我国检察公益听证程序应用问题研究

张明利，杨 坤

(1.四川大学，四川 成都 610000；2.四川省犍为县人民检察院，四川 犍为 614499)

英国普通法自然正义理念析出的“得到听证的机会”作为一项传统程序性原则，指在政府决定行为中现有充分利益或者其权利因之处于危险之中的“个人”，应当有权获得一个知悉不利证据，并利用反驳、交叉质询及论辩等武器来作出应对的机会(1)参见迈克尔·贝勒斯：《程序正义——向个人的分配》，邓海平译，北京：高等教育出版社，2005年版，第73页。。该项原则移植到我国检察领域一开始并非为“听证”，而是“公开审查”(2)参见1999年《人民检察院办理民事行政抗诉案件公开审查程序试行规则》、2000年《人民检察院刑事申诉案件公开审查程序规定(试行)》和2001年《人民检察院办理不起诉案件公开审查规则(试行)》。。截至目前，听证之定义在我国仍较模糊，《元照英美法词典》将听证解释为“hearing”，与听审同义，即可就争议问题提供证据、陈述理由，并由具有裁判权的个人或机关作出裁决的相对正式的程序(3)参见薛波主编：《元照英美法词典》，北京：北京大学出版社，2017年版，第630页。。“陈述理由”“作出裁决”由“并”字连接，具有两种或两种以上事物平排、同等重要之意，即裁定要在听取当事人发表意见、陈述理由的基础上作出。

听证程序作为舶来品，最先适用于行政执法环节，后逐渐扩展到刑事、民事、行政检察领域，成为检察机关案件办理选择程序之一。2017年《民事诉讼法》《行政诉讼法》修改，检察公益诉讼制度得以正式确立，成为检察机关的一项“新”职能，听证程序在各地检察公益案件办理中开始出现。2020年7月，最高人民检察院(以下简称“最高检”)作出“全面推开公开听证，努力实现公平正义”的工作部署，要求各级检察机关、各个业务条线提高认识，全面推开公开听证。2020年10月20日，最高检举行“检察听证，让公平正义可触可感可信”新闻发布会并发布《人民检察院审查案件听证工作规定》(以下简称《听证工作规定》)，首次以立法形式统一确立检察机关适用听证的一般性规范，检察公益诉讼听证开始呈现“喷涌式”发展态势。然而，由于公开听证探索初期的学术理论研究较少，且皆是以公益诉讼个别案件类型为研究对象进行的单一研究，对实践无法起到理论指导作用。此外，一般性适用规范的含糊性特征引发了司法实践中运用听证工作的基本定位不清，功能把握不准的现象，主要表现为过度拔高听证员地位、忽视公民主体参与。另外，需要进一步改善的司法环境和有限的司法资源也无法应对“应听尽听”“听证全覆盖”的倡议。

因而，有必要对检察公益诉讼听证程序进行通盘仔细研究，审视听证程序在检察公益诉讼案件办理过程中的运行现状，探寻其本来含义，以便准确把握其功能定位，继而展开制度性建构。

一、检察公益诉讼听证程序实践运行状况

以诉讼类型为基准，检察公益诉讼可以划分为民事公益诉讼(包括刑事附带民事公益诉讼)和行政公益诉讼。2020年1月至9月，全国检察机关进入诉前程序的公益诉讼案件共计90357件，其中民事类案件8746件，占诉前程序总数9.7%；行政类案件81611件，占比90.3%。从案件领域看，生态环境和资源保护领域案件51370件，占比高达56.9%；其次为食品药品安全领域案件15068件，占比16.7%(4)参见“2020年1至9月全国检察机关主要办案数据”，载最高人民检察院官网，https://www.spp.gov.cn/xwfbh/wsfbt/202010/t20201019_482434.shtml#2，最后访问日期：2021年1月14日。。听证程序的引入，使实务中相应出现单一民事公益诉讼听证、刑事附带民事公益诉讼听证和行政公益诉讼听证，且集中适用于行政公益诉讼类型下生态环境和资源保护领域案件。

