建党百年来党政领导干部任期制的形成轨迹与优化逻辑

廖梦雅 邱开玉

摘 要：基于历史制度主义的分析视角，中国共产党建党以来党政领导干部任期制形成与发展的历程可划分为萌生探索、试点过渡、全面实施与深化拓展四个阶段，形成的基本逻辑遵循结构性与历时性的变迁机制。宏观制度背景、变量及结构序列、行为主体的互动等构成任期制变迁的结构性因素;“增长回报”的正反馈机制作用是其路径依赖与制度存续的主要原因，而关键节点的出现是制度变革的直接动因。新时代党政领导干部任期制的深度完善，需要在坚持党管干部的原则下，不断更新干部管理理念、优化要素及其结构序列、把握关键节点，从而不断推动制度创新发展。

关键词：党政领导干部任期制;历史制度主义;建党百年

中图分类号：D25  文献标志码：A 文章编号：1002-7408（2021）05-0017-05

基金项目：共青团中央中国特色社会主义理论体系研究中心项目“国家治理现代化视角下共青团引领青年网络政治参与研究”（20TZTSKC022）阶段性成果。

作者简介：廖梦雅（1986-），女，福建邵武人，丽水学院马克思主义学院讲师，研究方向：政治制度与文化;邱开玉（1987-），男，福建福鼎人，丽水学院马克思主义学院副教授，研究方向：大学生政治参与。

党政领导干部任期制，简称“任期制”，是通过界定党政领导干部的任职期限和连任期限，对领导干部任期目标进行考核以保证其积极履行领导职责的制度[1]。任期制改革是深化干部人事改革的重要方向，直接关涉党的执政地位与国家民族的未来发展。自1980年领导干部职务终身制废止之后，随着政治生活中任期制由试点转向全面实施，学界关于任期制的研究也不断深入。综观已有相关研究，大致可以概括为三个阶段：研究早期（1980-2001年），学界的主要议题是“实施任期制的可能性与必要性”，研究的主要内容聚焦于任期制的性质与意义，探讨什么是任期制以及任期制如何有效消解终身制的弊端，推动干部能上能下;研究中期（2001-2013年），学界关于任期制研究的主要议题是“任期制的实践与完善”，研究的主要内容是借鉴国外任期制的实践经验和理论研究成果以及总结、审思国内各地实施任期制的经验做法和存在不足，目的是更好地推进任期制的改革与实践;研究深入期（2013年至今），学界研究的主要议题是任期制的整体推进，研究的主要内容聚焦于十八大以来我国任期制的地位提升与体系化建设。新时代，我国党政领导干部任期制面临新的问题和挑战，如何把握其内部发展逻辑以及未来发展方向成为干部人事改革亟需探索的重要议题。历史制度主义是新制度主义的重要分析流派，能够为审视党政领导干部任期制的形成提供宏大的历史背景和全新的研究视角，能够更加科学地释读建党百年来党政领导干部任期制的变迁全貌，从而为新时代党政领导干部任期制的完善与深入实施提供可资借鉴的经验。

一、建党百年来党政领导干部任期制的形成轨迹

历史制度主义探讨时间过程和事件如何影响制度的起源和转变，这些制度主导了政治与经济的关系[2]。在历史制度主义看来，制度不会凭空出现，制度改革的过程也是制度在传承中革旧立新的过程。依据我国任期制发展的阶段性特征以及党和国家重要会议及文件的颁布时间，可将其形成轨迹划分为四个阶段。

（一）萌生探索阶段（1921-1980年）：任届制的产生与任期制的探索

在新民主主义革命时期，中国共产党作为一个新生的非执政党，尚处发展的幼稚期，加之险恶的斗争环境，一定程度上制约了党对自身干部建设的深入思考与实践。此时的任期制思想主要孕育在党对各级党组织任届的规定中[3]。从1922年第一个《中国共产党章程》对中央、区及地方执行委员会的任期分别作出不超过一年和半年的规定，到1925年《中国共产党第二次修正章程》对基层党组织作出“支部干事或书记任期三月”的规定，再到1945年新党章对支部委员任期作出“由支部全体党员大会选举支部委员会，以进行经常工作。任期半年至一年”的明确规定，党对各级党组织任届的规定不断清晰。新中国成立后，成为执政党的中国共产党有条件开始着手考虑自身建设问题。1956年，中共八大修订的党章对干部任届任期作出更为细致的规定：“省、地、县、自治县、市代表大会每届任期三年”“基层党委员会、总支部委员会和支部委员会任期一年。”但之后的“文化大革命”对已经建立的党内民主制度造成了严重破坏，任期制的探索也被迫中止。

