新疆学前教育发展趋势与教育资源需求分析——基于2020-2035年幼儿园学位数预测

方建华，马 芮

（1.石河子大学 师范学院/兵团教育学院，新疆 石河子832003；2.石河子大学 师范学院，新疆 石河子832003）

一、问题提出

人口作为教育资源配置的基础性因素，人口变动影响教育资源配置的数量、结构和分布。[1]第十二届全国人大常委会第十八次会议审议通过《人口与计划生育法修正案》，自2016年1月1日起我国实施“全面二孩”政策。随着生育政策的调整，我国将迎来新一波婴儿潮，势必带来新的教育需求，促进新增教育需求与现存资源间的协调性很有必要。近年来，国家给予学前教育资源配置高度重视和关注，特别就少数民族地区资源配置问题相继出台系列优惠政策。教育部《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》、国务院《国家教育事业发展“十三五”规划》（国发〔2017〕4号）均指出要加大对少数民族地区、边远地区的教育扶持力度，新增教育资源重点向民族、边疆、贫困地区倾斜。新疆位于少数民族边远地区，各项教育事业始终受到党和国家的高度重视，尤其是学前教育事业取得历史性进步。在《新疆维吾尔自治区教育事业发展“十三五”规划》（新政发〔2017〕101号）中指出：“十二五”教育规划后，新疆学前三年毛入园率达到74.31%，实现农村两年免费教育同时，在南疆四地州实现14年免费教育。但新疆长期存在教育基础薄弱，教育发展不平衡、质量不高等问题，特别是随着生育政策的调整，对新疆幼儿园服务压力随之增大。2017年新疆在园幼儿数量激增，较2015年810282人增长636959人，涨幅79%，如此一来学位数、园舍资源、教师资源与公共财政需求将进一步扩大，为促进新疆实现2035年全面普及学前三年教育的目标，①对依据人口变动科学配置学前教育资源提出更高的要求，因此研究新疆学前教育资源配置情况及其需求十分必要。

关于人口预测与学前教育资源需求预测的相关研究颇丰，主要基于人口普查或人口抽样数据从全国总量、[2]城乡区分[3][4][5]两个层面进行教育资源需求分析。已有研究中学前教育资源包括对人力、物力与财力的预测。史文秀等人（2017）基于“六普”数据及2014年全国1‰的人口抽查，采用PADIS—INT软件对2017-2026年所需的幼儿园园所及班级数量、教职工与保教人员数量、学前教育经费与财政性学前教育经费进行预测，认为“扩资源”仍是我国学前教育重点任务。[6]王艺芳等人（2018）采用Leslie模型，以2010-2015年人口数据为依据，从高、中、低三个方案预测人口规模，进一步对2016-2030年我国幼儿园数量、幼儿园教师配备以及公共财政预算事业费支出进行预测，认为“全面二孩”政策下我国适龄幼儿与在园幼儿的数量呈倒“V”型变化，对资源配置是巨大挑战。[7]在人口预测过程中常选用CPPS软件系统。洪秀敏等人（2018）基于北京2010年人口普查数据，利用CPPS预测2016-2026年北京市学龄前人口数量在高、中、低三种方案间的增量差异，认为“全面二孩”政策下，不同人口预测方案条件下北京市0～6岁人口总体呈现先快速增长后下降的趋势，但仍高于原有水平。[8]李玲等人（2017）采用CPPS依据重庆市“六普”数据，预测全市及各功能区在2016-2035年义务教育与学前教育在校生规模、所需师资、校舍、经费。[9]综上所述，已有研究在研究思路与研究工具选择方面为本研究提供坚实基础，但也存在一定局限性。一方面，缺乏对西部省级区域的关注。随着相关研究不断深入，研究者关注点由全国总量、城乡预测，逐步向中部、东部地区省级区域转移，新疆作为“一带一路”核心区，重视学前教育资源配置不仅关系到新疆教育事业发展，更是推进“一带一路”教育行动计划的重要举措。②另一方面，基于幼儿园学位数预测教育资源配置更符合实际需求。已有研究大多基于适龄人口或在园幼儿数量对教育资源进行预测，为更好满足适龄人口入学需求，对资源进行合理规划，应重视幼儿园学位数监测。因此本研究将探讨2003-2017年新疆学前教育资源的发展趋势，基于新疆2010年全国第六次人口普查数据，采用CPPS人口预测软件，设置高、中、低三种人口预测方案对2020-2035年幼儿园学位数及办园规模、师资需求、公共财政需求进行预测，从而为新疆实现2035年全面普及学前三年教育规划提供参考。

