激励视角下公务员的公共服务动机提升策略

张琳 和悦

摘 要：如何优化公务员的公共服务动机是近年来学术界的一大热议话题，也是政府工作重点。基于激励视角，梳理公务员公共服务动机的内在逻辑后发现，由于公务员个人及政府组织管理方面等原因，使得公务员难免存在个体本位观念浓厚、公共服务动机意识淡薄且逐渐被不公感消耗等问题。针对以上问题，我国应从工资福利、考核奖惩以及培训开发方面激发公务员的“利他精神”，唤醒新时代公务员的公共服务精神，形成完善公务员公共服务动机的长效激励。

关键词：激励 公务员 公共服务动机

中图分类号：F240

文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2021）01-012-03

十九大报告提出我国要建设一支高素质的干部队伍，打造一个高质量、创新型的公务员团队，而作为公务员内心的重要动机——公共服务动机就显得尤为重要。公共服务动机能够影响公务员公职行为，甚至影响公共产品和公共服务的质量。具有较高公共服务动机的公务员的工作满意度、参与政策的积极性和工作绩效也较高，组织公民行为和亲社会行为较为频繁，而具有较低公共服务动机的公务员反之。所以，为了提供更优质的公共服务以及积极响应政府打造专业化公务员人才队伍的政策号召，目前最迫切的任务就是利用各种激励措施进一步提升公务员的公共服务动机，形成公务员的长效激励，推进公共部门人力资源管理发展。

一、公共服务动机与激励

（一）公共服务动机

动机问题是公共管理领域值得深入研究的三大主题之一，公共管理领域中公职人员存在一种显著的內在驱动力——公共服务动机。Perry和Wise认为公共服务动机是个人对根植于公共组织中的重要目标作出敏感反应的心理倾向，将公共服务动机具体分为理性的、规范的和情感的动机。Rainy认为公共服务动机是一个多重概念，每个个体的公共服务动机之间存在差异，随后Gene等人证实了这一设想，并提出了乐善好施者、共产主义者、爱国者、人道主义者这四个导向，均体现着强烈的从事公共服务的愿望。可见，公共服务动机是指个体具有的一种关心社会公共事务、乐于为社会公益事业或人类的共同利益而付出努力的驱动力。Perry在大量研究基础上，提出公共服务动机是由四个维度组成，即渴望参与制定政策、对公共利益的承诺、公民同情心和自我牺牲精神。本文分析发现这四个维度与激励均呈正相关性，这一发现也说明了从激励视角下研究公务员公共服务动机问题、原因分析以及提升策略的可行性。

（二）激励

激励是指组织通过设置适当的内外部的奖惩措施，最大化地调动组织成员工作积极性和责任感，以引导规范组织成员行为，最终得以实现个人目标及组织目标的过程。公务员激励是指政府设法创造条件满足公务员的需求，以引导公务员正确的价值观念和规范其行为方式，激发其积极性，使之产生实现公共组织或公共机构目标的特定行为。这一过程包括奖惩、考核、培训、工资福利、竞争辞退、职业发展等环节。

在组织管理学中，Barnard首先提出了“诱因”这一概念，并将其具体划分为物质诱因和非物质诱因，这里的“诱因”其实相当于“激励”。籍此，我们可以将“激励”分成物质激励和非物质激励。物质激励是指金钱方面的激励，比如为公务员发放薪资和福利，与外部动力有关;非物质激励是指采取货币之外的方式，与内部动力有关。而且，非物质激励中的参与重要决策、同情心和责任感都和公共服务动机直接相关，是公共服务动机的维度。

（三）激励与公务员公共服务动机的相关性分析

在分析激励与Perry提出的公共服务动机四个维度的关系时，发现激励与这四个维度的关系均呈显著正相关性。这种相关性能够说明，基于激励视角来提升公务员公共服务动机具有一定可行性。

