“艰苦边远地区津补贴”的经济学分析及其对“乡村教师生活补助”政策的启示

马红梅

(华中师范大学教育学院 ，湖北武汉 430079)

一、引言

“为发展更高质量更加公平的教育提供强有力的师资保障和人才支撑”是当前的公共政策核心议题之一。“完善农村边远地区教师特殊岗位津贴制度”等成为教育补偿工作的重点。基于学校所在地区工作环境的优劣实施差异化教师补助，对“稳定和吸引优秀人才长期在乡村学校任教”具有重要作用。

2013年9月12日，教育部和财政部发布《关于落实2013年中央1号文件要求对在连片特困地区工作的乡村教师给予生活补助的通知》(教财函[2013]106号)，(1)详见：http://www.moe.edu.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/s7058/201402/163752.html。启动了针对集中连片特困地区乡村学校教师的生活补助政策。同年12月，《关于加强乡村教师生活补助经费管理有关工作的通知》(教财函[2013]153号)对“乡村教师生活补助”工作要求做了进一步规范。(2)详见：http://www.moe.edu.cn/s78/A10/s7058/201402/t20140212_163753.html。教育部每年对各地报送的“乡村教师生活补助”实施情况张榜公布，比如，《关于乡村教师生活补助工作优秀案例的通报》(教师厅函[2017]17号)对河北等13个省(市)的经验进行了总结。(3)详见：http://www.moe.gov.cn/srcsite/A10/s7030/201709/t20170911_314180.html。下表归纳了近几年“乡村教师生活补助”政策的综合执行概况。

表1 “乡村教师生活补助”的执行概况(2015-2017年)

《国务院办公厅关于印发乡村教师支持计划(2015-2020年)的通知》(国办发[2015]43号)进一步明确了“全面落实集中连片特困地区乡村教师生活补助政策，依据学校艰苦边远程度实行差别化的补助标准，中央财政继续给予综合奖补”。(4)详见：http://www.gov.cn/zhengce/content/2015-06/08/content_9833.htm。这体现了决策部门高度重视对艰苦地区工作环境进行经济补偿的工作思路。[1]

“乡村教师生活补助”的核心理念与面向国家机关或事业单位工作人员的“艰苦边远地区津补贴”完全相同，且两者总体上也面临着类似的问题。后文将以“艰苦边远地区津补贴”为例说明“乡村教师生活补助”政策实施过程中出现的类似问题。

二、艰苦边远地区津补贴政策的历史沿革和理论基础

(一)“艰苦边远地区津补贴”政策的历史脉络

国家反复修订艰苦边远地区津贴政策的事实表明，随着劳动力市场的日益开放与成熟，岗位环境在个人职业效用中的消费价值日益凸显，政府也认识到艰苦边远地区更具有挑战性的自然地理环境特征在公共服务部门工作人员生活中的重要影响，而通过经济补偿的方式抵消不良环境特征的负效用是调控地区人力资源配置和公共服务均等化的可行方式之一。地区津补贴政策的演变过程形成了以下几个规律。

第一，“艰苦边远”不仅是对县(区)地理属性的鉴定，还对应了常规性的制度化的津补贴，相当于对地区不受欢迎环境特征的“国家计划与指导价格”。每次的政策调整后，各类艰苦边远地区平均补贴逐渐提高；且在更加边远的地区或职务(技术)等级更高的群体中，补贴增加的速度更快。

尽管相关部门多次修订和调整地区津补贴相关政策，也出台了一些艰苦边远等级鉴定的指导意见，并根据个人的职务(技术)等级与岗位所在地区的交叉属性确定补偿额度，在一定程度上体现了在精细化管理方面的努力，但制度设计的精度仍然不足。津补贴额度的确定不是通过收集数据推算的，没有参考政策目标群体对艰苦边远等工作环境经济价值评估的集体职业心理偏好，各类地区的补偿数额何以如此尚没有确凿的证据。与此相对应的是，地区津补贴的水平通常低于劳动者对当地艰苦环境的边际接受意愿，达不到抵消岗位所在地环境艰苦所产生的负面影响。

