生活垃圾管理地方立法模式、名称与垃圾分类标准研究

徐小程，徐安住

(河海大学法学院，南京 211100)

1 生活垃圾管理地方立法现状

生活垃圾已经成为一个长期存在的污染源，由此引发的一系列问题也给人类的生存带来严重威胁[1]，如“垃圾围城”“白色污染”等。因此，我国从上个世纪后期开始关注生活垃圾管理。20世纪80年代,我国开始生活垃圾管理的研究和技术应用,重点集中在垃圾的末端处理处置。到20世纪90年代，生活垃圾管理逐渐由末端向全过程发展,出现垃圾分类的理念。1995年通过的《固体废物污染环境防治法》为城市生活垃圾的管理提供了法律依据，之后修订时又增加了关于农村生活垃圾的相关条文。2000年建设部城市建设司确定8个城市开展生活垃圾分类收集试点,正式启动垃圾分类工作。2003年国家制定了《城市生活垃圾分类标志》，为城市生活垃圾分类标志提供了统一的标准。2004年建设部批准了《城市生活垃圾分类及其评价标准》，为城市生活垃圾的分类、投放、收运、分类评价提供了行业标准。2007年,建设部颁布了《城市生活垃圾管理办法》，是我国第一部关于城市生活垃圾管理的专门性法规。2017年3月,国家发展改革委、住房城乡建设部发布《生活垃圾分类制度实施方案》，提出在46个试点城市先行实施生活垃圾强制分类，标志着我国生活垃圾分类正式进入“强制时代”[2]。2018年中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《农村人居环境整治三年行动方案》对指导农村生活垃圾治理工作具有重大意义。

截至2020年7月,在北大法宝中以“生活垃圾”为关键词，全国34个省( 市、区) 中( 除港澳台外) ,6个省(市、区) 制定了生活垃圾管理的条例，27个设区的市制定了市级法规，1个经济特区法规，2个自治条例和单行条例(见表1)。此36部法规彼此之间既相互学习与借鉴，又存在差异，如体例结构(见表2)。

表1 我国部分生活垃圾管理地方性法规一览表Tab.1 List of local regulations on domestic waste management in China

表2 生活垃圾管理省级法规体例结构对比表Tab.2 Comparative table of provincial law for household waste management

2 生活垃圾管理地方立法模式、名称与垃圾分类标准问题的分析

2.1 立法模式问题

目前，地方立法对于城市生活垃圾和农村生活垃圾管理的立法模式有两种：

一是合并式，即合并规定城市和农村生活垃圾的管理，如《苏州市生活垃圾管理条例》《福建省城乡生活垃圾管理条例》等。其绝大部分条文主要是以城市生活垃圾管理为中心，仅有个别条文专门针对农村，且大多是原则性规定，规定较为简单。可见，目前立法虽然在城乡一体化背景下对农村生活垃圾管理有所重视，但是整体上仍是重城市轻农村。与城市生活垃圾相比，农村生活垃圾在产生方式、收集转运、处理方式上都有其自己的特点，但从现有规定上，很难对农村生活垃圾进行有效的管理，实现城乡一体的生活垃圾管理。

一是分立式，即城市生活垃圾管理和农村生活垃圾管理分开规定。目前包括两种方式：一种是只规定了城市生活垃圾或者农村生活垃圾，如《濮阳市农村生活垃圾治理条例》《蚌埠市城市生活垃圾管理条例》；一种是同时规定了城市生活垃圾和农村生活垃圾，如《襄阳市农村生活垃圾治理条例》《襄阳市城市生活垃圾治理条例》等。目前该模式中存在的主要问题是虽然对农村生活垃圾管理有一定程度的重视，但从已出台的条例看，内容较为简单、原则。譬如，2020年《固体废物污染环境防治法》第46条规定国家鼓励农村生活垃圾源头减量，但目前各地方条例并没有关于源头减量的规定。由于农村生活垃圾管理处于法治化道路探索阶段，立法内容较为简单、原则，再加上受浓厚的“熟人社会”氛围、环保意识薄弱、法律意识不足、财政资金限制等因素的影响，其执行落实并没有到位，使得条例的价值更多地停留在纸面上，对农村生活垃圾的治理没有起到强有力的约束作用。