二、研究方法

（一）研究对象

本研究聚焦于新疆学前教育资源配置的变化趋势，预测其未来教育资源需求动向，因此新疆学前教育资源配置是本研究的研究对象。基于2010年新疆“六普”人口数据，根据《幼儿园工作规程》规定，幼儿园适龄幼儿为3～6周岁，幼儿园一般为三年制。因此，在预测2020-2035年某一年龄段学龄人口时，将当年应为3～6岁的幼儿作为预测年龄段。

（二）参数设定与说明

本研究采用王广州开发的CPPS人口预测系统，假定我国未来人口的死亡模式保持不变，分城乡预测人口，参数设定如下：

1.基础数据

以2010年第六次新疆人口普查收集的城市、镇和乡村的人口数据作为基础数据，其中将城市和镇的数据合并为城镇数据，乡村数据视为农村数据。预测过程中具体指标包括分年龄、性别的人口数、平均人口数和死亡人口数，分年龄的平均育龄妇女人数和出生人数，死亡率和出生率由相应指标计算生成。

2.人口生育率

总和生育率是衡量生育水平的重要指标。[10]为更好预测未来适龄人口数，在参考现有数据与已有研究中城乡总和生育率的基础上，设置不同人口预测方案。假定2010-2013年期间保持2010年城乡人口总和生育率不变，在2014-2035年之间，分低方案组、中方案组和高方案组分别设定城乡总和生育率。具体参数设定如下：（1）低方案组：假定城乡人口总和生育率在2014-2035年期间一直保持新疆第六次人口普查的极低人口增长状态，农村和城镇人口总和生育率分别为1.8和1.12。（2）中方案组：在“单独二孩”政策下，假设2014-2035年农村总和生育率迅速达到并保持在1.95，城镇人口总和生育率迅速达到并保持在1.5。（3）高方案组：假设2014-2015年保持“单独二孩”政策的生育状态，2016-2035年在“全面二孩”政策下，农村总和生育率迅速达到并保持在人口更替水平2.1，城镇人口总和生育率迅速达到并保持在1.8。

3.城镇化率

乔文怡等人（2016）提出2035年我国城镇化将进入发展平稳期，城镇化率将达到72.3097%，[11]与《2019年新型城镇化建设重点任务》（发改规划〔2019〕617号）中预测70～75%基本吻合。截止到2011年，我国城镇化率达到51.27%，因此，在此基础上本研究假定2018-2035年期间城镇化率年均提 升 约0.877个 百 分 点，到2035年 达 到72.3097%。

4.新疆人均GDP

原始数据来源于《新疆统计年鉴2018》，选取1985-2017年32年的新疆人均GDP时间序列数据，采用SPSS24.0时间序列中的专家模型对2020-2035年新疆人均GDP进行预测。

三、研究结果与分析

“全面二孩”政策落地对我国学前教育提出了新要求，教师数量不足、财政投入不足、普惠性资源短缺等问题仍然严峻。[12]截止到2020年我国已进行三期学前教育行动计划，对新疆学前教育今后发展仍需要进行系统的统筹规划。因此，本研究在预测幼儿园学位数的基础上，进一步对2020-2035年所需的幼儿园规模、教师数量、教育经费进行预测，并计算需求增量。为了更好的预测学位数与学前教育资源需求，将预测方案依据不调整生育政策、持续“单独二孩”政策以及“单独二孩”与“全面二孩”相结合三种情况不同生育率，分为高、中、低三种方案，依据每种子方案下2020-2035年幼儿园学位数，推算学前教育资源需求，比较不同方案间的增量差异。

2、投影仪、摄像机、剪裁软件等软硬件相对容易获得。江苏省农机局为省内各地农机校提供农机教育装备项目，有需要的单位可以结合自身的实际需要争取项目资金，该项目可以满足学校对电脑、摄像机、投影仪等硬件的基本需求。这些装备的获取在如今看来并不是一件难事。另外，江苏省农机局还组织联合软件企业开发农机拆装仿真软件，提供给各地农机培训学校。上级领导单位和相关专业院校的在农机领域对基层培训学校形成较大力度支持。

（一）新疆3～6岁适龄人口及学位预测

《新疆维吾尔自治区教育事业发展“十三五”规划》（新政发[2017]101号）中指出2015年新疆学前三年毛入园率达到74.3%，比2010年（59.59%）提升了14.71%，在园幼儿达到81万人，预计2020年达到98%，在园幼儿达到141.14万人。假定新疆2035年实现全面普及三年学前教育，毛入园率达到100%。以2020年为分界点毛入园率提升速度分为三个阶段：2010-2015年毛入园率年均提升2.942个百分点，2015年学前三年毛入园率达到74.3%；2016-2020年毛入园率年均提升4.74个百分点，2020年学前三年毛入园率达到98%；2021-2035年毛入园率年均提升0.143个百分点，2035年学前三年毛入园率达到100%。以此为依据，结合学龄前适龄人口数，可推算出2018-2035年新疆幼儿园所需学位数。③