表1 2020年1-9月检察机关办理公益诉讼案件数据

表2 2020年1-9月检察机关公益诉讼诉前程序案件所涉领域分布量

基于听证程序适用与行政公益前置程序即提出行政诉前检察建议在时间段上的高度重合，在实务中存在以下两种围绕“检察建议”进行的听证程序流程建构模式：

一是行政行为履职不当核实听证会。召开听证会，对有关行政机关不作为或履职不当行为进行核实，在确认事实无误且权利义务划分明确的基础上以“现场送达、公开宣告”方式送达检察建议书。

二是检察建议整改落实评议听证会。检察机关在获得线索并查明事实、证据后提出检察建议，事后通过召开检察建议整改情况公开听证会，对行政机关针对检察建议进行的整改落实情况进行评议。

表3 2020年以来检察机关围绕“检察建议”召开听证会的实例

公益诉讼诉前磋商机制是检察实务中常用的一种公益诉讼案件解决机制，指检察机关在提起诉讼前以召开“磋商会”的方式与相关人员就案件事实、义务划分等问题进行协商的案件处理机制(5)参见“恩施州首个公益诉讼案件诉前磋商会在巴东举行”，载恩施新闻网，http://www.enshi.cn/2020/0430/976133.shtml；“公益诉讼诉前磋商提升办案质效，载新疆法制报网”，http://www.xjfzb.com/contents/352/183955.html；“磋商会议新形式，实现公益司法保护‘双管齐下’——呼和浩特市人民检察院召开公益诉讼诉前磋商会”，载呼和浩特市人民检察院网，http://www.hohohot.jcy.gov.cn/tpxw/202007/t20200708_2871996.Shtml.。从公益诉前解决的实践案例来看，当前启动磋商机制与听证程序案件类型雷同，且在程序建构方面具有高度重合性，两者混合适用、同案不同处理的情况较为突出。如针对非法采砂而相关行政机关履职不当造成破坏生态环境和资源的问题，2020年4月陕西省宝鸡市F县人民检察院通过召开诉前听证会，邀请听证员出席并发表意见的方式予以结案；而2020年6月辽宁省L市人民检察院则以召开公益诉讼案件磋商会议的方式就解决方案进行讨论。

此外，邀请听证员参加听证会并针对事实认定、法律适用和案件处理等问题发表意见在立法和实务中已成为必然，而公民代表却并非是听证会出席人员的必要选项。出席听证会的人员类型全部由检察官抉择。从见诸杂志、报纸、网络等媒体以及笔者对检察实践工作的调研情况来看，各地多数公益诉讼听证会听证员组成人员皆为(市、县)人大代表、政协委员等固定人员，且部分听证会未邀请群众代表参与。

二、检察公益诉讼听证程序现存问题根源剖析

当前，听证会、磋商会适用案件范围不明确，两种方式混用的问题较为突出。听证的公开性要求加大了检察官的工作量，易使其更倾向于较为封闭式的诉前磋商。即使是检察机关为满足考核要求而召开的听证会，从听证员组成情况来看，其参与者多数由具有政治背景的人大代表、政协委员等固定人员及有关行政机关代表组成，相当一部分听证会根本没有邀请群众代表或群众代表人数占比过低。其根源在于一般性规范的含糊规定造成实务运行过程中对听证的基本定位不清，价值取向存有偏颇，主要表现为以下两个方面。

