中国国土空间规划研究述评*——基于CiteSpace的知识图谱分析

黄世臻，刘玉亭，魏宗财

引言

2018年2月《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》文件颁布，要求依托国土资源部整合并统筹山、水及土地等自然资源的空间管制职能，以建构国土空间规划体系。次年5月，《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》出台，要求“将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划并实现‘多规合一’，强化对各专项规划的指导约束作用”。由此，注重生态优先和绿色发展的空间规划体系拉开重构的序幕，“五级三类四体系”是新时期推进生态文明建设的核心手段，也是新发展阶段国家实现治理体系现代化和提高治理能力的必然要求[1]。近年来，我国国土空间规划实践快速推进，学界和业界亦展开了广泛议题的讨论，相关研究的进展值得梳理和总结。为此，笔者使用Citespace文献分析工具，将定量分析与定性分析相结合，厘清近年来国内有关国土空间规划的研究进展，重点对相关研究内容进行分类并展开评述，以期为我国国土空间规划的实践提供研究支撑。

1 数据来源和研究方法

1.1 数据来源

源数据来自中国知网（CNKI）核心期刊数据库，文章对2000～2020年期间“国土空间规划”的主题和关键词进行精确检索（检索时间为2020年10月11日），得到1940条有效记录。考虑到2010年之前的文献总量极少（仅有7篇），且与国土空间规划的关联度低，因此选择分析2010～2020年的文献数据。进一步排除会议通知、行政文件、期刊导读等参考度较低的结果共计811条，最终保留1122篇文献。

1.2 研究方法

CiteSpace能科学地识别文献内容，并将研究趋势、热点聚焦等信息可视化处理[2]。笔者首先基于检索所得文献数据，记录近10年的历年文献量以探究研究成果在时间维度的演化，了解相关领域的整体研究进展；再运用CiteSpace的关键词共现和时间轴可视化方法，识别国土空间规划的研究趋势与热点变化；最后，对具体研究内容进行分类并展开评述。

2 国土空间规划的研究进展、热点及趋势

2.1 研究时间进展

在过去的十多年间，国内国土空间规划相关研究的发文量持续上升（图1，其中2020年数据为10月11日前发表的文献）。2004年，“国土空间规划”相关的文献首次出现，孙娟、崔功豪以深圳市为研究对象，第一次就国土空间发展目标与理念、空间布局与规划、发展策略等内容开展讨论[3]；2018年，国家推进规划相关部门的改革并正式推动国土空间规划体系的建构，2019 年便呈现出发文量突增的情况，预计2020年的全年发文量将持续走高。

图1 国土空间规划研究历年发表的文献数量

总体来看，国内有关国土空间规划的研究起步较晚，且早期的发文量偏少，随着国家自然资源部的成立及国土空间规划体系的建立，该领域的研究得到重视并成为学界和业界的热点。2019 至2020 年已逐渐进入国土空间规划理论研究成果和实践探索的高速积累期，虽然目前整体仍处在发展初期，但随着交叉学科的深入和技术方法的持续创新，研究热度必将进一步提升。

2.2 研究热点

利用CiteSpace的关键词可视化功能，可识别出研究的发展趋势与热点聚焦。文献导入后将间隔设置为1 年，节点设置为关键词和主题词，整理后得到研究的主要领域与研究热点图谱（图2）。在排除国土空间规划（989）、国土空间（125）等与研究主题分类无关的词汇，合并“多规合一”（21）和多规合一（105）等重复度过高的结果后，最终确定排名前十的高频词为：多规合一（126）、空间规划体系（120）、国际经验（90）、用途管制（84）、生态系统服务（50）、生态文明建设（46）、专项规划（41）、土地利用（37）、主体功能区（37）、空间治理（36）。其中，生态类主题词单一频次不高但类型丰富，主要包括生态系统服务（50）、生态文明建设（46）、生态保护红线（29）、生态空间（22）等。

