我国贫困治理制度优势探究

刘建民,柴子曈

(河北师范大学 法政与公共管理学院,河北 石家庄 050000)

一、我国贫困治理与扶贫开发的历史进程

改革开放以来,在探索贫困治理的道路上，我国始终坚持“一切从贫困地区、贫困人口实际出发”的原则，积极寻找适应我国农村地区实际情况的脱贫解困理论方法与实践方式。党和政府明确了“绝对贫困”的含义，并将扶贫开发各项方针政策逐步纳入现代化治理体系。各地政府以农村改革为契机,将消除绝对贫困纳入主要工作议程。根据宏观国情与不同地区的实际情况,我们走的是特色乡村扶贫脱困道路[1]。我国消除绝对贫困的治理进程经历了三个阶段：

第一阶段是改革开放伊始至20世纪80年代中期。农村地区大力推行家庭联产承包责任制，这一举措极大提高了农民生产的积极性。农副产品产量大大提高，农村经济迅速繁荣，农民收入水平大幅提高。有些地区通过自发创新的“大包干”制度，极大调动了农民生产的积极性，走上了一条高效的脱贫致富之路。利用农村经济体制改革推进贫困地区农民“脱贫解困”,成为当时贫困治理工作的亮点，为进一步开展脱贫工作积累了经验。这一时期，党和政府根据我国农村实际情况开展制度、体制改革，为贫困治理工作扫清制度障碍。

第二阶段是从1986年至1994年。1986年，党中央和国务院针对我国一些发展缓慢、经济滞后的农村贫困地区如贵州、广西，专门成立了扶贫开发与贫困治理的工作机构，确定了“以发展为主”的开发式扶贫的治理模式，设立了专项扶贫资金，确保扶贫开发的财政支持。通过各级政府的努力，到1993年年底，我国农村地区整体贫困发生率下降至9%以下。

第三阶段是从1994年至今。1994年，《国家八七扶贫攻坚计划》(以下简称《计划》)的颁布，标志着我国扶贫开发进入第三阶段。《计划》提出，国家要集中人力物力，动员一切可以动员的社会力量，争取在2000年之前基本解决我国农村贫困人口温饱问题。1996年，国务院作出了《关于尽快解决农村贫困人口温饱问题的决定》，提出以政府为主导，调动社会各界力量，稳步推进扶贫开发工作，确保实现《计划》所制定的扶贫目标。截至2000年年底，我国《计划》所规定的任务基本实现，农村贫困人口下降至3 200万人左右，为新时代脱贫攻坚战的胜利、消除我国绝对贫困打下了坚实的基础。

二、制度优势是新时代打赢脱贫攻坚战的根本原因

经历多年的贫困治理，多地贫困现象得到了遏制，但是依旧有部分农村地区存在“穷、脏、乱、差”现象。农村落后地区的贫困现象带来发展缓慢、动力不足的问题，对我国整体发展构成较大限制。从2011年起，我国贫困治理模式迈入“精准时代”，各级政府逐渐将贫困治理的重点转向“两不愁、三保障”，以此作为消除绝对贫困的目标。各级政府根据所管辖地区的实际情况，总结贫困治理工作的经验与教训，在深入贫困地区、走访困难群众之后，对扶贫开发各项标准进行了适当调整。2015年，《关于打赢脱贫攻坚战的决定》(以下简称《决定》)审议通过。从此，我国新时代消除绝对贫困的脱贫攻坚战正式打响。

以“精准扶贫”为主要导向的脱贫攻坚战不仅是我国消除绝对贫困中浓墨重彩的一笔，而且创造了人类发展史上的奇迹。我国在落实贫困治理各项举措的同时，讲好“中国脱贫故事”，以自身实践的经验带动全球范围内贫困治理工作的进步。我们之所以能够在贫困治理领域取得巨大历史性成就，根本原因就在于我国的制度优势，即贫困治理各项政策在推行中形成了正向治理效能。没有制度大环境作为坚强的后盾，我们就不可能在960万平方公里内实现绝对贫困的根除，就不可能因时因地因人制宜，开展各项适合整体国情以及各地方实际情况的“精准扶贫”活动[2]。因此，在新时代脱贫攻坚战最后的攻城拔寨阶段，党和政府透过现象把握本质，从宏观层面探索更好发挥我国制度优势的途径，确保脱贫攻坚战的完全胜利，确保全面建成小康社会，进而在全国范围内顺利实施乡村振兴战略。