公共服务动机的维度之一：渴望参与制定政策，可通过物质激励和非物质激励两方面来达成，体现其有机结合。而与该维度相比，其余三个维度，即公共利益承诺、同情心和自我牺牲精神的达成则更多强调非物质方面的激励。因为达成这三个维度需要一定的思想境界，非物质激励对此更为有效。因此，本文将这四个维度整合为两个方面：

1.渴望参与制定政策维度。美国心理学家威廉·詹姆士的某项研究表明，在心理学领域，人的内在动机是需要被激发的，通常在工作中，人们只需要发挥20%～30%的能力就足以应付日常工作。然而，当人们的内在动机成功被激发，那么其能力便可发挥到80%～90%。同样地，在公共管理学领域，可以通过物质激励手段成功激发公务员的公共服务动机，使得公务员参与政策制定的工作能力发挥到80%～90%。此时，公务员会因为自己的能力得到提升（提升了50%～70%），自身的成就需求和自我实现需求得到极大满足，从非物质激励方面再次调动了公务员的工作积极性，使其更加渴望且愿意主动参与公共政策的制定过程。由此产生了一种良性循环模式（如图1所示）。

2.其他维度。其他维度，即公共利益承诺、公民同情心和自我牺牲精神。首先，根据豪斯的路径——目标理论，领导者应提供必需的指导或支持来确保员工的个人目标与群体或组织的目标兼容，在公务员团队中领导层也应引导公务员的个人目标朝组织希望的方向发展，使公务员将提供公共服务看成是“人民公仆”的责任和使命，全心全意为人民谋福利，以提升其公共利益的承诺度。其次，在日常的人力资源管理活动中，可以通过行政伦理培训等学习交流活动，持续培养公务员关心弱势群体、彼此爱护之心，以增强公务员的公民同情心。最后，通过树立榜样，如“学习雷锋好榜样”和颁发荣誉头衔，如“最美逆行者”等非物质激励的方法鼓励公务员多向社会付出而不是索取，以提高其自我牺牲精神。

综上所述，公共服务动机四个维度的全面达成不仅需要物质激励，也需要非物质方面的激励措施，单独使用其中任意一种激励方式都是欠妥当的。

二、激励视角下公务员公共服务动机的问题

公务员的激励实践中，不论是非物质激励，还是物质激励方面均缺乏完善的科学体系，存在激励不足和激励偏差等问题。这种激励不足与激励偏差造成了公务员公共服务动机方面出现各种问题，削弱其公共精神和利他精神。

（一）个体本位观念浓厚

我国社会现在正处于传统社会向现代化社会转变的阶段，对外开放和市场经济正在冲击着中国传统价值观念。随着现代化价值观念的不断冲击，在我国公务员群体中出现了“个体本位”的观念，公务员越来越以个人为中心，过多注重个人价值。周俊芳学者对一部分基层公务员进行相关问卷调研后发现，在被调研群体中，只有35%的公务员愿意为公共服务不求回报地奉献，51%的公务员对志愿奉献精神表示认同。从这些数据中可以看出，有很大一部分公务员很难做到以“社会为本位”，而片面地强调竞争意识和物质利益意识。可见，有很大一部分公务员十分“利己”，缺乏“利他”精神。

（二）公共服务意识淡薄

服务型政府要求公务员在执行公共服务的过程中能够自觉维护公共利益，主动满足人民日益增长的美好生活需要。然而，在实际的公共服务过程中，公务员的公共服务意识和构建服务型政府的理想是有一定差距的。

实际上，大部分公务员会将公共行政活动认为是一种“统治”或者是“管理”，而非“服务”，这主要是“官本位”思想在作祟。“统治”是指按照少数精英的意志来展开的统领、指挥和管辖的行动。“管理”虽然摆脱并淡化了统治的政治目的性，但仍然属于政府的单方面职能，缺少“被管理者”——公民的参与，在这一点上和统治没有根本区别。把公民放置在“统治”和“管理”的客体上，“公共服务意识”淡薄，体现了强烈的精英意识和等级优越感，空喊“全心全意为人民服务”的口号，让党的宗旨掉入了形式主义的“窠臼”。