图2 国土空间规划研究的主要领域与研究热点图谱

2.3 研究趋势

国内国土空间规划研究的主题集聚度较高，且核心关键词联系较强。借助时间序列图谱可以在时间断面上直观地把握研究的趋势变化。如前文所述，由于研究初期的文献量极少且参考价值一般，因此以2010年数据作为时间轴的起始点，整理后得到研究的前沿时间序列图谱（图3）。国土空间、环境资源承载力是传统的行业研究热点，在国土空间规划出现前已开展过较为广泛的讨论，国土空间规划的研究议题直到2010年左右才逐渐被关注，其相关的讨论在早期也多局限于传统的话题和领域中。2015年《生态文明改革总体方案》印发后，多规合一、生态保护红线等研究成为了新的热点，国土空间开发、环境管理等概念也被多次重提。2018年部门调整后，生态保护修复、大数据、空间治理等更多样化的研究主题得到关注，学者们还围绕着适宜性评价、用途管制等话题展开了新发展环境下的深入讨论。总体上看，国土空间规划的相关研究议题保持着快速扩张和持续深化的趋势，传统的规划理念和方法在不同的阶段被多次重新审视，交叉学科的研究主题也逐渐得到重视并日趋多元化。

图3 国土空间规划研究的前沿时间序列图谱

3 国土空间规划研究主要内容的评述

将基于上述分析所得高频关键词依据主题最接近原则进行整合归类，并根据当前国土空间规划相关的研究热点归结为5个方面，即内涵与构建逻辑、行政管理与法规政策体系、编制体系、支撑技术及平台标准、行业及学科展望（表1），并由此对具体内容展开述评。

表1 国土空间规划研究的高频关键词分类

3.1 国土空间规划的内涵与构建逻辑

3.1.1 内涵

在国内，国土空间规划作为新生概念，其基本内涵和定位一直是讨论的重点，并在不同层面有着差异化的引申和理解。在逻辑上，空间的规划是实现生态文明建设的重要载体，也是在多规合一基础上重新审视规划问题的契机，要统筹好物质、技术和人的关系；而战略的规划则是发展趋势、正道和优术的反映，也是前瞻性、科学性和操作性的具体体现[4，5]。在架构方面，国土空间规划是国土空间管制、生态文明体制改革和自然资源监管之间的连接点，同时也是协调生态文明、土地发展和部门利益的统筹手段[6]。在优化方面，生态治理是国土空间规划的核心内涵，规划的整体性、多样性、包容性以及编制、审批、监管环节的一致性和精准性是对规划发展提出的更高要求[7]。在治理层面，其内涵体现在通过整合重塑分散的部门和职能以体现治理的现代化，宏观引领、整体布局和分级管理的治理模式是根除冲突的关键[8]。在基础工作层面，其内涵表现在以双评价作为摸清空间本底和实现三区三线划定的技术基础，基于评价结果指引生态建设并实现一张蓝图的目标[9]。

总体来看，目标与价值观的探讨是国土空间规划内涵辨析的核心。国土空间规划是在多规合一基础上的调整和转变，拟在总体层面进一步确立国土用途管制和生态保护修复的基础地位，并把生态文明建设和国家空间治理体系与治理能力的现代化作为目标；在具体层面则表现在对五级三类规划的整合，以及编制、审核、实施和监督管理环节的一体化构建。

3.1.2 构建逻辑的范式借鉴

国土空间规划的架构是基于现状和未来诉求的综合考量，而英、美等国的实践范式经验可为我国规划体系的建构提供有益借鉴[10]。英国完备的法制体系和动态的规划更替模式是持续发展的关键支撑，《住房与城乡规划法》和《城乡规划法》为空间规划体系的构建托底，国家也在针对不同阶段的发展需要对原有规划体系和相关条文进行适时、适当调整[11]。美国的规划体制一方面侧重保障地方政府的自主决策权，另一方面还注重实现地方市场效率与空间秩序的匹配；联邦统筹宏观的决策，州和地区则专注于根据自身需求编制当地的相关规划[12]。日本已形成了国家至道府县的国土利用规划全覆盖，能较好地保障规划的强制审批权限，而地区则借助农业振兴等专项对国土利用规划进行校正或提供地方性的调整建议[13]。德国的规划体系由土地利用规划和建造规划两个部分构成，并以此作为规划实施的根本保障。政府在不同层级的空间中明确各自的职能：联邦负责制定最高层级的战略目标；州拥有范围内发展规划的制定权力，包括核定国土空间发展的基础原则与目标；县、市需要确定土地利用的约束性内容、各类空间的具体布局并完成规范指标的落实[14]。荷兰的空间规划体系在国家层面确定重大的决策的同时与省政府共同编制省域的环境愿景，并将成果作为地方规划的限制性图底；市政府在上级规划的引导下借助《地方城市规划》和《市镇地图》完成相应方案与指标的落实[15]。