三、以党建促扶贫，确保制度优势转化为正向治理效能

再好的制度没有得到有效实施，都只能是停留在理论上的“空中楼阁”，再好的政策没有落实也只是中看不中用的“美丽花瓶”。要将扶贫工作的制度优势转化为正向治理效能，需要强化党对扶贫工作的领导。通过党建工作推进“精准扶贫”，是将制度优势转化为正向治理效能的关键。

早在20世纪80年代，时任中共中央总书记的胡耀邦通知中共中央书记处书记习仲勋，对我国贫困治理工作做出重要批示，指出要从理论上反思贫困现象产生的原因。时任贵州省委书记的胡锦涛提出，要培养能够进驻贫困地区的中级、初级人才，实地开展促扶贫谋发展工作。对此，贵州省委召开常委会，决定集合3 000余人的党员队伍，深入26个国家贫困县进行驻村扶贫工作。这标志着我国以党建促扶贫的开端。1994年颁布的《计划》对以党建促扶贫提出新的要求，一方面要深入推进以党建促扶贫的制度建设，另一方面要加强驻村党员的相关培训，更好地为贫困户服务[3]。2011年，党中央颁布《中国农村扶贫开发纲要》，从此我国以党建促扶贫进入新的阶段。从《中国农村扶贫开发纲要》颁布实施至今，以党建促扶贫的工作重点是，对驻村工作队班子进行强化组建，选派思想良好、能力突出的优秀干部深入农村，保证每一个贫困村都要有驻村工作队，每一个贫困家庭都有帮扶责任人，更高效地落实脱贫政策，实现对口帮扶的制度化与长效化。自20世纪80年代以来，以党建促扶贫成效卓著。这种特色扶贫制度使得地方政府能够全身心投入扶贫事业，为脱贫工作保质保量地实现夯实基础。以党建促扶贫之所以能够将制度优势转化为正向治理效能，主要原因有以下几个方面：

首先，将“为贫困人口服务”的指导思想贯穿于促扶贫谋发展工作的始终，建设服务型党支部，推动当地扶贫开发工作。在贫困治理的具体实践中，驻村工作队与基层组织齐发力，形成贫困治理政策新的执行主体。基层干部想贫困群众之所想，急贫困群众之所急，带头学习农业生产知识，引导农业发展与市场经济相对接，利用互联网技术与现代生产技术，帮助贫困户销售农副产品，实现脱贫致富。通过发动人民群众共同参与脱贫攻坚行动，化分散的农村生产力为勠力同心的生产群体，为开展“精准脱贫”工作打下了坚实的群众基础。

其次，发挥集中力量办大事的制度优势，构建以党建促扶贫的协调治理体系。在贫困治理的过程中，不能追求“指标脱贫”“理论脱贫”“数字脱贫”，应该引导贫困户转变思维，获得面向未来发展的内生动力，这样才能让贫困户实实在在地摆脱贫困，不会重新返贫。对此，我国各地大力开展“社会扶贫创新体系”建设，主要包括：设立专项创业扶贫基金，鼓励本地高校毕业生返乡创业；推进以互联网技术为基础的电商平台发展，为农副产品打开销路；大力推进“企业帮扶”“公益扶贫”等社会扶贫活动。

最后，坚持以“贫困人口”为本的科学扶贫发展观，以党建工作推进贫困地区的综合治理。实现“两不愁、三保障”是打赢脱贫攻坚战的基本目标。对此，各地通过开展党建工作，关注每一个贫困户，脱贫路上“一个也不能少”，巩固脱贫成果，加强政府各部门以及社会各非营利组织的协调，构建防返贫体系，将扶贫开发的治理效果进一步升华[4]。

四、实事求是，构建中国特色扶贫脱困制度体系

国家治理要坚持“实事求是”的指导思想，否则会脱离实践，违背生产力发展的要求，无法满足人民群众的实际需要，新时代我国贫困治理工作更是如此[5]。新时代脱贫攻坚战发起伊始，部分地方违背现实情况，对贫困户进行“行政脱贫”，如虚报贫困户家庭收入，为没有劳动力的家庭设置虚假岗位，出现“一保了之”“一股了之”的“数字脱贫”现象。这些脱离实际的扶贫开发行为不但不能使农村贫困人口真正摆脱贫穷，反而会加重其生存发展的压力，同时也会严重影响党和政府在广大人民群众中的公信力。在贫困治理工作中贯彻“实事求是”指导思想，有助于消除“形式脱贫”“数字脱贫”，取而代之的是针对不同原因致贫的贫困户所实施“精准扶贫”。因此，各级政府在进行扶贫开发工作时要从实际出发，这是构建特色扶贫制度的重要前提。