2.2 立法名称问题

33部省级地方性法规和市级地方性法规中，其中有13部法规名称中采用“生活垃圾管理”，13部法规名称中采用“生活垃圾分类管理”。可见，地方立法目前对于这两个立法名称的使用是处于混乱状态，并没有严格的区分。但是从法律概念和制度体系两方面看，这两个立法名称并不完全等同。

法律概念上，《长春市生活垃圾分类管理条例》第三条规定，生活垃圾分类是指按照生活垃圾的成分、属性、利用价值、处理方式及对环境的影响，将生活垃圾划分成若干种类，实行分类投放、分类收集、分类运输和分类处置的行为。《浙江省城镇生活垃圾分类标准》规定生活垃圾分类是对生活垃圾进行分类投放、分类收集、分类运输、分类处理的活动。因此，这两个立法名称概念上看，生活垃圾分类管理更多的是对分类投放、收集、运输、处理四种行为的管理。而生活垃圾管理则是在遵循减量化、资源化、无害化的方针和城乡统筹、科学规划、综合利用的原则，对生活垃圾的产生、收集、分选、存放、运输、处理以及最终处置实行的系统管理。

制度体系上，从现行《固体废物污染环境防治法》第四章“生活垃圾”题目及内容来看，生活垃圾污染环境防治制度是上位概念；“生活垃圾分类制度”只是其中的一类制度，是下位概念。从以“生活垃圾分类管理”为立法名称的法规可以看出，条例中还包含诸多污染防治的内容，如生活垃圾减量、资源化利用、生活垃圾收费、生产者责任延伸、公众参与等，不仅是生活垃圾分类。

从表1可以看出目前立法名称存在的另一问题，即地方法规对于“生活垃圾管理”“生活垃圾处理”“生活垃圾治理”三个立法名称存在混淆，三者是三个不同的研究对象。生活垃圾处理从工程技术层面看待垃圾问题，强调采用填埋、焚烧等工程技术手段解决垃圾问题。生活垃圾管理从行政管理(尤其是政府管理)层面看待垃圾问题，强调采用政策性调控手段解决垃圾问题。生活垃圾管理是宏观的，包括产生、投放、收集、运输、处理等环节；而生活垃圾处理仅是其中的一个环节。生活垃圾治理从系统论的视野看待垃圾问题，主张吸纳社会学、经济学等学科和吸收垃圾处理、垃圾管理的研究成果，推动政府和社会良性互动，通过技术创新和体系创新，实现垃圾全程、多元、综合和依法治理[3]。

2.3 分类标准问题

基于城市经济水平、分类技术、回收条件等多方面的原因，不同城市分别采用了不同垃圾分类标准[4]，造成分类标准杂乱、生活垃圾涵盖范围不一等问题。

首先，各地生活垃圾分类标准杂乱。《生活垃圾分类制度实施方案》提出了三个类别：有害垃圾、易腐垃圾、可回收物。各地在三分类的基础上规定了四分法、五分法，并在名称上有所差别(表3、表4)。实践中，上海曾在12年的时间里5次改变生活垃圾的分类。可以说生活垃圾分类标准不统一一直是生活垃圾分类工作的症结所在，分类标准在时间和地域上的不断变动在一定程度上打击了居民分类的积极性[5],引起居民生活的不便，也导致生活垃圾无法采用统一标准进行回收利用和规模化处置。

表3 城市生活垃圾分类标准比较表Tab.3 Comparison table of classification standards for municipal solid waste

表4 农村生活垃圾分类标准比较表Tab.4 Comparative table of classification standards for rural household garbage

其次，生活垃圾分类标准的涵盖范围不一。以城市厨余垃圾(名称略有不同)为例，横向来看，不同地方之间的厨余垃圾的涵盖范围不一。北京市、杭州市等地规定厨余垃圾包括家庭、企事业单位的集体食堂、农贸市场及农产品批发市场三者产生的垃圾。而上海市、宜春市等地规定厨余垃圾只包括居民家庭产生的垃圾，苏州市规定厨余垃圾包括家庭、农副产品集贸市场两者产生的垃圾。纵向来看，以北京市为例，2011年将餐厨垃圾和厨余垃圾分类投放收集，而2019年则将餐厨垃圾和厨余垃圾合并为厨余垃圾统一投放收集。生活垃圾分类标准的频繁变更、不统一，不仅会有损政府与法的权威，也会令垃圾分类工作迟迟难以落地。