总体上看，国外国土空间规划的构建逻辑可借鉴两点。首先可参考日、德的空间规划体制，明确每个规划层级的承接和指引。其次，可借鉴英式的空间规划体系，在最高层级确定刚性图底和总体战略后，赋予地方足够的决策权以发挥市场的活力并带动基层的积极性。

3.2 国土空间规划的行政管理与法规政策体系

3.2.1 行政管理体系

行政管理体系是推进战略和落实规划的依托，而事权和监督是最为核心的内容。

行政事权的改革是将目前的规划编制与管理机构进行整合，央地的协调管理和合理的分级管控是事权体系良性发展的根本，权责对等、各司其职、协同共治是事权管理的发展趋向[16]。中央政府确立宏观的战略指引并调配好土地资源总量，统筹政策制定、规划编制以及监督反馈等一系列环节，确定国土的刚性管制和技术标准后再引导下级规划落实；地方政府则负责完善具体空间的要素配置，并借助管理技术规范、详规和选址论证等辅助手段实现实施中的利益协调[17]。

行政监督可按监管内容的差异划分为内、外部监督，外部博弈的重点是规划实施权的边界限定，内部则更重视权益的制度性分配机制的设定[18]。一级政府、一级规划和一级规划事权是行政监督的原则，事前统筹、事中督查、事后评估和分级审查备案制度共同构成了完整的体系框架[19]。信息平台的建设极为关键，其贯穿了行政的预警评估、监测和实施监管的全过程，能为边界管控办法和约束性指标的制定提供依据[20]。

3.2.2 法规政策体系

国土空间规划法制定的必要性和迫切度毋庸置疑，但新法与现行规划法的协调则有不同的实现路径[21]。国家和地方制定的法律、法规和技术规范是国土空间规划实施的保障，新时期发展需对现行的规划法进行横、纵向的梳理[22]。国外的经验同样值得借鉴，比如日本的环境法规，其构建思路是将《国土空间规划法》的编制工作与《城乡规划法》、《土地管理法》的完善同步推进，配套构成多个相关法并行的国土空间规划法规体系[23]；而荷兰的经验则鼓励以《城乡规划法》和《土地管理法》作为基础，将其合并形成新的《国土空间规划法》作为法规体系的总领[24]。

3.3 国土空间规划的编制体系

国土空间规划编制的核心是统筹好分散部门主导的各类规划，在框架上形成统一的价值导向和编制办法。目前基本达成共识的“五级三类”编制框架，即纵向为全国至乡镇的五级国土空间规划体系，以及横向的总体规划、详细规划和专项规划的三种规划类型。

3.3.1 总体规划的编制

国家层面的国土空间规划是统筹经济、社会和空间综合发展的战略性规划。省级国土空间规划则要明确重大的区域发展协调与空间治理计划，从大格局上丰富新的规划编制理论和多规融合实践经验。一方面通过省域结构优化实现政策的衔接与示范，以期带动和指导下级规划的编制工作，同时也借助实践探索得到诸如统筹及管制能力不足、市场推动力不理想等信息的反馈[25]。地级市国土空间规划着重强化对县的把控能力，在优化和落实结构控制的同时，还要为县规划做好指引和维护[26]。县域国土空间规划的核心任务则是落实上层的各项目标，完成对县域自然资源资产的管理以及对乡镇的发展指导[27]。乡镇层面的规划则重点围绕生态图底之上的开发管控、边界划定及风貌控制等内容展开[28，29]。