（三）公共服务动机逐渐被不公平感消耗

Huston的相关研究证实，公共服务动机能够使得公共组织或公共机构更倾向于以低于私人组织的工资且至少不低于私人组织的工作效率来提供公共产品和公共服务。那么一旦公共组织这样做了，公务员必将付出极多的精力和时间，却只能获得稀薄的回报，公务员会产生极大的不公平感。

总体来说，公务员的工作压力相当大，特别是基层公务员“周内+周末”“白天+黑夜”地连轴工作。面对这么大的工作负荷，公务员的薪资待遇还略低于市场的平均水平。这样不仅人为地抹杀了公务员作为一个独立个体的经济利益需求，与“经济人”假设理论相悖，还会导致公务员工作态度差、积极性低下，如此不公平的待遇最终逐渐抹杀公务员的公共服务动机。（如图2所示）面对工作压力与薪资不成比例的现实矛盾，公务员的公共服务动机逐渐被消耗，最终导致了工作倦怠、绩效低下、离职等问题。

三、激励视角下公务员公共服务动机问题的成因

引致公务员公共服务动机问题的因素诸多，本文仅从公务员个人与政府组织管理方面，探究公务员公共服务动机问题的成因，总归起来，有以下三个主要成因。从公务员个人角度出发，公务员缺“自律”;在政府组织管理方面出发，忽略了“复杂人”假设以及公务员激励机制不够科学。

（一）多“他律”缺“自律”

经过几十年的发展，我国对公务员的监督网络已经初具特色。现行的公务员监督机制是由外部监督与内部监督构成的一个多元监督模式，外部监督包括来自国家权力机关、司法机关、党政机关和社会上的监督，内部监督主要包括职能监督、一般监督和主管监督等。多主体、全方位地对公务员的各种行为进行监督和规范。然而，这些监督是一种外部的约束，或称为“他律”，是外部的环境对公务员进行的约束，只能监察督导公务员的外在行为，并未深入公务员内在，缺乏公务员自己对自己内心动机的约束，或称为“自律”。对公务员的行为规范多“他律”和少“自律”的現状，说到底还是因为一部分公务员自身道德素质不高和缺乏行政伦理观念，出现了不自律的问题，使得公务员公共服务动机意识更为薄弱，最终导致行政权力的异化。

（二）忽略“复杂人”假设

美国学者沙因在60年代末70年代初提出了一个“复杂人”假设，认为人在同一时间内会有各种不同的需要和动机，并且这些需求和动机之间相互作用、错综复杂。公务员也是“复杂人”，拥有错综复杂的需求，包括对经济利益、政治权力、人际交往、个人自我价值实现等不同需求。公务员虽然是一群特殊群体，但公务员同样也是人，有着人们共性的一面，即对经济利益的向往。也就是说，公务员是“复杂人”，不仅是“社会人”，也是“经济人”。

在我国公共行政执行过程中，由于领导层面过于重视“公务员要牺牲自己”“公务员要无条件地为社会奉献”诸如此类的理念，从而忽略了其竞争意识和经济利益需求，未能够为其提供等价的物质报酬和福利保障。最终，导致了公务员公共服务动机逐渐被消耗。

（三）激励机制不科学

公务员的激励机制不仅能够改善公务员个人与组织业绩，也可以为公务员个人与组织提供一定行为动力，但其目前仍存在问题。首先，在考核环节具有抽象性，缺乏量化依据。许多行政单位没有制定详细的量化考核指标，导致考核者无法准确地运用考核尺度，使得考核过于主观，不能真实地反映公务员工作成绩和工作能力，考核结果的不准确性会打压公务员的工作热情，削弱其公共服务动机。其次，激励机制中也存在形式和内容上的问题。在基层人员执行工作的期间，重视了精神上的激励，忽略了适当的物质奖励。工资福利制度不合理，级别工资的网格太密，工资上调速度太慢，以至于无法满足公务员的基本生活水平，影响公务员的公共服务积极性。