第二，艰苦边远地区津补贴与个人职务(技术)等级挂钩并内置于薪酬结构中。若各地区都严格执行了艰苦边远地区津补贴政策，在国家机关或公共事业单位任职的工作人员总收入中应含有一部分与其职务(技术)等级和所在县(区)边远等级二维交叉属性相对应的政策性补贴，属于非劳动所得。在艰苦边远地区政策调整过程中，各职务(技术)等级之间的津补贴差距越来越大。这种补偿模式对吸引和留住青年优秀人才是否能产生作用也值得进一步讨论。比如，地区津补贴与个人的职务(技术)等级相联系，导致补偿对象的遗漏。

(二)“艰苦边远地区津补贴”的经济学原理

地区津补贴的本质是“补偿劳动者在特殊的劳动条件和工作环境下的额外劳动消耗或生活费额外支出”。包括岗位所在地区经济地理特征在内的工作环境是构成劳动者职业效用的核心要素，良好的工作环境所带来的愉悦体验是个人职业生活中的非物质收益；反之，环境艰苦等不良属性是人们努力避免的情形，但在这种不良环境属性无法避免的情况下，需要以物质的或非物质的方式补偿这种不愉快所导致的心理收益损失。[2]多大的经济补偿才能消除艰苦边远地区不良环境特征的负面影响、某特定额度的补偿能吸引和配备何种层次的人才，这些都是决策部门关心且亟待解决的问题。

笔者以“特征工资理论”(Hedonic wage theory)关于工作环境具有“消费型补偿”价值的基本主张作为基础，讨论艰苦边远等可预期的艰难困苦对个人职业生活的影响以及无差异化不受欢迎的岗位环境特征造成的负效用消除所需的额外工资成本。“消费型补偿”假说为岗位环境的经济(补偿)价值估算提供了概念框架和分解技术，下文将详细论述。

“消费型补偿”的主要含义是，卫生状况差、单调乏味、缺乏趣味性、伤亡概率大、风险性高的工作岗位需要支付更高的工资。[3]“消费型补偿”将良好的工作环境视为可以带来愉悦感受并可以折算成货币价值的消费品；当舒适的岗位环境特征明显缺失或不受欢迎的岗位环境不可避免时，补偿就成为必须并最终体现为更高的工资。因此，工资发挥着给劳动力定价和给工作环境定价的双重功能。[4-5]

在用CRD法进行大断面浅埋偏压隧道建设时，由于大断面隧道在断面面积和距离跨度上有自身鲜明的特点，因此需要对建设工程的各个方面（如支护形式、支护参数、施工方法、围岩稳定、工程措施、工程造价等）进行施工指导，保证工程建设的各方面得以有效地协调和配合。但在实际大断面浅埋偏压隧道的建设施工中，仍存在施工指导不完善或出现纰漏的情况，导致施工进度延缓、建设质量不达标等问题。

尽管现实中不存在对工作环境的明码标价，但工作环境通过与工资之间的替代关系形成了个人职业效用函数中工作环境的隐性权重。个人对某个不良工作环境特征隐性价格的心理估价过程不能被直接观测到，但可以通过与择业这项消费行为相伴生的显示性偏好而间接推断。换言之，研究者能根据一个岗位的工资及与之对应的工作环境信息反推隐藏在劳动者职业效用函数中的工作环境权重。经过这样的转换，工作环境的经济(补偿)价值就可以置于如公式1所示的收入方程的经验框架下讨论。

lnWij=αij+βRj+γPi+Sj+λk+εij

公式1

需要说明的是，上述关于艰苦边远地区工作环境经济(补偿)价值的讨论都限定在一个纯理论环境中，而实际经济活动更加复杂。[6]因不可观测的特征或职业“自选择效应”等原因，工作环境的经济(补偿)价值可能被偏估。利用调查数据做实证分析时，需采用其他因果推断方法矫正模型设定偏误。

诸上分析对公共政策的启示是，部分地区因受艰苦边远等不可控环境特征的影响，每一单位公共财政投入的实际资源购买力更低，能转化的等值公共服务的数量更少。从财政公平角度来看，艰苦边远地区提供均等同质公共服务的单位工资成本更高，政府应充分考虑各地提供均等公共服务的人员成本差异，将工作环境的隐性权重作为工资调整的依据。[7]

