基层治理体系下林长制的实践与困境——以皖南H镇为例

郑玉婷,胡 亮

(河海大学公共管理学院，南京 211100)

引 言

林长制是基于河长制基础上的林地管理制度的创新，由属地党政领导担任林长，逐级明确责任的森林资源管护制度。林地治理不仅关系到农民的生计保障，更是生态文明建设的重要内容。然而，林业治理一直是一个难题。2017年，安徽省借鉴河长制的经验，在全国率先进行“林长制”改革，积极探索森林资源保护的新方法。截止2019年12月，全国已有21个省(区、市)探索实行“林长制”[1]。

实践证明，高位推动的“长制”模式可以在较短的时间聚集更全面的资源，但是也造成了“长制”治理机制的泛化[2]。逐级压实的林长制能大力提升林业效力，凸显精准施策的成效，但在实践中，也存在形式化、参与意愿不高、盲目追求绩效而造成森林资源破坏的问题[3～5]。基于此，笔者于2019年年底在H镇展开林长制调查，试图探索林长制的实践及其困境。

H镇位于皖南N市，山地众多，是全国最早推行林长制试点的地区之一。笔者在考察H镇林长制的实施情况时发现，H镇林长制并未落到实处，在实践中出现偏差。因此，本文旨在以皖南H镇为例，从基层治理的角度去分析林长制实践中产生的困境，并试图探寻困境背后的逻辑，以期为林长制的可持续发展和生态文明建设提供参考。需要说明的是，选取H镇为案例虽不能代表其他地区的情况，但笔者认为其能在一定程度上反映林长制实施中存在的一些不足。

1 条块结合的组织运行机制

林长制是以属地的党政领导挂帅，逐级落实的林地治理制度。2017年，林长制在合肥、安庆、宣城等地先行试点，2018年在安徽省全面推开，建立起省、市、县、乡、村五级林长制体系，逐步构建起责任明确、协调有序、监管严格、运行高效的林业生态保护发展机制，推进林业治理体制和治理能力现代化(皖发[2017]32号《中共安徽省委安徽省人民政府关于建立林长制的意见》)。

2017年12月，H镇根据《N市全面推行林长制工作方案》并结合当地实际，制定了镇一级林长制工作方案。该方案要求坚持生态优先、绿色发展；坚持党政领导、部门联动；坚持问题导向、分区施策；坚持严格考核、跟踪问效四大基本原则，以确保林长制落地生根，形成全社会保护林业的良好氛围。

1.1 条条：逐级压实的林长责任制

H镇按照属地管理、分级负责的原则，在条条上压实责任，建立镇、村二级林长制组织，形成监管有序、职责明确的森林资源保护管理网络。在乡镇一级设立镇总林长和林长，各行政村设立林长和副林长，形成一种自上到下的纵向管理体系。在科层体系之下，上下级之间有着严格的权力关系，上级依靠权威向下级部署行政区划内的森林资源保护和管理任务，逐级落实林长职责。目前，H镇共有镇级总林长和林长共10人，村级林长和副林长共13人，分片管理水源涵养林区、生态经济兼用林区。

此外，在镇林业站设有林长制办公室，由林业站负责人担任办公室主任，负责林长制的具体实施和监督工作，并落实总林长和林长交办的事项，对林长制进行考核。H镇林业站工作人员表示，林长制的实施，会使林业事务管理效率更高，由林长与林长协调沟通，信息更畅通。

1.2 条块：纵横结合的运行机制

林业治理涉及到多个部门，但各部门之前的合作并不密切，造成了森林资源保护与管理的难题。多属性治理、部门协作才能实现公共政策的有效执行[6]。而林长制的目标就是凝聚多方力量，形成全社会关心和保护林业的治理格局。因此，除了纵向的层级管理外，林长制还强调横向的部门联动，扩大林业保护和治理的主体(见下图)。

图 林长制组织体系Fig. System of forest chief system

H镇林长会议的成员单位包括党政办、经发办、综治办、农办、财政所、林业站、国土所、派出所(森林)、安监站及中小学等，将这些单位纳入林长制成员单位后，多部门共管，林业管理工作效率也会明显提高。

林长制实施之后，林长可以更好地统筹成员单位处理各项涉林事务，使疑难问题得以更好地解决。同时，领导对林地更重视，在项目分配上也跟之前有所不同。林长制可以通过条块结合的组织运作方式，促进各部门对林业保护的关心，同时提高林业治理的效率。

2 困境：林长制何以产生落实偏差

从设立的初衷来看，林长制的推行是林业治理制度的一项创新，对森林资源保护和生态文明的发展有着重要的作用。但是，在实地调研中，笔者发现，林长制在基层实践中存在着一些困境，与预期目标产生偏离。