四、激励视角下提升公务员公共服务动机的策略

激励理论反映了公务员公共服务动机的丰富内涵，也为提升其公共服务动机提供了扎实的理论基础。因此，以过程型激励理论、目标导向理论和行为改造型激励理论等为依据，从工资福利、考核奖惩和培训开发三个方面来提出建议，寻求政府组织有效激发公务员公共服务动机的策略。

（一）细化工资福利制度，有效发挥激励作用

影响公共服务动机的因素众多，其中工资福利制度是首要核心因素。过程型激励理论中的公平理论认为，员工会将自己的所得——付出比与相关他人的所得——付出比进行比较，如果员工感觉到自己的比率与他人的比率不同，则会产生不公平感，这会影响到员工积极性。所以，细化工资福利制度已成为提公共服务动机的迫切任务。

首先，要根据现行市场工资水平和物价水平及时调整公务员的基本工资，保证公务员工资的公平性和动态性。定期对社会上其他企业和其他行业相当等级员工的工资进行调查，与体制内相当等级公务员的工资进行对比分析，并以当时经济发展水平为依据，确定工资调整比率，定期合理调整工资。其次，落实休假、旅游、体检等福利制度，避免“空头福利”。将关心公务员的身体健康和心理健康、丰富其文化体育活动、提高公务员的幸福感等落到实处。避免因频繁加班、周末开会等现象让真正的福利流为形式主义。

（二）强化公共服务动机考核，完善奖惩措施

目前我国对公务员的考核内容主要是对“德”“能”“勤”“绩”“廉”五大方面的考核，总而言之，这五大方面主要还是考核公务员的公共服务能力的外在表现，缺乏对公共服务动机考核内容的细化。根据豪斯的目标导向理论，我们可以将提升公务员公共服务动机作为目标，将公共服务动机程度纳入考核内容之中，潜移默化地提升公共服务动机，为走向目标排除所有障碍。

行为改造激励理论中的强化理论认为管理者可以通过积极的强化物来提升员工有利于组织目标实现的动机和行为。在对公务员进行全方位的考核评价之后，要及时正确利用考核的最终结果给予对应的奖惩措施。可以采取通过给予增加奖金、通报表扬等物质和精神上的“正强化”;更要重视使用“减少对员工的严厉批评”“少让员工出糗”等“负强化”措施，撤销一些厌恶刺激，作为一种特殊方式的激励。

（三）强化培训激励，打造优良软环境

为了提升公务员的公共服务意识，增强公务员的公共精神，培训激励可以从主观和客观的角度来入手。从主观方面，首先，可以多增加组织内部的行政伦理方面的培训机会或其他形式的学习交流机会，在培训学习的过程中，逐渐改变其“个体本位”不愿为社会做贡献的思想观念。其次，积极发挥团队的力量。如果一个团队中大部分成员都具备浓厚的公共服务动机意识，那么也会带动少部分缺乏公共服务动机的成员的积极性。除此之外，发挥领导的“头雁效应”。团队中领导的一言一行都极为重要，为整个组织的行政行为树立了更高的标杆。从客观方面，加大对经费和师资力量的投入，规范教材丰富课程体系等。通过利用科学的培训制度引导其公共价值理念，为提升其公共服务动机提供制度保障。

[本文为2020年度西安市社会科学规划基金项目“西安市新生代公务员工作满意度实证研究——基于高承诺人力资源管理视角”（FX12）]

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（作者单位：陕西师范大学哲学与政府管理学院 陕西西安 710119）

[作者简介：张琳，通讯作者，陕西师范大学哲学与政府管理学院副教授，博士，主要从事行政管理专业研究;和悦，陕西师范大学哲学与政府管理学院研究生，主要从事行政管理专业研究。]

（责编：贾伟）