三、教师劳动力市场：地区津补贴政策的应用

作为公共服务部门工作人员的教师，除来自工资的货币收益外，身心愉悦的岗位工作环境等非物质收益也是职业效用的重要内容。在教师的职业效用函数中，一方面，物质收益和非物质收益最优组合才符合择业理性；另一方面，当良好的环境缺失时，津补贴作为补偿不利环境的工具，发挥着引导师资资源流向的调控作用。[8-9]而且，经济补偿操作便利，也是各国补偿边远农村或薄弱学校等特殊环境的惯用手段。[10-11]

边穷地区的农村学校工作条件更加艰苦，这种不可控的社区环境对教师职业效用产生了负面影响，需提供经济上的或其他形式的补偿加以弥补。[12-13]英国、荷兰、法国等教师补偿政策起步较早，主要做法是国家鉴定若干个需要特殊关照的艰苦地区并根据环境恶劣等级进行差异化补贴；[14]日本、俄罗斯等国也认定一些边远地区并给予丰厚的津补贴；美国没有在国家层面划分艰苦或边远地区，而是根据各地环境优劣计算工资成本指数并将其纳入财政拨款方案中。中国、毛里求斯、冈比亚、摩洛哥、尼泊尔等发展中国家也在教师工作环境补偿方面做积极探索。

下文将简要讨论津补贴在教师资源配置方面的作用，回应前述“艰苦边远地区津补贴”政策的问题，并为我国“乡村教师生活补助”政策的完善提供借鉴。本部分基于“甘肃基础教育调查”(Gansu Survey of Children &Families，以下简称GSCF)近四千名农村教师的微观数据，结合学校所在县(区)的社会经济地理特征，检验艰苦边远等级对教师职业效用的影响及其公共政策意义。

GSCF所涉的20个被抽样县(区)的艰苦边远程度差异较大，其中的大部分被鉴定为艰苦边远地区且二类地区居多，“艰苦边远”和“贫困”两个属性方面的重合度高。无论是从地理地貌的特殊性看，还是从扶贫战略的角度看，甘肃的案例都能为贫困治理提供参照。

如前所述，艰苦边远地区津补贴不是为教师特设的，但由于其受益对象是国家机关或事业单位的工作人员且教师所属行业是公共事业，艰苦边远地区津补贴也惠及教师。尽管艰苦边远地区津补贴在教师总收入中所占的比例较小，但其经济含义和社会功能仍然值得引起重视，它所面临的问题也是“乡村教师生活补助”政策需要努力避免的。下文将简要陈述艰苦边远地区津补贴在以下几个方面的问题。

第一，补偿额度只具有象征意义，起不到激励作用。笔者根据甘肃教师在调查当年的职称等级及其任教学校所在县(区)的艰苦边远等级，推算了教师应享受的艰苦边远地区津补贴数额。分县(区)统计结果显示，津补贴在教师月均收入中的平均比例约占10%-15%。而笔者基于GSCF在其他研究中得到的结果显示，“学校所在县(区)贫困”的经济(补偿)价值约相当于月均总收入的30%。[15]由于“艰苦边远”与“贫困”高度重合，可以大致推测艰苦边远地区津补贴只达到了理论值的30%-50%。

在教师供给既定的情况下，艰苦边远地区对教师的需求增加时，对应的工资水平也更高。然而，受财政支付能力和支付意愿等方面的限制，[16]政府更倾向在远低于市场均衡水平上进行补偿。在这种情况下，补偿值仅能达到一部分人对不良环境的心理保留价格的阈值，将这部分人吸纳到教师队伍中后，仍不能完全解决师资短缺问题，还存在缺口。然而，这部分岗位缺口通常难以被观测到，学校会聘用一些劳动供给价格弹性更小的、质量更低的人作为替代，或者通过扩大班级规模以及增加每位教师的工作量等方式缓解师资短缺问题。[17]这种做法在一定程度上保证了日常教育教学工作的正常运转，但教学质量也可能打了“折扣”。