2.1 不明晰的林权及多头共管

林权改革以来，形成了多次产权的变迁，却依然没有改变林地产权不明晰的情况。集体林权改革之后，基本形成了以户为单位的林地管理格局。但是这种管理方式也有一定的弊端，涉及到跨村落的林地往往由于产权界线不清晰，造成一定的林权纠纷，这就需要借助行政力量来调节。

近年来，人们的生计来源更加多元化，对山林的依赖程度和管护力度都下降了很多，林权纠纷较之前也减少了很多。但是在H镇还是存在一些林权纠纷，其中最为明显的为村民与Y国营林场的纠纷。Y国营林场于1958年建场，1959年转为国营林场，地处H镇5村之间，其中山场大部分集中在原X村(2002年H镇撤并行政村，进行了一定的区划调整)。村民失去山场沦为“失山农民”，不断地和林场进行林权博弈。直到现在，H镇和Y国营林场的林权界线也没有划分清晰。在林权归属方面，村民和林场有着不同的逻辑。当地村民依附于山林，他们认为祖宗的山场就应该是他们的，是林场占了他们的山，损害了他们的利益，几次上访之后他们争取到了政府给的“失山农民补贴”；而林场则认为他们是站在国家的立场，维护国家的利益，因此冲突不断。除了村民与林场之间的纠纷外，村民与村民之间也存在着一些林权纠纷，主要发生在收山核桃时，枝丫过界、果子过界等一些零碎的小纠纷。发生纠纷后，村民也往往会找林场、村长、村干部或者林业站、纠纷调解员来进行调解。村长也即林长制中的网格员，因此林长在林权纠纷中也发挥着作用。

林业产权的不明晰，给林长的工作带来一些负担。同时上级也会对下级施加压力，要求他们去对林权界线重新确认，明晰产权，减少不必要的林权纠纷。

2.2 落实偏差：“林长”变“牌长”

为了加强宣传，各村在林区主要路口和重点地段设立林长制公示牌，标明林长的职责、森林资源概况、监督电话等内容，接受社会群众的监督。此外，还完善一林一档、一林一策等林长制档案建设。然而，林长制的推行似乎只停留在表面，在落实过程中产生偏差，没有发挥预期效力，甚至出现“林长就是牌长”的言论。

林长主要由行政区划内的党政领导担任，这种安排无需额外增加编制，节约了行政成本。在林长制实行之前，这些领导也都分配着联系村，负责该村各项事务的监管。而且，领导的分管任务也都明确划分，分管林业的领导依然分管林业工作，负责联系村事务的领导也要对村内的各项事务负责。林长的分管领域大多和他们过去的分管领域重叠。因此，林长制的实行对他们来说就相当于多了一个头衔，其他的事务跟过去相比也并没有太大的差别，人们依然习惯于按照过去的逻辑来开展工作。有些林长甚至从未参与过巡林工作，对自己分管片区的林情也了解甚少。

林长制设立的初衷是促进全社会对林业的关心和对森林资源的保护，而林业的具体工作现在还是由林业站来承担，没有改变林业部门主管林业的格局。其次，与林长制其他成员单位之间的合作也并不密切，林长制的治理主体仍为地方基层政府。对于普通村民来说，他们依然按地方性知识管理自家林地，很少留意到林长制公示牌，公众对林长制的知晓度也较低。制度的落地并未实现设立的预期，甚至形式化地停留在表面，“林长”变成“牌长”。

2.3 监督责任与“共谋”产生

林业站原来是单独的林业部门，机构改革之后，镇林业站并为镇政府编制，因此他们的绩效也和镇政府的综合考评挂钩，和“林长”有着共同的利益诉求。在应对上级的各种指令时，他们也是“上有政策，下有对策”，出现上下级间的“共谋行为”[7]。有学者指出，河长制实施中也存在着这种“变通”行为[8]。

镇林业站既是林长制工作的“检查者”，也是“被检查者”，这种“运动员兼裁判”的双重角色为他们的“共谋行为”提供了合法性[7]。目前，林长制的激励机制并不完善，大多以问责为主，缺乏对林长的激励，因此林长在应对考核时承受着巨大的压力而缺乏内生动力[9]。这种以问责为主的激励机制并不能激发各级林长的工作热情，反而会使他们产生一定的畏难情绪，“不出错”便是他们的目标。镇林长制办公室并未严格对各林长进行考核，然而县市会对镇林长制的执行情况进行考察，因此文字材料必不可少。尤其是年底工作总结时，林业站的工作任务就更重了，每天都要不停地补材料，有些制度建设也是按照上级的文件“依葫芦画瓢”。而对于林长的考核，为了不增加自己的工作量，也不增加“林长”的负担，同时还能够满足绩效考核和应付检查，林业站工作人员在平时巡林时也会将林长的名字加在巡林记录上，完成林长的考核任务。他们平时也不会特地召开林长会议，有事一般也都在平时开会时集中讨论。