早在20世纪90年代末，便有党员干部认识到实事求是在脱贫致富道路上的重要意义。时任江苏省滨海县委书记的薛维松曾强调，党和政府要认真了解欠发达地区的实际情况，明确本地区的发展优势和不足之处，脚踏实地开展扶贫工作，实现脱贫致富的既定目标。截至2018年10月，滨海县始终坚持以市场为导向，推进“四区五带八大基地”建设，在优势区域集中发展优势产业，着力发展黄河故道经济，努力打造“特色农业走廊、绿色生态走廊、旅游观光走廊”。全县已有规模龙头企业206家，年销售收入218亿元，带动25.2万农户增收[6]。在实事求是的指导思想下开展扶贫开发活动，使得滨海县摘除了“贫困县”的帽子，实现了县域贫困人口的稳定脱贫。

在贫困治理工作中坚持实事求是的指导思想，需要将理论转化为政策，依靠扶贫政策，充分发挥“因地制宜”的制度优势。在脱贫攻坚战中，各级政府因地制宜，制定符合当地农村、农业发展实际的扶贫开发政策，确保我国贫困治理有前途，脱贫效果有保障，为我国消除绝对贫困、打赢这场战役奠定了坚实基础。其中，有两项制度值得关注，一是落实责任上的“第一书记抓扶贫”制度，二是脱贫成效考核制度。

(一)实施“第一书记抓扶贫”制度，落实各级党政机关与扶贫开发干部的相关责任

“精准扶贫”政策的提出，彰显出我国打赢脱贫攻坚战、根除绝对贫困的决心。《决定》提出，各地要高度重视贫困治理工作，形成相应的扶贫开发工作责任体系，建立“中央一级统筹、省一级负总责、市县一级抓落实”的扶贫开发管理体制、“五级书记抓扶贫”的主体责任体制，以及“调动全社会广泛参与”的全民促脱贫的参与体制等。各级党政负责人向上级机关签订相关扶贫责任书，明确自身与所领导单位在脱贫攻坚战中的扶贫责任，根据责任书在自己管辖区域开展扶贫开发具体工作，定期向上级汇报扶贫开发进展情况，以“责任”倒逼党员干部勤政廉政，由此形成的“第一书记抓扶贫”制度是我国贫困治理工作中创新性制度的代表。

“第一书记抓扶贫”制度是“五级书记抓扶贫”中的重要环节，也是“党政干部下乡扶贫”制度的延续和创新。扶贫第一书记具有强制责任性和“专职型”的特点，个人工作与所负责的贫困治理成效直接挂钩。扶贫开发的工作责任落实到具体的领导人(见图1)，在全国范围内形成了层层落实脱贫解困责任的宏观治理格局[7]。

首先，实行“第一书记抓扶贫”制度，能够有效落实农村地区贫困治理主体的责任。“第一书记抓扶贫”制度的实施，一改过去扶贫资源注重人力投入而忽视基层组织建设的弊病，更加关注贫困治理的有效性与可持续性，做到“真扶贫”“扶真贫”，脱贫成效不显著直接问责到个人，使弄虚作假、形式主义等不良风气受到制度化规避，切实发挥了扶贫干部的功能和作用。

图1 我国地方各级第一书记岗位设置安排

其次，相比于其他扶贫开发主体，第一书记拥有更强的贫困治理专业性。同一心一意搞“专职”扶贫的第一书记相比，其他扶贫主体在贫困治理工作上更像是“兼职”成员。例如，贫困户的帮扶联系人不需要长期驻村，不需要定期接受系统化、规范化的扶贫开发理论学习，只需要定期联络贫困户，进行实地走访。这些帮扶联系人可能会因为工作需要、人事变动等原因与贫困户失去联系，影响帮扶效果。而第一书记在落实脱贫政策、开展扶贫开发的具体工作中，能够做到长期驻村，把贫困治理工作所在地当成自己的“第二个家乡”，让自己成为贫困村的“村里人”。时代楷模黄文秀同志生前是广西乐业县新化镇百坭村扶贫第一书记，她将自己的青春奉献给了当地贫困百姓，奉献给了国家贫困治理工作，百坭村村民都把她当成亲人对待。