（二）试点过渡阶段（1980-1994年）：终身制的废除与任期制的试验

受当时苏联最高领导人职务终身制的影响，包括中国在内的其他社会主义国家的最高领导人事实上也几乎是终身制[4]。随着时间的推移，终身制也直接导致机构臃肿、人员超编和领导干部青黄不接的问题严重存在。1980年，中国共产党开始探索废除领导干部职务终身制。1982年《中共中央关于老干部退休制度的决定》的颁布实施，标志着终身制的实际废除，也意味着党对任期制的大胆探索拉开了序幕。随后，中国共产党提出用“四化”方针选拔任用领导干部，并对党管领导干部的体制进行了改革，下放了领导干部部分管理权限，为领导干部任期制改革打开了新的空间，调动了地方党委干部人事制度改革的积极性。国内部分地方（浙江、山东等地）开始在一定范围内试行委任干部任期制、聘任制，打破了單一的委任制僵局。但总体而言，这一时期任期制改革多属于局部和单项的探索和试验，配套改革且试验成功的若干制度成果未能有效推广，呈现出浅显的、不连贯的过渡状态。

（三）全面实施阶段（1994-2009年）：任期制的明确提出与整体推进

1994年以后，国家经济体制改革全面展开，并不断推动政治领域的改革。2000年，中共中央发布《2001-2010年深化干部人事制度改革纲要》，提出“实行党政领导职务任期制，抓紧制定任期制法规”。任期制改革思路由此上升到党内法规层面，在深化全党对任期制的认识上具有开创意义。2002年，党的十六大将实施任期制作为干部制度改革的重要目标，在全国各地开展试点。2005年，《中华人民共和国公务员法》提出“领导成员职务按照国家规定实行任期制”。至此，任期制被赋予了法律地位，由党的意志上升为国家意志。2006 年，由中共中央制定的《党政领导干部职务任期暂行规定》《党政领导干部交流工作暂行规定》《党政领导干部任职回避暂行规定》等三项法规，分别对党政领导干部职务任期、交流与回避工作作出具体规定，标志着任期制试点的结束并进入全面实施阶段。

（四）深化拓展阶段（2009-2020年）：任期制的深入实施与完善

经过近三年的全面实施，任期制对优化干部队伍结构、增强干部队伍活力以及促进党内民主建设的作用明显。但同时，在实施过程中也出现了干部任期意识偏弱、任期考核不完善等问题，极大影响和制约了任期制的深入实施[5]。针对实施中存在的问题，2009 年，中共中央制定并颁布了《2010-2020年深化干部人事制度改革规划纲要》，重申要“实行党政领导职务任期制”，标志着干部人事改革进入了深化拓展阶段。党的十八大提出要深化干部人事制度改革，建设高素质执政骨干队伍，赋予任期制改革新的内涵和时代使命。在《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013-2017年）》中提出，要完善党政领导干部职务任期制度，并适时修订《党政领导干部职务任期暂行规定》。2019年，中共中央重新修订《党政领导干部选拔任用工作条例》，为新时代任期制的完善与深入实施提供了良好的制度环境。

二、建党百年来党政领导干部任期制形成的制度阐释

历史制度主义是新制度主义政治学内部的重要流派之一，主要包括結构观与历史观两种分析视角[6]。基于历史制度主义的分析视角，对任期制的发展历程进行诠释，可以有效揭示其科学性、正当性与合法性的增进逻辑。