3.3.2 详细规划的编制

新时期的详细规划编制将围绕非建设用地保护能力匮乏、制度化管理模式不成熟、管理边界权责模糊等发展困境进行针对性的调整[30]。首先，划定开发边界和确定分区单元管控办法能有效落实地块化的全要素综合管控；其次，弹性和动态的管控引导是由规划管理转向规划治理的关键，也是治理体系多元化、完备化的要求；另外，控规的法律地位和约束力的确立能强化与总体层面的衔接，以实现管理体系的多级联动；最后，技术平台的构建要关注与制度引领的治理模式形成有机结合[31]。

3.3.3 专项规划的编制

治理模式的实现离不开总体层面到专项层面的指导和约束落实，而专项规划的编制环节正是实现多规融合和部门协调的主场。其中，交通规划的编制应适应国土空间规划政策和管控指标的转变，实现同步的研究和编制，并形成思路统一、体系对接的完整体系[32]。自然保护地规划应贯穿横向的三级体系，辅助完善生态保护红线的划定，并形成国家和省域规划的前置性约束[33]。乡村规划则要从套路化转向实用导向的编制模式，进一才把控内化管理的交易成本，同时围绕人口、用地、产业和设施几项内容优化乡村的发展布局；在实施层面应简化不相关的审批和监督程序，同时保障村民利益的自主协商和决策权[34]。海洋空间规划是包含海洋主体功能区规划、海岛保护规划等多个专项的整体，应与国土空间规划协同完成整体空间战略的制定[35]。

3.4 国土空间规划的支撑技术及平台标准

编制技术随国土空间规划的改革也应生新的发展要求，其中，围绕双评价开展的三区三线划定是核定总体规划编制的基底，依托信息平台构建的大数据分析是专项规划编制的支撑。

3.4.1 支撑技术

国土空间开发的适宜性评价是总体层面规划编制所关注的核心议题，实践操作中根据评价的思路和内容可分成多个工作环节或技术层级，而双评价则是构建适宜性分析的基础性和科学性评估环节，也是三区三线划定的图底支撑。其中，环境适宜性评价可按内容分为农业开发综合适宜性、建设开发综合适宜性和生态保护重要性三个方面的敏感分析[36]。生态保护重要性的评价常忽略了农业空间在生产之外还具有基本农田、渔业及林业用地的保护价值，环境综合承载力的测定则要充分考虑土地、矿产、水和生物的各项评价结果[37]。需要明确的是，双评价只是从生态现状出发的客观分析，开发边界的实际划定要结合特定地区的具体战略计划后再做落实[38]，技术与制度的双重逻辑框架把控着从双评价到三区三线划定环节的效率与公平的权衡[39]。此外，城镇开发边界的划定还要针对研究对象考虑留白区和特殊的用途区的必要性，综合不同阶段的发展需求以确定具有弹性的增量规模或负增长空间[40]。

相比于经验式的判断，大数据分析方法的取代有助于更科学地确定专项规划编制的弹性范围和具体的提升方向[41]。智能感知、收集、分析、评估和决策的功能有利于实现“人本化”的多元数据规划的编制及反馈修正，为城市仿真和动态方案的构建提供可能[42]。而数据的收集内容与编制内容的协同、基础数据和成果数据的统一管理则是技术环节重点发展和突破的方向[43]。

3.4.2 平台标准

部门改革是突破孤岛式服务和管理模式的契机，标准化信息平台的建设则是协调顶层设计和数据共享的关键性环节[44]。平台是实现指标、评价、预警、事权等体系一体化的重要载体，能确保在规划进程中开展相对精确的定量分析、监测和实施后评估[45]。确定弹性空间的预留及管控实施是土地整治和用途管理的研究重点，而尺度性、独立性、综合性、稳定性和开放性则是新发展阶段提出的土地分类新要求，应围绕空间整治的核心目标充分考虑分类体系的系统性、动态性以及可操作性[46]。同时，人本思想要与可持续的发展理念相互落实，从生态、农业和城镇空间与人的关系着手细分，还要站在管理实施的角度进行补充优化，围绕管控的实际需求进行校对[47]。用地的具体分级思路，可从建设与非建设两大类用地，到城镇、农业和生态三类空间，再到总体规划的管控需求、详规的实施需求以及自然资源的深化管制办法，一共分为五级[48]。