(一)利害关系当事人参与被忽视

维护公共利益是检察公益诉讼之根本。引入听证程序的目的在于切实促进司法公开，保障司法公正，提升司法公信，落实普法责任，促进矛盾化解(6)《人民检察院审查案件听证工作规定》第1条：“为深化履行法律监督职责，进一步加强和规范人民检察院以听证方式审查案件工作，切实促进司法公开，保障司法公正，提升司法公信，落实普法责任，促进矛盾化解，根据《中华人民共和国人民检察院组织法》等法律规定，结合检察工作实际，制定本规定”。。案件利害关系当事人的有效参与是实现这一目的的关键。由于《听证工作规定》将案件当事人及其法定代理人参与听证会规定为“可以”(7)《人民检察院审查案件听证工作规定》第6条：“人民检察院应当根据案件具体情况，确定听证会参加人。听证会参加人除听证员外，可以包括案件当事人及其法定代理人、诉讼代理人、辩护人、第三人、相关办案人员、证人和鉴定人以及其他相关人员”。，“可以”可解释为对公民的一种授权，即公民享有法律赋予的听证参与旁听申请权，但对于公民能否参与旁听，检察官有决定权。同时，一般听证会的步骤规定也具有集中围绕“听证员获取信息、提出意见”的导向(8)《人民检察院审查案件听证工作规定》第15条：“听证会一般按照下列步骤进行：(一)承办案件的检察官介绍案件情况和需要听证的问题；(二)当事人及其他参加人就需要听证的问题分别说明情况；(三)听证员向当事人或者其他参加人提问；(四)主持人宣布休会，听证员就听证事项进行讨论；(五)主持人宣布复会，根据案件情况，可以由听证员或者听证员代表发表意见；(六)当事人发表最后陈述意见；(七)主持人对听证会进行总结”。，听证目的与具体规定的不协调导致部分承办检察官因动力不足或嫌麻烦而未在听证会上邀请利益受侵害方代表，仅邀请一方当事人即行政机关与检察机关、听证员围桌而坐，以磋商的方式处理案件。此外，案件由常规的“书面+审批”办理模式转变为以召开听证会方式公开听取相关人员意见的“听证化办理模式”，办案程序趋于复杂化，导致检察机关案多人少、精力不足的问题更为突出，加之检察机关存在场所、经费保障等相关配置资源供给不足的问题，加剧了司法实践中当事人参与不足的窘境，最终导致部分听证会流于形式。

(二)过度强调听证员的地位

在《听证工作规定》中，听证定义条款把听证员意见单独罗列，随后附上其他参与人意见(9)《人民检察院审查案件听证工作规定》第2条：“人民检察院对于符合条件的案件，组织召开听证会，就事实认定、法律适用和案件处理等问题听取听证员和其他参加人意见的案件审查活动”。；“听证会参与人”章节用较大篇幅规定听证员条件、人数等相关事项，都可以表明我国从立法层面把听证员在听证程序中的地位和预期发挥的作用过度拔高。由于检察公益诉讼案件通常涉案人数较多，其中的利益关系也更为复杂，引入听证程序相比查明案件事实更偏向于对案件办理公开透明度的保障，即更注重当事人或利益相关人的意见表达。反之，过于偏向案件事实查明，就会对检察公益诉讼听证定位不清，导致大量存在以“听证会”之名行“磋商会”之实的弊端。

此外，过度重视听证员的地位与最高检“听证全覆盖”“应听尽听”的要求存在一定程度的矛盾。2020年10月20日，最高检举行“检察听证，让公平正义可触可感可信”新闻发布会，最高检检察委员会专职委员万春表示，要坚持“应听尽听”，各级检察院检察长要带头示范，做到全国检察机关听证审查工作全覆盖，真正让听证成为提升检察机关办案质效、促进司法公开公正的重要抓手。“应听尽听”“听证全覆盖”成为一种导向趋势。然而，就目前我国有限的司法资源而言，此要求近期内尚不具备完全实现的条件，相反却因地方检察机关操之过急而暴露出许多问题。一方面，庞大的案件数量与较少的听证员人数无法匹配，加之听证员遴选机制尚未完善，各地区人大代表、政协委员、人民监督员赶场一般穿梭于各个公益诉讼听证会，难免影响听证效果；另一方面，由于这些固定配置人员并非专职听证人员，其分配给高效运行的听证程序的时间、精力有限，无法完全发挥立法寄予听证的预期功能。

三、检察公益诉讼听证程序的完善建议

在公益诉讼案件处理过程中，既要保障利益相关人表达意见诉求的权利，又要对已经受损或将要受损的公共利益进行及时修复或保护，从而发挥有限司法资源的最大效用。《听证工作规定》作为检察机关听证化办理案件的统一规则，要使检察官受规则的引导，约束其对自由裁量权的行使，那么对检察公益听证程序的规制就必须是高度分殊化的，并且应当恰如其分地适用于所追求的目标(10)参见[美]米尔伊安·R·达玛什卡著：《司法和国家权力的多种面孔:比较视野中的法律程序》，郑戈译，北京：中国政法大学出版社，2015年版，第72页。。笔者拟立足《听证工作规定》的普遍性适用规范，在厘清检察公益诉前听证程序功能的基础上，通过加强个案实践探索，力求将检察公益诉讼听证程序具体化、规范化。