（一）任期制的结构性变迁机制分析

历史制度主义结构观主要强调与政治结果相关的各政治变量之间的结构关系。聚焦到任期制，则主要指在国家整体政治制度框架内任期制与其他相关制度之间的交互作用。

其一，宏观制度变革决定任期制的制度选择。宏观制度变革主要包括经济体制与政治体制的变革。新中国成立后，中国共产党的执政地位得以确立，建立了高度集中的政治体制，并通过社会主义改造，逐步建立社会主义计划经济体制。此时，延续了新民主主义革命时期实行的领导干部职务终身制，基本上能够适应高度集权的计划经济体制时期对干部的需要。改革开放以后，随着社会主义市场经济体制的建立，以及经济领域与社会领域的发展变革，使得领导干部职务终身制可能导致干部青黄不接、抑制工作积极性和降低组织效率的弊端被无限放大，由当初的基本适应变成为其后发展的桎梏。因此，加快制度创新、废除领导干部职务终身制、探索建立与经济政治体制关系更为密切的任期制就势在必行，并逐渐显现出鲜明的中国特色。具体表现在两个方面：一是中国共产党执政地位和中国特色社会主义制度决定了干部人事制度改革必须坚持党管干部的基本原则，必须紧紧围绕、服从和服务于党的基本路线;二是领导干部任期制也体现了中国党政制度的特色，即党令与政令的统一，党内任期届数与宪法和法律以及其他条例中关于政府和人大的任期届数规定保持一致。

其二，政治变量及其结构序列制约任期制的制度安排。从政策的结构序列关系角度分析，政策选择具有制度优先性的特征;政策制定主体的层级性与分工性特征决定政策的结构序列。党内规章制度体系主要包括党章、准则、条例、规则、规定、办法和细则，具有明显的层级性。《党政领导干部职务任期暂行规定》的出台，表明其规定尚处于“四级规章”。在《党政领导干部选拔任用工作条例》尚属于“三级规章”的情况下，任期制的立法地位显然较低，只能以“暂行规定”称谓，这决定了任期制必须服从和服务于前序政治因素。这从两次《深化干部人事制度改革规划纲要》的内容框架中可以得到印证，即均把“实行党政领导职务任期制”置于“深化党政领导干部选拔任用制度改革”之下，与任前公示制、选举制、试用期、辞职制等干部管理具体制度并列。

其三，行为主体与任期制之间的互动牵引。历史制度主义理论认为，行动主体的观念、利益或偏好会影响制度的选择，而制度的动力作用、价值判断以及匡约作用又反作用于行为主体，并决定目标形成。通过对任期制的相关制度和政策的文本梳理可以发现，制定制度或政策的主体一般为中共中央、中共中央组织部和地方党委、地方党委组织部。作为一项高度政治性与极其重要性和敏感性的干部管理制度，任期制制定的主体与制度之间主要存在两种互动关系;一是从制度制定的本质而言，既成制度体现着执政党的政治意志，代表着执政党的政治意义，在执政党未变的前提下，制度制定主体对制度的修订必然要反映执政党的政治意志。因此，对既成制度的修订态度往往采用逐渐完善的形式，使新修订的制度内容与既成制度一脉相承。二是行为主体即是制度的制定者、制度执行的捍卫者，也是制度变迁的推动者。但不同身份所蕴含的权力地位与政治资源相同，决定了行为主体对制度选项进入议程的可能性、采纳率与实施度的影响程度也不尽相同。