3.5 国土空间规划的行业及学科展望

国土空间规划的本质是通过整合零散的职能以破除行政条块管理的窘境，通过构建相对统一的编制、审批和监督范式以满足高质量发展和生态文明建设的需求。目前来看，行业在总体层面有两大发展趋向：一是外延上落实资源化的土地开发模式，依托自然资源部的职能特点构建以土地等资源为核心的、长期受益为导向的发展模式；二是在内涵上实现每类专项的精细化研究，对地区的再发展或更新问题作更深入的分析[49]。具体操作层面，则需协调好几对关系：政府和市场的关系协调是良性发展的关键，空间规划和发展规划的差异化发展关系的区分是落实生态文明建设和高质量发展目标的关键，中央和地方的协同关系则是引导规划实施落地的依托[50]。从长远来看，未知的挑战依旧存在，包括政策性的规划引导如何转变过度市场化的旧式导向，技术与行政的执行是否能同步满足效率和长效的期望，以及技术手段要怎样匹配信息统筹以实现科学严谨的规划编制等[51]。

城乡规划学科是一门兼备综合性和政策性特点的交叉学科，国土空间规划的改革实践则对学科发展提出了新要求。未来，摆脱学科低势位、本土理论缺失和实践科学性不足的困境，要通过结合当下的趋势对内核逻辑进行剖析，探究有生命力的学科核心理论、交叉理论和外延理论[52]。具体而言，学科建设需要把握科学规律的同时扎根当下的城乡问题和社会趋势，向内挖掘新时代的学科价值[53]，向外突破单一工学门类的发展趋势，多学科的融合构成了未来知识体系的蓝图，从业者也应具备更丰富的知识拓展能力和更深刻的内核理论沉淀[54]。

结论

本文使用CiteSpace文献分析工具对国土空间规划的相关研究进行梳理，发现近十年来研究的数量逐渐增多，研究内容聚焦度高、程度加深且外延式拓展的趋势明显，其中生态相关的研究较多且具体指向明确，突显了生态文明建设的最高价值导向。根据高频关键词共现图谱分析和总结，国土空间规划的相关研究内容可概括为五个方面，即内涵与构建逻辑、行政管理与法规政策体系、编制体系、支撑技术及平台标准、行业及学科展望。

研究发现，国土空间规划的根本内涵是构建于生态基底之上的生态文明建设指引，通过部门、职能和制度的整合为新时期的发展提供空间格局的谋划。对于国际范式的借鉴，其意义在于参考后内化形成本土特色的规划体系。行政管理与法规体系是规划编制和实施的重要架构，行政的管理和审批事权是亟需明确和落实的基本内容。而国土空间规划法为领的法规体系作为规划运行最具实质性的保障，更需得到及时的梳理、整合和确立。此外，规划编制的“五级三类”体系在各个阶段都要保证衔接和统一，并在具体的编制环节中把握侧重点的差异；新的编制技术在各层级的编制、评估以及反馈环节中都发挥着相应的作用，而信息平台的构建与用地的再分类则为规划实施和管控的提供了基底。

国土空间规划体系的构建与行业发展依赖于城乡规划学、建筑学、地理学和管理学等多学科的学科交叉，行业的技术准备和人才培养应兼备外延的学科拓展和内化的知识深化能力。总体来看，目前国内有关国土空间规划的研究尚处于经验借鉴与实践探索相结合的起步阶段，完善、系统、科学的国土空间规划体系与城乡规划学科体系尚未建立。因此，未来的研究还需要对各类议题进行更持续的拓展探索，并尝试更深入的分析，以期对我国的国土空间规划学科发展与实践探索提出切实有效的建议与指导。

图、表来源

图1：根据CNKI检索结果绘制；

图2、图3：通过CiteSpace绘制；

表1：CiteSpace数据分类整理后自绘。