境外机构和个人持有境内人民币股票和债券分别达3.4万亿、3.3万亿元，相当于2013年底的9.9、8.4倍(见图1)。

数据来源：Wind数据库图1 境外机构和个人持有境内人民币金融资产(亿元)

人民币资本项目可兑换程度稳步提升。QFII和RQFII投资额度限制、相关资金汇出比例限制、本金锁定期要求相继取消。自由贸易账户、跨境双向人民币资金池等制度建立并完善。

人民币国际化取得重大进展。2016年人民币正式纳入特别提款权(SDR)货币篮子，权重(10.92%)仅次于美元和欧元、高于日元。人民币占全球官方外汇储备份额突破2%。人民币大宗商品计价结算实现突破。全球最大的三家铁矿石企业(巴西淡水河谷、澳大利亚必和必拓集团和力拓集团)均在对我国铁矿石贸易中尝试用人民币结算，境外矿山和贸易商开始利用大连商品交易所铁矿石期货价格为基准与中国企业签订基差贸易合同。

(四)金融调控和监管体系更加完善

健全货币政策和宏观审慎政策双支柱调控框架。强化人民银行宏观审慎管理职能，陆续构建房地产金融宏观审慎政策、跨境资本宏观审慎政策等政策工具。逐步统一资产管理业务监管标准。完善系统重要性金融机构监管框架，建立系统重要性银行评估与识别机制，从附加资本、杠杆率、大额风险暴露等方面附加监管要求。出台金融控股公司监管办法，将非金融企业投资形成的金融控股公司整体纳入监管，从制度上隔离实业板块与金融板块。建立存款保险制度，成立存款保险基金。支付、清算结算、征信等金融基础设施框架体系基本成型，统筹监管加快推进。

金融监管组织体系不断完善。成立国务院金融稳定发展委员会，统筹协调金融监管政策间、部门间，以及金融与其他政策的配合。应对综合化经营趋势、分离发展和监管职能，合并组建银保监会。初步确立中央垂直监管和地方属地监管并行的双层金融监管模式。省级地方金融监管局由挂靠其他委办局升格为省政府直属机构，并加挂金融工作办公室牌子。在各省(区、市)建立金融委办公室地方协调机制，加强中央和地方在金融监管、风险处置、信息共享和消费者权益保护等方面的协作。

二、新发展阶段对金融体制改革提出新要求

经过改革开放后四十余年的发展，中国金融实力已明显提升，银行业总资产为全球第一，股票和债券市场规模均居全球第二。然而，我国金融业大而不强，金融服务能力与实体经济期望仍有差距，国际竞争力有待提升。在开启全面建设社会主义现代化新征程的“十四五”期间，金融体制改革既要围绕社会主义现代化建设的基本要求，又要围绕近中期的重点任务，及时推进改革，不断提高金融体制的适应性。

一是建设支持科技自立自强的创新友好型金融体系。科技自立自强是国家发展的战略支撑，是新发展阶段的内在要求，也是国际经贸环境对我国提出的新挑战。创新友好型金融体系一是要服务好自主创新，建立健全与新型举国体制相适配的金融制度安排，增强金融体系提供大规模优质创新资本、风险资本的能力。二是要维护产业链供应链稳定发展，构建基于充分信息、银企互信互济、有约束力的新型银企关系，以融资稳定性服务产业链供应链稳定。三是要服务创新链与产业链对接，实现金融、科技与产业三角循环和良性互动。

二是建设助力内外循环相互促进的开放型金融体系。为加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，要协同推进强大国内市场形成和贸易强国建设，坚持内外需协调、进出口平衡，既鼓励出口，也鼓励扩大进口，推动贸易双向开放；依托国内经济循环体系形成对全球要素资源的强大引力场，既积极引进外资，也要鼓励企业走出去投资。这都需要进一步提高金融开放水平，更好助力内外循环相互促进。高水平开放型金融体系要着力推进制度性、系统性金融开放，推动中国与全球金融市场的互联互通、制度接轨，增强制度的竞争力。要增强用好国际国内两个金融市场、各种金融资源的能力，使金融成为粘合国内外利益的重要纽带。

三是建设有力维护金融安全的稳健安全型金融体系。当今世界正经历百年未有之大变局，中美博弈向纵深发展，中国发展的外部环境已发生深刻变化。新发展阶段要更注重统筹发展和安全。金融渗透到社会经济的各个领域，金融安全是经济平稳健康发展的重要基础，是国家安全的重要组成部分。稳健安全型金融体系要守住不发生系统性金融风险的底线，做好应对国际国内各种不利局面和极端情况的准备，保证金融体系功能正常发挥。要加强国家金融安全战略统筹规划，强化对金融安全工作的战略引领，健全国家金融安全法律体系和组织保障。要统筹推进金融安全基础设施建设、人才培养等多项任务。要提高金融风险的预警和监管能力，识别、量化、监测、预警和防范金融风险，建立多个层级、多种屏障的隔离和防范，形成高效率、全方位的金融监管体系。