（二）任期制的历史性变迁机制分析

历史制度主义认为，制度不能凭空生成，而是在历史条件上的补偿和承继。历史是克服人类工具理性弱点的最佳途径，可以通过宏大的历史空间检视政策延续与断裂的完整历程。

其一，路径依赖与任期制的存续。路径依赖是源于经济学的概念，但已被广泛地纳入历史制度主义。“增长回报”的概念揭示了路径依赖形成的机理：已有的历史选择会不断进行着自我维持与自我强化，并不断渗入后续的制度变革历程之中，使得现有的制度结构和内生关系不断加固、优势地位越发凸显。反映在任期制上，中国共产党的马克思主义政党性质决定了“党管干部”的基本要求以及把任期制融入构建无产阶级政党的民主制度建设之中。在“增长回报”正反馈机制的作用下，制度演进进入了“锁定状态”，难以脱离既定路线。具体而言，首先，制度生成投入的巨大成本约束了制度变迁路径的选择。自1980年开始废除领导干部职务终身制开始以试点的方式探讨干部制度改革问题以来，实行任期制成为一个尝试的方向，在全国各地不断试点与总结的基础上，2005任期制被写入新修订的《中华人民共和国公务员法》，赋予其法律地位。随后，中共中央又制定出台了具体法规，使任期制得以全面实施，并逐渐形成规模效应。在“增长回报”积极反馈的作用下，我党更倾向于选择延续既定的发展路径，保障任期制的全面实施。其次，协作效应强化了制度选择的惯性。经过历次的实践与总结，中共中央和地方党委对任期制有了更深的理性认识，逐步掌握了开展任期制的方法。在长期的实践过程中，集体行动者之间形成了较为稳定的利益格局。在此利益格局中，新力量一般难以介入。最后，调试效应促进了选择方式的成熟与发展。从任期制的提出、试点，到正式实施，其制度设计始终处于不断完善之中，其实践效果被政党与社会逐渐认同。这种理念与行动的双重定势，使得任期制产生极强的路径依赖，其制度导向也不断得以加固。

其二，关键节点与任期制的断裂变革。关键节点是指在历史演进过程中，主客观条件的变化以及内外部要素的不断交互作用，直至形成突变式转折的时间阈值。就任期制而言，即任期制从长时段来看，具有较强的稳定性与持续性，但在某个特殊节点，也将出现根本性变革，从而影响制度的发展方向。关键节点标志着新的制度征程的到来。纵览我国领导干部任期制的形成历程，共出现了四个关键节点：一是1980年开始废除领导干部职务终身制，在对领导干部领导职务终身制深刻反思的基础上，推进干部退休制度和废除领导职务终身制，而这必然要求实行干部任期制;二是2000年颁布的《深化干部人事制度改革纲要》，使实行任期制的思路上升到党内法规层面，为任期制的法制化和全面实行奠定基础;三是2006年《党政领导干部职务任期暂行规定》等三个制度的同时出台，在政策法规方面保障任期制的全面实施;四是《2010-2020年深化干部人事制度改革规划纲要》的出台，标志着干部人事改革进入了深化拓展阶段。

三、建党百年来党政领导干部任期制变迁的重要启示

基于历史制度主义对任期制变迁的历程和经验进行分析与总结，对进一步完善任期制、推进任期制的全面深入实施，具有重要的启示意义。

（一）坚持党管干部的原则，保证制度变迁的正确方向

坚持党管干部的原則，是建党百年来干部人事改革取得重大成效的一条基本经验。回溯任期制的形成轨迹可以发现，任期制变迁并非自然而为的进程，而是在党和国家工作重心转移的牵引下，基于对干部人事改革规律的深刻认识而进行的主动调整，是一个“自觉”完善的过程。实质上，这个过程也是一种高社会效益的制度替代低社会效益制度的过程，也就意味着：任何一项制度的供给和扩大，都是为了获得更高的社会效益，即不断提高执政能力与合法性，从而稳固执政地位，实现长治久安。具体来讲，就是任何一个时期任期制的变革都必须围绕党和国家的中心任务和工作大局，贯彻落实党在各个时期的路线、方针和政策，为党和国家的最高利益服务。这是任期制变革的正确方向，必须始终坚持。

（二）更新干部管理理念，增强制度变迁的内在动力

历史制度主义学者阿夫纳·格雷夫和戴维·莱廷提出一种“准参数”的概念，指的是引导个人行为的一整套关于世界的认知信念。具体来说，就是当信念稳固时，制度就是稳定的，当信念遭到削弱时，个人将“尝试或冒险地偏离过去的行为，从而导致逐渐的变迁过程”[7]。时至今日，虽然任期制已实施多年，但传统官员终身制的消极因素依然遗存于任期制的实施与推进之中，造成官本位意识、专制主义意识、官场潜规则等根深蒂固。因此，在任期制的未来走向中，关注制度行为主体以及主体的观念嬗变，就显得尤为重要。具体而言，一是确立任期制的理论依据。著名的“领导生命周期理论”认为，人的生命周期带来领导能力的生命周期，而领导的生命周期最终决定了领导干部任期的限度。二是要正确认识任期制的重要性。2019年，习近平提出的“国家领导层能否依法有序更替”“各方面人才能否通过公平竞争进入国家领导和管理体系”“权力运用能否得到有效制约和监督”等评价国家政治制度是否民主有效的“八条标准”，成为新时代进一步健全完善任期制的实践指南。