(一)厘清检察公益诉前听证程序之功能

中国特色司法体制下应运而生的检察公益诉讼作为一项年轻的制度设计，听证程序的引入、运行对我国法治建设具有独特的作用。

1.保障公民参与，提高行权之公信力

作为法律守护人，检察机关应当使客观的法意旨贯通整个刑事诉讼程序。所谓的客观法意旨，除了追诉犯罪之外，更重要的是保障民权(11)参见林钰雄著：《刑事诉讼法》(上)，元照出版有限公司，2013年9月第7版，第131页。。相比刑事公诉职能，检察机关作为公共利益“看护人”不足四年，新的检察职能迫切需要获得社会公众认可。首先，国家机关的权力源于人民选举代表组成的人民代表大会，由人民代表大会通过宪法和法律授予。引入听证程序可以让公民直接参与司法，其所承载的民主价值使检察机关行权更具正当性。其次，法律程序作为法律主体行使权力、履行义务必须遵循的步骤与方法，其功能可归结于对于恣意的限制、理性选择的保证、作茧自缚的效应和反思性整合(12)参见季卫东：“程序比较论”，载于《比较法研究》1993年第2期，第7-11页。。听证程序作为法律程序正当性的一项制度保证，其具有的抑制、分工、间隔等功能能够对自由裁量权进行制约，且利益当事人、听证员的有效参与可以帮助检察官打开思路、谨慎思维、理性决策，以达到结果的公正(13)参见刘国媛：“刑事检察听证制度的‘理’与‘法’”，载于《法学评论》2015年第1期，第176页。。公民通过直接参与案件办理过程，可以增强对案件结果的接受度；结果的理性选择与程序的可视运行，可以提高检察机关行使检察权的公信力。

2.维护公共利益，提高监督刚性

我国公益诉讼的内在机理是在法律评价限度内，将公共利益救济与国家政策的贯彻有机整合起来，且在法律秩序运行过程中互相促进。以法律监督为核心的检察制度成为构建我国公益诉讼模式的基本要素(14)参考梁鸿飞：“检察公益诉讼：法理检视与改革前瞻”，载《法制与社会发展》2019年第5期，第114页。。检察公益诉讼的诉前必要程序规定，即民事诉前“发布公告期”、行政诉前“提出检察建议”，表明立法者将案件解决在前端、节约司法资源的立法意旨。不可否认，公益诉讼制度存在的法律监督元素对违法乱象的治理具有很强的对应性(15)参见梁鸿飞：“检察公益诉讼：法理检视与改革前瞻”，载《法制与社会发展》2019年第5期，第118页。，部分案件可以通过提出检察建议，督促行政机关发挥主观能动性而得以解决。但由于检察建议本质为一种柔性监督，监督效力相对较弱，其效果高度依赖于监督对象的主动履行和配合。听证程序的引入，可以在一定程度上提高检察建议的监督“刚性”。具体而言，检察机关在提出检察建议前后，通过召开听证会，召集相关行政机关与公共利益损害者就其是否履职或履职是否不当、义务划分等问题发表意见，将义务履行落实到具体行政机关，有效避免推卸责任。此外，专家学者、行政执法人员的意见建议也可以为相关行政单位的有效整改提供参考或指引。

其实，监督本身并不是目的，而是要尽可能去除因违法行为而导致的社会公益受损现象，通过听证与诉前程序相互配合，以“听证化”案件办理方式助力检察建议“柔性”监督“刚性”发挥，共同服务于保护公共利益、促进依法行政。

3.响应国家普法释法的号召

党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确指出，全民普法和守法是依法治国的长期基础性工作，实行国家机关“谁执法谁普法”的普法责任制，建立法官、检察官、行政执法人员、律师等以案释法制度。普法责任制的实行，一方面扩大了普法格局，使普法不再是普法主管部门的“独角戏”，而是各国家机关及其工作人员的“合唱”；另一方面，明确了普法责任划分，使普法工作频繁行动起来。全面推进依法治国战略落实到检察领域，就是要把普法工作与检察办案紧密结合起来，把普法工作融入到案件办理的全过程、各环节，做到个案的精准释法。公益诉讼涉案人数众多，利益牵扯复杂，由此产生的普法任务既是机遇也是挑战。检察机关在立足公益诉讼职能的基础上，通过搭建诉前听证程序的桥梁，可以使公民参与个案、专家面对面普法释法产生更佳的社会效果。