2019年住房与城乡建设部发布了最新的《生活垃圾分类标志》标准，虽然将生活垃圾统一分为四大类：可回收物、有害垃圾、厨余垃圾(也称湿垃圾)、其他垃圾(也称干垃圾)，将家庭厨余垃圾、餐厨垃圾、其他厨余垃圾统一为厨余垃圾，一定程度上为各地的地方立法提供了参考,也为各地的执行提供了依据；但是由于该标准为推荐性标准，按照自愿原则采用该标准，不具有强制执行功能，违反该标准，不构成法律责任。新版标准若不能落实到实处，将无法对生活垃圾分类工作起到有效的推进作用。

3 国外生活垃圾管理立法实践及启示

3.1 日本

由于日本城镇化水平极高，农村基础设施和城市相差不大，因此日本在立法方面对城市生活垃圾和农村生活垃圾同等对待，没有专门针对二者的立法。日本的生活垃圾分类管理法律体系可分为3个层次：一是基本法，《环保基本法》《循环型社会形成推进基本法》；二是综合法，《废弃物处理法》《资源有效利用促进法》；三是专项法，《容器包装再生利用法》《家用电器再生利用法》《建筑材料循环利用法》《食品再生利用法》《汽车回收利用法》《绿色采购法》[6]。日本《废弃物处理法》将生活垃圾分为四大类：可燃物、不可燃物、粗大垃圾、资源垃圾，地方政府可以在这几类下面细分若干个子类，根据需要还可以在各子类下面再细分为多个孙子类，部分城市垃圾分类指南多达二十几页，内容十分详细。

3.2 德国

德国是最早开始生活垃圾分类的国家，循环经济也是从这里起步的，其关于生活垃圾管理立法的历史最为久远。以首部关于生活垃圾处理的专门性法律—1972年《废弃物处理法》为起点，经过不断的发展完善，德国已经建立了完善的生活垃圾管理立法体系，包括综合性法律《循环经济与废物管理法》，专项法规《防止和再生利用包装废弃物条例》《报废汽车条例》《商业废物条例》等。对于生活垃圾分类标准，德国采用“五桶”模式，即黑色或者灰色垃圾桶用于存放不能回收利用的剩余垃圾，黄色垃圾桶用于存放包装废弃物，棕色垃圾桶用于存放有机垃圾，蓝色垃圾桶用于收集废纸，白色或者绿色垃圾桶用于收集有色和无色玻璃[7]。

3.3 国外生活垃圾管理立法对我国的启示

第一，建立健全生活垃圾管理法律体系。日本、德国通过严格完善的法律法规强制居民进行垃圾分类，做到立法先行、有法可依，使垃圾分类工作真正落实到实处。所以为了使生活垃圾能够得到有效管理，我国必须加快完善相关的法律法规。第二，日本、德国等发达国家，城镇化水平和城乡一体化水平很高，农村基础设施完善，与城市差距不大。对城市生活垃圾和农村生活垃圾的立法一视同仁，统一规定。因此，我国在对二者进行立法时，必须充分考虑城镇化水平、经济发展、基础设施建设等因素。第三，统一详细的分类标准。日本的分类标准在保证大类一致的基础上，允许地方进行细分，做到“统而细”。德国则是通过对垃圾桶颜色的设置来对生活垃圾进行分类，既做到分类详细，又有利于居民的区分。所以，我国在制定生活垃圾分类标准时，应当考虑标准的一致性、居民的接受度等因素。

4 生活垃圾管理地方立法完善建议

4.1 因地制宜，确定立法模式

对于城市生活垃圾和农村生活垃圾的管理，究竟应当采用何种立法模式，尚有争议。一种观点是对城市和农村的生活垃圾适用同样的规定进行统一管理。 2020年修订的《固体废物污染环境防治法》纳入了农村生活垃圾，实行城乡生活垃圾分类收集和运输处理。另一种观点是与城市生活垃圾分开，对农村生活垃圾进行专门立法，如有的学者建议建立“二重相应”的农村生活垃圾分类立法体系(指将中央层面的立法指导与各地方出台的条例规范相互衔接)[8]。