（三）优化变量及其结构序列，消解路径依赖的逆向张力

路径依赖可以维系制度的延续，但同时又会阻碍制度的创新。通过对任期制形成轨迹与实施现状的观察可以发现，任期制在党内法规和干部管理制度体系中的地位偏低。这与当前任期制尚未建构起完整的任期流程、完整的配套体系以及必要的严密度和严厉度等现象互构因果关系，产生“越改越复杂，越复杂越不敢改”的逆向张力，导致任期制变迁的路径依赖加固。因此，要深化改革，必须打破制度的路径依赖。从系统论的角度分析，任期制是一项综合性的干部制度，包括干部选用、干部考核与干部监管三个流程。从流程上看，必然涉及干部选任、考核、交流、培训、保障、安置等系列内容。因此，应当将任期制作为干部人事制度中的一项基础性制度或干部管理的主要制度，尽快提升任期制在干部管理制度体系中的地位，及时修订完善《党政领导干部职务任期暂行规定》，在法律上对任期制作出刚性规定，并制定更有操作性的任期制实施细则。同时，在职务任期届次的基础上，采取更加科学的政策，规范和改革干部考核、晋升、降级、转任、免职等操作程序。如要严格届中干部管理，完善配套制度，扩大干部监督，确保任期制的有效实行。

（四）把握关键节点，推动制度变迁的不断深入

关键节点在历史发展过程中发挥着重要作用，它是路径依赖过程的最初标志，也可能意味着新的制度征程的到来。考虑到关键节点的能动性效应，卡波恰和科勒曼建议，要更多地关注主体能动性的作用，以及开启特定节点背后的可行性条件[8]。当今世界正处于百年未有之大变局中，现有干部人事制度面临着新的严峻挑战与困难。随着国内外环境的风云变幻，现有任期制与现实政治生活的契合度在不断下降，其边际效益不断递减。因此，积极把握政策调整与变革的关键节点，深入分析、有效利用甚至创造关键节点背后的可行性条件，就显得更加重要。制度的行动主体需提升对宏观制度背景的深刻认识，敏锐察觉、把握社会主要矛盾变化所引起的系列变革以及它们对任期制时代适应性提出的新要求，积极引导任期制的多元主体与关涉对象共同参与到制度变革创新过程之中，构建符合新时代特色的制度体系。

综上所述，在历史制度主义的分析视角下，制度不能凭空生成，是在历史条件上的补偿和承继。而历史又是不断发展变化的，决定了任何一项制度都具有时效性，不能一劳永逸。任期制是中国共产党在党内民主建设与干部管理工作的长期实践探索中，基于对干部人事制度改革发展客观规律的认识与遵循而形成的，其发展历程经历了从一般认识、到制度规定、再上升为制度体系的不断更新完善的过程，体现了与时俱进的时代品质，取得了重大成就，积累了宝贵经验。新时代深化干部人事制度改革要进一步推进任期制的实施，深刻认识任期制改革的基本规律，不断优化结构性要素，创造并把握关键节点，使之与新时代经济社会发展与全面从严治党的新形势相适应。

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[3]韩强.党内领导职务任期制的沿革及启示[J].中共中央党校学报，2002（2）∶99-102.

[4]李景治.我国干部管理体制的建立建设与改革完善[J].学术界，2019（8）∶17-26.

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[7]Avner Greif and David Laitin.An Endogenous Theory of Institutional Change[J].American Political Science Review，2004，98（4）：633-652.

[8]Giovanni Capoccia and R.Daniel Keleman. The Study ofCritical Junctures： Theory，Narrative，and Counterfactuals inHistorical Institutionalism[J].World Politics，2007，59（3）：348.

【责任编辑：闫生金】