(二)树立检察公益诉讼听证常态化理念

如前文所述，虽然有限的司法资源无力承担现有“检察听证全覆盖”“应听尽听”的倡议，但就“四大检察”引入听证程序的价值取向和独有特征来看，检察公益诉讼是最应该也是最有条件响应此号召的。其必要性在于“公开听取意见”这一检察听证核心要素与公益诉讼涉案主体广泛、公共利益受害人权利保障理念深度契合，检察公益诉讼听证程序的价值追求在某种程度上有保障公民参与权、息讼止争、维护社会和谐的需要。其可行性在于检察公益诉讼前置必要程序作为检察机关提起诉讼的第一道过滤机制，将大部公益诉讼案件遏止在检察建议阶段或转移给其他相关组织处理。2020年上半年，全国共有4万多件公益诉讼案件进入诉前程序环节，检察机关仅对其中2265件提起诉讼，相比动辄数量上万的刑事案件、民事行政监督案件来讲，检察公益诉讼听证“全覆盖”“应听尽听”的可实施性更强。树立检察公益诉讼听证常态化理念，与诉前必要程序互为配合，采用利益各方认同、理解的方式将案件解决在前端，有利于及时减少公共利益损害，有效节约司法资源。

笔者认为，一方面，应当构建多元化听证程序启动机制，将启动听证程序的权力分散授予不同主体，即除检察机关主动召开听证会外，人大代表可以针对个案向检察院提出召开听证会的请求，利益受损的群众亦可联名向检察院申请启动听证程序。当然，听证程序是否启动应由检察长决定。如不启动该程序，则需以书面形式将不召开听证会之理由告知人大代表或利益受损群众，以接受社会监督。另一方面，在实行繁简分流程序运作机制的同时，可以探索“云听证”模式。公益诉讼涉案的利益相关人为数众多，互联网是广泛吸纳群众参与个案案件办理的重要平台。把网络与听证结合起来，可以在有效节约时间成本、交通成本、场地成本的同时，解决公益听证常态理念下听证参与人的时间冲突问题。

(三)明确适用听证程序的公益诉讼案件范围

“法定原则可谓宪法之平等原则在刑事诉讼法的化身，并且进而达到法明确性与安定性之要求”(16)参见林钰雄著：《刑事诉讼法》(上)，元照出版有限公司2013年9月第7版，第55-56页。。《听证工作规定》将检察公益诉讼诉前适用听证程序案件类型归为“符合条件”(17)《人民检察院审查案件听证工作规定》第2条：“本规定中的听证，是指人民检察院对于符合条件的案件，组织召开听证会，就事实认定、法律适用和案件处理等问题听取听证员和其他参加人意见的案件审查活动”。亦或“根据办案需要”(18)《人民检察院审查案件听证工作规定》第9条：“人民检察院可以根据案件办理需要，决定召开听证会”。。“符合条件”“办案需要”这组概念化、抽象化的语言未能言明何种类型的公益诉讼案件应启动听证，有违法明确性原则。符合的“条件”无从探知，办案是否“需要”也无法知晓，自然给实务工作造成困扰。故此，应尽快明确适用听证程序的公益案件范围。

首先，适用检察公益诉讼听证程序应当遵循优先维护国家公共利益原则。程序的设置，必然会涉及个人利益与公共利益、国家利益之间的关系问题，立足听证程序设立初心，利益权衡基础上应优先考虑国家公共利益。正如德国联邦行政程序法所规定，“听证之举行如有碍于必要之公益时，不得为之(19)参见马怀德：“论听证程序的适用范围”，载《中外法学》1998年第2期，第10页。”。对此，应排除国家安全、军事、外交领域及紧急情况下的听证程序适用。此外，适用范围的确定还应遵循成本不大于效益原则，综合考虑成本与效益的关系。