有专家指出，“政策的一统性越强，它与基层实际情况的差异越大，基层政府在执行过程中注入的灵活性就会越大；因此，基层政府间共谋行为的空间便越大”[7]。在上级对林长制的统一推广、统一检查下，为了应付上级检查，下级也变通出相应的对策，既没有违背上级的指令，又使得日常的工作得以正常开展。但是，这种“共谋行为”也额外增加了基层政府应付考核的成本。

3 困境背后的逻辑

3.1 林长制中的科层困境

在科层压力下，面对“一刀切”的政策和“锦标赛体制”[10]的激励，当地为了实现绩效考核，除了按之前的行动逻辑来处理林业工作外，还要花时间来应付林长制的考核，使得林长制在基层的实践中偏离初衷。其次，党政领导本身就有很多工作，除了“林长”，他们还顶着“河长”、“路长”等其他头衔，无暇应付各种巡查、监督工作，从而将压力层层转移到下级，层层加码，增加了底层的工作压力。而部门的协同治理也较难执行，各部门间都是平行关系，在多部门、跨区域主体共同参与的工作中，仅仅依靠领导权威很难从根本上解决问题[11]。

3.2 组织人员缺乏

就人员设置而言，林长制的安排并未增加编制，节约了政府的行政成本。但是，加重了基层林业站的工作量。对他们而言，林长制的实行并未实现减负，特别是机构改革以来，林业局并入国土资源与规划局，乡镇林业站并在乡镇政府，除了林业工作，还分担了政府的其他安排。而N市的林长制办公室也存在人员不足的问题。N市的林长制办公室设在市林业局(现并入国土资源与规划局)绿化办，除原本绿化办工作外，还承担着林长制的具体实施工作。N市林长制办公室原本有三位组织人员，2019年年底，一位日常负责林长制工作的人员调到其他地方就职，这也增加了他们年底考核的工作压力，繁琐的工作也使得他们在林长工作上的投入不足。

3.3 地方性知识与管理体制的错位

新中国成立以来，林权发生了几次较大的变化，国家建构的集体林权和地方社会自有的林权逻辑一直在作斗争。国家建构了集体林权，但在乡村层面，历史上以一个社区单位共有一片集体林权的框架是没有发生改变的，因此林地的管理依然落实在社区层面。分山到户之后，人们也形成了一套自己的管理逻辑。而与河流的公共属性不同，林地产权私有属性更强，因此民众一般也都是自己打理自家的林地，更加强调自家林地的利益而对公共资源的关心较弱，造成“公地悲剧”。

林长制使得各级林长都有一块责任区，但林地一般都由自家看管，有人觉得设置林长多此一举。因此，林长制大体上还是以政府主导，群众和企业参与意愿不高。林业站也认为林长制的作用不大，甚至认为林长制从大的层面来说是全社会共同管理林业，而从小的方面来看，林长制的实行就是多一个人问责，是一种责任的推卸。在这种想法下，他们自然不愿意去“没事找事”，因此也都按照地方性知识去处理林业工作。

4 结论与讨论

4.1 跨区域多元联动的林地治理制度

林长制作为在河长制基础之上衍生出来的林业治理制度，有着其特定的价值。通过设立林长制，林业管理更精细化，形成了相对完善的制度建设。同时，也使得林业管理由过去的碎片化治理转向多部门联动、跨区域治理的多主体参与模式，高位推动、条块结合的运作方式在很大程度上能够提高森林资源保护与治理的效率。

4.2 落实偏差的科层化林地治理制度

但是，林长制在落地过程中出现偏差。林长制的推行使得基层政府须花费更多的时间精力来应付上级的考察，形成了共谋现象。究其原因，林长制的落实偏差与我国的科层体制有着很大的关系。此外，林权不明晰、组织人员不足以及地方性知识和管理体制错位也是造成林长制困境的原因。一方面，人们认为林长制的实际作用不大，习惯用地方性知识去开展林业工作；另一方面，组织人员不足使得他们无暇投入过多的时间与精力开展林长制工作。多种因素作用下，林长制并未在基层落地生根。

为推动林长制和林业治理的可持续发展，可从以下方面进行完善：

(1)林长制的相关激励机制、社会参与情况仍需改进。

(2)各地也应结合自身的实际与特色，因地制宜地开展林长制工作，充分尊重地方的治理传统，发挥地方性知识的重要作用，使林长制落地生根。

(3)进一步明晰林地产权对于林地治理也具有十分重要的价值。

(4)增加组织人员和适当引入其他社会组织参与林业治理也可提升林长制的实施效果。

综上，林长制是一项关乎民众生态福祉的公共政策，如何进一步压实林长工作责任，使林长制走出困境、真正扎根于基层仍然值得我们探索。