各地农村经济发展水平不一，对于经济发达的农村或者城市周边农村，生活垃圾可以进行城乡一体化管理，立法上采用合并式规定，既能节约立法成本又能实现中转、处理等基础设施效用最大化。但是采用该种立法模式必须注意要在城乡统筹的立法理念下，公平地对待城市和农村生活垃圾问题，不可偏废。对于经济发展水平一般、农村生活垃圾问题突出或者人口相对分散的农村，城市的生活垃圾管理难以适用，立法上可以采用分立式规定。采用分立式规定要求对农村生活垃圾管理制度进行明确、具体的规定，包括分类制度、收费制度、生产者责任延伸制度、公众参与制度等。各地方在选择立法模式时，必须充分调研、广泛听取群众意见，因地制宜地规范本地区城市和农村生活垃圾管理，真正意义上的解决垃圾围城、垃圾围村的问题。

4.2 明确立法名称

我国生活垃圾管理起步早但是发展缓慢，2017年进入生活垃圾强制分类的全新时代，生活垃圾管理法治化道路仍处于探索阶段，更多的依靠的是政府的力量；并且从法规具体规定来看，主要是以政府主导为原则、从政府管理的层面进行规定的。因此，通过上文对不同立法名称的分析，并就目前我国生活垃圾的现实情况而言，立法名称采用“生活垃圾管理”更符合法规内容以及行政管理的趋向。但是从可持续性发展而言，解决生活垃圾问题不仅需要技术支持以及政府的规划、协调、处罚等行政管理，更要政府与社会的互动共治，动员多元主体的参与，包括生产者、消费者、公众等，让解决生活垃圾的主体由政府转变为政府和社会组成的全社会，因此，立法名称应当由“生活垃圾管理”逐步向“生活垃圾治理”转变。

4.3 制定科学合理的分类标准

生活垃圾分类标准是直接关系到单位、家庭、个人的生活垃圾分类义务能否良好履行、生活垃圾分类目的能否实现的重要问题。由于我国处于生活垃圾强制分类的初期，在制定分类标准时应当简单、明了、易于操作，不宜过于繁杂，必须坚持以下原则：一是统一性。应当在国家层面统一制定生活垃圾分类基本标准，在投放、处理、回收利用过程中做到全国一盘棋，使生活垃圾能够被最大程度的资源化[9]。住建部于2019年10月18日对我国的生活垃圾分类标志做了新的分类设定和统一，标准和标志应当是一致的，因此，该分类应成为全国垃圾分类的标配，避免造成地方性法律文件相互矛盾，这样不论人们走到哪里，都按照这个基本标准去投放垃圾，长此以往，就会形成一种道德自觉和价值认同，从而让垃圾分类工作更加顺畅[10]。二是整体性。分类标准应当与处置环节相衔接。生活垃圾分类投放是生活垃圾分类的第一步，直接关系到最后环节—处置环节，最终影响到生活垃圾实现无害化、资源化利用的程度。因此，生活垃圾分类标准作为生活垃圾分类投放的前提，必须以处置环节为导向，二者相互衔接，保证生活垃圾分类的整体性、系统性。三是可理解可接受性。在强制分类初期，居民分类习惯的养成至关重要。简单明了、可理解可接受的分类标准能够促进居民分类的积极性；反之，过于繁杂、精细的分类标准容易引起居民的反感，不利于分类工作的开展。因此，生活垃圾分类标准的制定应当是逐步递进、由粗到细、由简到繁的。

5 结 语

“法律就是秩序，良好的法律才有良好的秩序。”科学的立法是依法有序开展生活垃圾分类的内在要求。但就目前而言，因存在立法模式不一、立法名称混乱、分类标准杂乱等问题，不利于生活垃圾分类工作的有序开展，本文借鉴日本、德国立法经验，从确定立法模式、明确立法名称、制定科学合理的分类标准三方面对生活管理地方立法提出了完善建议。除此之外，未来立法还应考量其他相关立法问题，如立法理念、立法原则、执法的有效性等。完善的立法是实现生活垃圾管理法治化的前提，应当尽快总结现有生活垃圾管理的立法经验，明确相关制度，建构符合我国生活垃圾实际的法律体系。