其次，适用听证程序的公益诉讼案件在范围方面应满足以下要素。其一，必须只属于检察机关的公益诉讼职能范围。检察公益诉讼听证程序由检察机关而非其他机关主持的根本原因在于该程序的适用对象是检察机关公益诉讼职能作用的对象(20)参见王春业：“论行政公益诉讼诉前程序的改革——以适度司法化为导向”，载《当代法学》2020年第1期，第96页。。无论是案件相关事实查明问题还是程序问题，都是检察机关在履行公益诉讼职能时必须解决的问题，而非需要其他机关解决的问题。其二，必须直接关系被侵害的公共利益。适用检察公益诉讼听证程序解决的问题必须是公益诉讼案件中与被侵害的公共利益具有直接关系的事实和程序问题，如公共利益被侵害的事实认定、公共利益受损与侵害行为的直接因果关系认定、公共利益在行政机关接受检察建议自行纠错后的填平效果等问题。

最后，笔者认为公益诉讼案件中根据法律明确规定的技术标准或专业技术，有计量、实验等客观认定方法的事实认定问题无需适用检察公益诉讼听证程序解决。一方面，听证会参与人员大多缺乏此类事实认定应具备的科学知识，对该类事实的认定意见可信度不高；另一方面，此类事实认定很少受到检察机关、当事人或听证员的个人主观意向的影响，无须经过听证程序也能公正认定事实。所以，该类事实认定问题无需适用检察公益诉讼听证程序(21)参见王锡锌，章永乐：“专家、大众与知识的运用——行政规则制定过程的一个分析框架”，载《中国社会科学》2003年第3期，第119页。。

(四)健全和完善群众代表、听证员参与机制

在确定行权过程价值和目标选择情境中，扩大公民参与以促进正当性；在技术手段领域，强化专家理性以增强规则制定的理性化(22)参见王锡锌，章永乐：“专家、大众与知识的运用——行政规则制定过程的一个分析框架”，载《中国社会科学》2003年第3期，第125页。。应当健全上述两者参与机制，进一步明确检察公益诉讼听证程序的基本定位。

1.群众代表参与机制

因怠于履职或侵权行为对公共利益造成的损害，可归结于不特定的个人利益损失。这类案件由于利益受损人数众多，听证时无法落实全员参与；但受损方的利益损失具有同一性，实践中可由不同类型的利益受损群众选出代表，代表其利益群体出席听证会。笔者认为，应当构建一个群众代表有效参与机制。建构该机制可分为“参与”和“有效”两部分。首先，广泛参与不仅体现在群众参与人数上，更重要的是参与人类型。群众代表应由受损利益类型不同的公民民主推举产生，代表人数由检察机关按照公共利益掩盖下的个人利益损失大小予以确定，但不得少于1人。其次，根据自然公正原则，听证的当事人享有在合理时间内得到听证通知、事先了解相关案件及法律适用依据的权利(23)参见杨惠基著：《听证程序理论与实务》，上海：上海人民出版社，1997年版，第233页。。据此，当事人可以要求相关机关或者组织针对有关问题做出说明；在条件允许的情况下，当事人有权查阅、复制相关文件。同时，检察机关应保障听证各方享有平等、充分发表意见的机会。针对参与人的重复性意见表达，主持人应善意提醒，但不可随意打断。

2.听证员参与机制

公民以听证员的身份参与检察院公益诉讼案件办理，首先要解决的就是邀请谁、如何邀请等问题。这涉及听证员的遴选主体、遴选条件和遴选方式。《听证工作规定》第7条一般性地规定了人民检察院可以邀请符合以下条件的社会人士作为听证员：(一)年满二十三周岁的中国公民；(二)拥护中华人民共和国宪法和法律；(三)遵纪守法、品行良好、公道正派；(四)具有正常履行职责的身体条件。虽然最高检作出了明确规定，但实务中对该规范的适用不够灵活。办案检察机关基于多方面考量，通常将听证员身份限制为人大代表、政协委员等，无法体现听证员所代表的社会利益群体的广泛性。听证员的作用在于就案件办理向检察机关提出参考意见，复杂多样的公益诉讼案件类型决定了听证员的构成应当具有多样性。