最后，“第一书记抓扶贫”制度的推行，重塑了我国农村地区社会治理的基础。以安徽省砀山县为例，县政府专门组织成立镇村孝道扶贫理事会，研究制定《村规民约》，建立孝道扶贫基金，明确“孝善扶贫”标准，既关注物质层面的脱贫解困，又注重精神文明建设，以扶贫工作推动农村社会治理。总之，“第一书记抓扶贫”制度明确了相关扶贫干部的责任，完善了相关问责体制，使参与扶贫开发的干部更多地为群众所了解、信任，为我国贫困治理工作带来更具灵活性、更加亲民的工作机制，有效促进了脱贫攻坚战任务的完成。

(二)创新脱贫成效考核制度，巩固脱贫攻坚成果

新时代脱贫攻坚战发起以来，为了了解最真实的贫困治理情况，从中央到地方均采取了严格的评估考核制度进行考核。在中央层面，扶贫办联合财政部，对地方政府扶贫项目资金使用明细、区域农业发展资金综合利用情况，以及贫困财政资金利用效率进行评估。在地方层面，各地区、各部门相互协调，在差异化标准下进行省际扶贫交叉评估。多个扶贫开发任务比较艰巨的省份进行随机交叉考核，发现问题，总结经验，在交叉考核中交流学习，共同进步。同时，中国科学院牵头，各地高校协同参与，对各地脱贫工作进行第三方评估考核，将贫困治理的实践付之以理论层面的考量，为贫困开发主体提供更多的建议和帮助。

抽检贫困人口是否解决了“两不愁、三保障”问题是全国扶贫工作成效考核的基本标准。在此基础上，各地在考核过程中针对实际情况采取了差异化的考核模式，评估过程的环节、指标等都体现了适应实际情况的内容。从各地扶贫考核评估的实践来看，我国针对扶贫开发的评估不是单从人均收入这一经济指标来衡量扶贫效果，而是从多维角度来考察贫困治理的整体水平。在各地精准扶贫政策的落实中，考核不仅看贫困户是否摆脱了贫困，还要弄清楚其脱贫的方式与过程，考察贫困治理是否具有长效性。我国扶贫开发考核工作还创新了后续跟进的“约谈”机制，国务院扶贫办对扶贫责任落实不力和脱贫解困效果不显著的省领导进行约谈，各省相关领导对贫困县扶贫干部进行约谈。

自“精准扶贫”政策落实以来，我国各地方政府积极引入第三方评估机制，力求使评估考核工作更加客观全面。第三方评估是新时代验收贫困治理成果的创新性举措，也是客观公正地评判各地扶贫开发工作效果的重要依据。在对贫困县脱贫攻坚工作的考核中，引入以地方高校、科研智库机构为评估主体的第三方评估，有利于促进现行贫困治理模式向“多维”贫困治理模式转变，为扶贫开发工作的有效监督奠定基础。第三方评估在进行实地调研之前，要采取“随机抽取、临时定向”的方法，确保评估过程的公正性。在实地评估过程中，第三方评估应做到与地方政府“绝缘”，在排除干扰的情况下独立作业，确保各项考核评估结果客观公正，进而形成有益的意见与建议，指导后续贫困治理工作。

五、发挥制度优势，推进脱贫攻坚与乡村振兴战略的有效衔接

坚决打赢脱贫攻坚战，消除我国境内绝对贫困现象是全面建成小康社会的要求，也是提升我国现代化治理能力、推进治理体系现代化的必由之路。我国当前正处于“打赢脱贫攻坚战”和乡村振兴战略衔接的政策交汇期。两项政策在价值追求、政策落实、作用发挥等方面均有较强的耦合性。因此，要实现全面建成小康社会的奋斗目标，完成两项国家级大政方针的有效衔接，就要继续发挥我国的制度优势，总结历年来贫困治理工作的经验，将制度优势转化为正向治理效能，促进二者的关联协同和良性互动。

要实现二者的有效衔接，一方面，要继续加强基层党建，利用扶贫开发中基层干部的经验，推动自治、法治、德治的有效结合，强化农村基层治理，构建符合新时代发展要求的农村治理新格局。各级扶贫干部要将贫困治理工作的经验应用到乡村振兴工作上来，促进“脱贫”转变为“致富”[8]。另一方面，要不断为农村地区创造发展机遇，不能动摇以农业为重、以农民为中心的工作思想，想农民所想，让农民真正享受到政策的实惠。乡村振兴不能追求“形象”振兴、“外观”振兴，应当借鉴“精准扶贫”的工作理念，分析各地实际情况，倾听人民群众的意见与心声。脱贫攻坚战取得胜利后，我们要继续坚持我国制度优势，将其转化为推动乡村振兴战略进程的正向治理效能。这是我国经济社会发展的客观要求，也是实现我国长治久安、繁荣兴盛的根本需要。