上述问题在“乡村教师生活补助”政策实施过程中也同样存在。根据《教育部办公厅关于2016年连片特困地区乡村教师生活补助实施情况的通报》，“部分实施县的补助标准相对较低，其中，人均月补助标准在200元以下的县占16%，有的甚至还不足100元，难以起到稳定和吸引优秀人才在乡村学校任教的作用。除了补助标准较低外，一些地方在制定补助标准时，未充分考虑学校的艰苦边远程度等因素，没有较好地体现差别，对教师的激励作用不够明显”。(10)详见：《教育部办公厅关于2016年连片特困地区乡村教师生活补助实施情况的通报》(教师厅[2017]1号)，http://www.moe.gov.cn/srcsite/A10/s7030/201703/t20170313_299335.html。低于个人心理阈值的地区津补贴起不到鼓励优秀教师到艰苦边远地区或贫困山区学校终身从教的效果；而过高估计艰苦环境对劳动者个人心理效用的负面影响又会导致公共财政效率低下的问题。因此，有必要诉诸数据进行检验，在制定“乡村教师生活补助”政策的过程中，需要通过教师劳动力市场调查数据并利用统计分析等方法，还原政策受益者的个体微观心理和行为机制。

第二，补偿对象存在遗漏群体，补偿范围看似精确实则模糊。在GSCF所涉的农村教师中，近20%的样本因没有评定职称等级而无法享受边远地区津补贴。这是因为，包括艰苦边远地区津补贴在内的福利与职务(技术)等级直接挂钩，即使学校位于艰苦边远等级最高的地区，处于见习期或没有评职称的教师也不能享受环境补偿。就人才储备而言，这种面向已具备一定资历的人员的津补贴政策起不到从源头上吸引优秀人才的作用。[18-19]

“乡村教师生活补助”政策的补偿对象不清晰还表现在部分地区根据某个地理半径或地标等，大致圈定哪些教师有资格享有生活补助以及补助多少。某县分管教育财政的负责人员曾向笔者介绍了“乡村教师生活补助”政策运作的困难，当地管理部门以山川河流为界确定补助金额的等级，产生了诸多非预期的不良后果。比如，那些位于山或河边界附近的教师纷纷调往附近补助更高的学校，这些学校通常与他们之前所在的学校只隔一座小山或一条小河，上下班途中的通勤时间和艰难程度没有显著增加，跨越边界的成本几乎为零，而净收益却是每年几千元的额外收入。笔者认为，教师首先是对激励做出理性反应的个体，然后才是被赋予“教师”这个社会角色的劳动者。由此观之，部分地区在试行乡村教师生活补助过程中产生的不满与矛盾，本质上仍然是政策制定者没有把握工作环境的经济(补偿)价值规律的结果。

综上，无论是艰苦边远地区津补贴还是乡村教师生活补助，教师劳动力市场上的环境补偿措施都有待精细化。如果不从顶层设计层面完善津补贴政策，可能达不到预期的效果。[20]寻求可靠的理论依据和评估技术、对内嵌于特定地理空间的环境要素估算其隐性经济价值并据此进行精准补偿是“乡村教师生活补助”政策未来的工作方向。[21]

四、结语

本研究通过梳理与“乡村教师生活补助”政策具有内在一致性的“艰苦边远地区津补贴”政策，重点分析了岗位所在地区不良工作环境对教师职业效用的负面影响，并以“消费型补偿”为理论基础，探讨了“补偿什么”和“如何补偿”不受欢迎的工作环境的问题。笔者以甘肃农村教师为例，说明了“艰苦边远地区津补贴”政策对当前“乡村教师生活补助”制度建设的启示。

文章回应了艰苦边远地区或贫困地区公共基础教育服务均等化的成本补偿问题。“艰苦边远”或“贫困”都是相对概念，不限于艰苦边远地区或贫困地区，发达地区和特大城市内部的远郊和相对贫困地带也同样值得注意。[22]本文所涉理论基础和技术框架也适用于解决相对边远地区和相对贫困地区的教师劳动力市场建设。(11)2018年，教育部公布的2017年乡村教师生活补助中也单列了来自非集中连片特困地区的北京、广东、浙江、天津、福建、上海、辽宁等地情况。