笔者建议，可以在一定程度上参考人民陪审员遴选机制。当然，人民陪审员和听证员在权利、义务以及意见作用效力等方面都有所不同，两者遴选机制也应有所差别。第一，检察机关可以根据案件办理需要建立听证员数据库。听证员可以通过个人申请方式或由所在单位、户籍所在地、经常居住地的基层群众性自治组织、人民团体推荐产生，任期五年；省级检察机关负责对听证员人选进行审核，并确定最终入选名单。第二，个案办理采取从听证员名单数据库中随机抽选方式决定，且三至七名听证员中至少需要一名具备相关专业知识与素质能力者。第三，听证员参加听证程序应当享受的补助，检察机关为实施听证制度所必需的开支，均应列入检察机关业务经费，由相应政府财政予以保障。

以此方式产生的个案听证员的中立性、意见质量能够在一定程度上得到保障，可以有效拓宽人民群众有序参与司法的渠道，深化检务公开，依法推进检察权适度司法化改革。

(五)构建公正高效的听证会运行机制

听证会是我国检察公益诉讼听证程序的核心，其公正高效运作是听证程序发挥预期效用的关键。

1.健全听证会公开机制

公开是检察公益诉讼听证程序能否保障公民参与权、全过程监督刚性、提升司法公信力的核心所在，主要体现在听证程序启动的公开、程序内容的公开、结果及理由的公开等方面。

第一，听证程序启动的公开是保障公众有效参与的关键。具体到个案，除了提前将时间、地点、案件事由等基本信息告知当事人、听证员外，最重要的是以特定方式广泛告知社会群众可以向检察机关申请参与或旁听听证会，比如在检察院官网上提前公示听证会基本信息，或以公共利益受损范围为界通知当地村委会、居委会，并由他们将消息传达给相关群众。

第二，程序内容的公开。首先，对利益相关公民的旁听申请，除特殊情况外原则上应予同意；其次，结合现代网络科技拓宽公开渠道，以直播方式将听证会全过程暴露在阳光之下，接受公众监督的同时给其他检察公益案件听证程序的有序开展提供可借鉴经验。

第三，结果及理由的公开。检察机关可以将最终处理结果和结果依据、理由制作成文书送达给受损公共利益相关的村委会、居委会，委托其张贴公布于众，并及时上传中国检察听证网，以便于社会的审视和监督。

2.多元化听证会运作流程

《听证工作规定》第三章规定了检察院审查案件适用听证会的一般步骤，为检察公益诉讼听证会流程构建指明了方向。实务中，各检察机关可根据公益案件类型及复杂程度予以适度调整，笔者在此不再赘述。

四、结语

现代公益诉讼具有强调对社会公共利益的维护并以追求公共利益全面化和最大化的特征，决定了对受损公共利益进行及时性的补救成为各方利益的首选。笔者建议，在听证会具体流程中插入和解环节，遵循自愿、合法、公开、不损害公共利益的原则，在对履职不当的行政机关或民事侵权人给出积极补救并承诺恢复受损公共利益的要求，同时出席的利益受损群众代表予以谅解的情况下，采用和平方式处理案件。民事公益则由利益双方签订载明和解具体事项的和解协议，检察官或听证员可以充当和解协议的见证人，并在协议上署名。和解协议应当进行公告，公告期为五日。在公告期内，公民、法人或其他组织未提出异议的，和解协议生效。行政公益诉讼则可以采用检察机关提出检察建议的方式结案。为保证听证结果的约束力，履行公共利益“看护人”的职能，检察机关应当对承诺人的补救行为或行政机关履职行为持续跟进并及时反馈给利益相关当事人。如果事后承诺人违背和解条款或行政机关依旧不履职或履职不当，检察机关则应依法提起公益起诉。作出裁定必须以听证会记录和听证会上出示的相关文件为根据，这是听证程序实质存续之理由(24)类似行政法上的案卷排他性原则，即在正当法律程序中，全部听证的记录和相关的文件构成案卷，行政机关的裁决只能以案卷作为根据，案卷之外的，未经听证的事实不能作为裁决根据。该原则是正式听证的核心，如果行政裁决不以确认的事实为根据，那么听证只是一种骗局。参见杨惠基著：《听证程序理论与实务》，上海：上海人民出版社，1997年版，第221页。。多元化案件解决方式将问题终止在前端，可以进一步提升维护社会公共利益的效率，节约司法成本，减少当事人诉累，促进公益诉讼工作实现双赢多赢共赢。