四是建设面向共同富裕的极具社会责任感金融体系。实现共同富裕是贯彻以人民为中心的新发展理念的最终体现。金融支持扎实推动共同富裕，既要提升金融效率，也要强化金融的社会责任感，抑制金融的社会分化放大器效应，发挥金融减少城乡差距、区域差距的作用。要构建将农村资金涵养在农村的机制，支持农业科技发展，完善政策性金融、商业性金融、合作性金融合理分工的农村金融体系，使金融成为乡村振兴战略的重要组成部分。要构建更高水平普惠金融体系，不断扩大金融服务覆盖面，为金融弱势群体提供适当、有效、商业可持续的金融服务。

五是构建为生态文明建设提供有力保障的绿色金融体系。生态文明建设是贯穿新发展阶段乃至未来民族复兴始终的大业，也是关系全球人类命运共同体的伟业。2030年前碳达峰、2060年前碳中和的目标，对我国绿色金融建设提出更高要求。我国绿色金融体系建设已取得一定进展，绿色信贷、绿色债券等金融产品初具规模。与碳达峰、碳中和的发展目标相比，当前绿色投资供给不足，碳交易市场刚刚起步。填补绿色投资缺口既是对我国绿色金融体系的巨大挑战，也是实现高质量发展的重大机遇。一要引导金融资源向绿色发展领域倾斜。要完善绿色金融体系基础性工作，加快完善绿色金融标准体系，强化气候信息披露。在此基础上，完善和健全绿色金融政策框架和激励机制。二要完善碳市场建设，发挥好碳市场的价格发现作用。中国全国性碳排放权交易市场要更多体现碳市场的金融属性，引入碳金融衍生品交易机制，丰富碳金融产品体系，有效发现碳价格，通过市场化手段激励碳减排。三要在金融稳定政策框架中考虑气候变化影响。中国从碳达峰到碳中和只有30年左右时间，减排步伐显著快于欧盟和美国，金融机构面临的风险更为突出。要逐步在宏观审慎政策框架中纳入气候变化风险，对金融机构定期实施气候风险压力测试，引导和帮助金融机构评估和管理气候风险。

三、新发展阶段金融体制改革的总体思路和近中期的举措

党的十八届三中全会以来的金融体制改革，既为进一步完善金融制度、健全金融体系奠定了良好基础，也为下一阶段改革推进积累了经验。未来金融体制改革要在借鉴过去改革经验的基础上，对标新发展阶段的新要求，继续坚持目标和问题导向，始终将服务实体经济作为根本立足点，将风险防范放在更重要的位置，不断提升改革适应性。

(一)新发展阶段深化金融体制改革的总体思路

1.注重顶层设计和统筹谋划，坚持目标和问题导向，有效处理金融改革中的深层次矛盾

改革开放以来我国经济社会快速发展，决胜全面建成小康社会取得决定性成就，最根本在于党的坚强领导。要打造高效服务全面建成社会主义现代化国家新征程、服务共同富裕、内循环自立自强、外循环畅通的金融体系，必须在党的全面领导下进行顶层设计和统筹谋划。要将新发展阶段提出的新要求作为金融体制改革目标，正视和分析金融体系的缺陷与不足，通过不断解决问题来深化改革，重点解决好金融现代化发展与过度金融化的矛盾，金融社会责任功能和逐利特性的矛盾，金融稳定供给与风险属性的矛盾，金融内外连通与安全的矛盾。

2.始终将服务实体经济、防控金融风险作为根本立足点

以服务实体经济为核心是我国金融体制改革始终坚持的宗旨。坚持金融供给侧改革战略方向，增强金融机构运用金融科技等创新手段提升服务实体经济的能力和效力，为科技创新企业提供全方位服务。进一步优化金融市场资源配置能力，提升优胜劣汰能力，提升上市公司质量。稳步提升金融开放水平，充分利用好国际资源和资本要素。中国正处于各方面风险不断积累和集中显露时期，外部环境也更加复杂严峻。金融体制改革要稳妥把握改革顺序和节奏。坚决防止资本无序扩张，坚持金融创新必须在审慎监管的前提下进行。稳妥化解各类存量风险，防范化解新增风险，牢牢守住不发生系统性金融风险底线。

3.发展金融体制改革的牵引支撑作用，增强改革的及时性和适应性

金融在经济体系中居于核心地位。随着经济体制的逐步完善、经济发展水平的提高和国际经贸环境的变化，金融改革在经济体制改革中的地位明显提升。甚至可以说，经济体制改革向纵深推进时，其对金融改革的依赖性更强了。我国始终重视金融体制改革与经济体制改革的协调配合。1993年11月，十四届三中全会通过《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》。当年12月，国务院就公布《关于金融体制改革的决定》，按照建立社会主义市场经济体制的总要求，部署落实金融领域的体制改革。然而，金融改革涉及面广、操作风险大，1997年和2008年两次国际金融危机迟滞了我国金融改革进程。当前的金融改革已内嵌于完善社会主义市场经济体制的各个环节，金融改革具有很强的牵引性和支撑性。无论是在所有制改革、要素市场化改革、完善宏观经济治理体制还是保障民生、建设更高水平开放型经济新体制等领域，改革向前推进都需要有相应的金融改革予以支持甚至作为前提条件。进入新阶段，金融体制改革要充分体现外部环境变化和中国经济发展阶段性特征。根据不断遇到的新问题、新事物，及时调整改革方向、重点和策略，确保改革成效。

(二)“十四五”期间深化金融改革的重点举措

2020年5月，中共中央国务院发布的《意见》是对2013年《决定》的继承和发展，是在新的发展水平、制度基础和国际环境下对深化改革的再部署。2020年10月，中共中央十九届五中全会提了第十四个五年规划和2035年远景目标的建议，对近中期经济社会发展做出全面部署。“十四五”期间深化金融改革要以《意见》作为基本指引，落实“十四五”规划纲要的相关要求，重点可推进以下几个方面的改革工作。

1.持续推动资本市场高质量发展

资本市场在金融运行中具有牵一发而动全身的作用。深化资本市场改革，推动资本市场高质量发展，对深化金融改革具有重要作用。一是继续要推动资本市场扩容，提升直接融资比重。二是推动资本市场国际化，提升外资比重。推动内地资本市场与国际的规则接轨。逐步统一、简化外资参与中国资本市场的渠道和方式。丰富资本市场避险产品，增强资本市场对外资的吸引力进而推动国际股票、债券指数在中国资本市场中的权重。三是推动资本市场中长期化，提升中长期资金比重和股票资产占居民财富比重。以建立长期考核机制为重点，引导机构投资者践行长期、价值投资，避免投资行为短期化。优化保险机构投资管理能力监管，推动国有保险机构考核长期化，进一步放宽保险资金入市比例，充分发挥保险资金期限长、有耐心的优势，为股票市场提供稳定的中长期资金，推动形成保险业与资本市场发展相互促进的格局。四是着力提升资本市场的市场化水平。发挥市场的力量，使资本市场成为优胜劣汰，促进市场竞争的平台。完善信息披露制度，全面推行股票发行注册制改革，增强股票市场的包容性。建立常态化退市机制，简化退市程序，拓宽主动退市、并购重组、破产重整等多元化退出渠道。畅通不同层次资本市场之间的转板渠道，完善新三板转板上市制度。推动债券市场基础设施互联互通。五是着力提升资本市场规范化水平。发展监管科技，强化持续监管能力。六是推动证券业机构高质量发展。支持中资证券业机构并购重组。进一步推动证券业对外开放。

2.深化银行业供给侧结构性改革

我国金融体系是以银行业为主的间接融资体系，反映了我国转轨型发展中国家对金融服务的需求。进入新发展阶段一方面需要提高直接融资比例，另一方面也需要立足现实，深化银行供给侧结构性改革，提升间接融资的效率。一是加速推进银行数字化转型。二是着力提升银行业国际化水平。银行业要在统筹开放发展和自身安全基础上，以高水平双向开放和国际化水平提升支持打造国际竞争新优势。三是稳慎推进零售转型。围绕客户不断升级的新需求积极创新业务模式，以更丰富多样、成本可控的消费金融产品支持居民消费升级。丰富房地产金融宏观审慎政策工具箱，引入房地产贷款比例限制、宏观审慎个人住房贷款风险权重，抑制个人住房贷款过快膨胀。四是提升银行业支持制造业发展质效。引导银行发放中长期贷款，实现银行业对制造业金融支持规模稳步提高，期限合理延长，结构明显优化，推动制造业高质量发展。五是提升银行业服务科技创新能力。

3.着力提升保险保障能力

保险具有经济补偿、资金融通和社会管理功能，是市场经济条件下风险管理的基本手段，是金融体系和社会保障的重要组成部分。我国保险业起步晚、基础薄弱、覆盖面不宽，功能和作用发挥不充分，需要在新阶段加快发展。“十四五”期间，一是提升保险保障措施的高度。将保险业纳入到国家灾害管理网、社会安全网、粮食安全网建设等领域的发展规划中，明确保险业应该达成的风险保障目标，以目标驱动方式倒逼保险业在多层次国家安全网建设中发挥更大作用。在一些领域试点使用保险工具替代财政工具进行损失补偿和风险转移。二是增加保障措施的广度。三是拓展保险保障措施的深度。增加金融知识教育，提升公众的保险和风险意识。四是适当提高企业补充性养老保险、企业补充性医疗保险的税收支持力度。五是强化保险宏观审慎监管和微观审慎监管，助力金融体系的稳定。研究建立保险业的宏观审慎监管框架。进一步加强保险微观审慎监管的基础制度建设，强化分类监管和差异化监管，将保险控股公司股东关系的穿透、信用保证保险、保险另类投资等新业务作为风险管控的重点，对各类侵害消费者合法权益问题严加整顿和治理。