上接表1

表1呈现了新疆3～6岁适龄人口在三种预测方案下变动趋势。低增长方案中适龄人口是逐年递减的，由2020年的1133071人下降至2035年的911565人，说明在生育政策不调整的情况下，未来我国学前教育适龄人口规模会不断缩小。中增长方案中，2020年迎来适龄人口峰值，达到1305793人，之后人口逐年下降。高增长方案中，从2020年适龄人口逐年递增，直到2022年迎来适龄人口高峰，达到1430715人，接着人口逐年递减，说明生育政策在一定程度上能够影响人口变动的，推迟适龄人口峰值的到来。整体而言，适龄人口在峰值过后均会减少，所以要合理配置教育资源，避免资源过剩与不足。

表1 新疆不同方案下2020-2035年幼儿园学位需求数量预测（单位：人）

在预测3～6岁适龄人口的基础上，进一步对新疆学前三年幼儿园学位数量进行推算（如表1）。学位数供给趋势与适龄人口变动趋势相吻合。具体而言，在人口生育政策不变下，2020年迎来学位需求数量峰值，达到1110410人，之后学位需求量逐年迅速减少，到2035年仅需911565人。在中方案下，2020年学位数需求量达到最高1279677人，随后需求量逐年缓慢减少，到2035年需1045645人。在高方案下，从2020年幼儿园学位需求量不断增加，直到2022年达到峰值1405916人，此后不断缩减，2035年降至1164028人。

（二）幼儿园办园规模预测及其供需差距分析

随着在园幼儿规模的扩大，对新疆幼儿园办园规模带来挑战。本研究基于幼儿园学位数预测结果，对未来幼儿园办园规模进行预测。从每年所需幼儿园数来看，总体呈现递减的趋势（如图1）。其中低、中方案在2020-2029年幼儿园需求量缩减较快，年均降幅2%，2030-2035年平稳缩减，降幅在1%。高方案在2020-2022年需求快速上升，年均增幅2%，2023-2031年需求量缩减较快，年均降幅2%，2032-2035年需求量平稳降低，年均降幅1%。具体而言，如果将每所幼儿园设定为6个班，班额30人,[13]在低、中方案下，2020年幼儿园需求量达到最高，分别为6169所与7109所；在高方案下，2022年需要7811所，随后需求量随着学位数持续下降，到2035年需要幼儿园数量6467所。若假定“6*35=210”的办园规模配置，④在低、中方案下，幼儿园需求量峰值出现在2020年，分别为5288所和6094所，之后持续下降，到2035年降至4341所和4979所；在高方案下，2020-2022年处于短期增长阶段，峰值出现在2022年，达6695所。若假定依据“9*35=315”的办园规模配置，⑤按低、中预测方案，2020年幼儿园需求量分别达到3525所和4062所，随后逐年减少，到2035年需求量降至2894所和3320所；按高方案，新疆幼儿园需求量2022年将达到峰值需4463所。新疆2017年共有7778所幼儿园，与三种方案的最高需求量进行比较，可以发现目前园舍资源基本能够满足新疆学前教育基本发展需要，但由于农村学前教育长期存在教育资源配置不足，县城幼儿园班额严重超标的问题。[14]因此，在配置资源过程中，一方面需要控制新增园所数量，另一方面优化幼儿园规模。

图1 三种预测方案下2020-2035年不同幼儿园规模需求数量变化趋势

基于此，进一步计算高、中预测方案与政策不变状态下不同规模幼儿园需求量之间的差距。由表4可知，随着学位数量增多，幼儿园需求数量缺口被拉大，但之后会随着学位数的减少，需求量缺口会缩减。将人口政策不调整作为参照方案，在中方 案 下，“9*35”“6*30”“6*35”的 幼 儿 园 在2020-2029年需求快速下降时期，分别富余69所、121所和104所，在2030-2035年平稳下降期，分别富余32所、56所和49所。在高方案下，“9*35”“6*30”“6*35”的园所在2020-2022年需要新增245所、428所和368所，2023-2031年进入需求量迅速缩减期，“9*35”“6*30”“6*35”的园所分别富余85所、148所和127所，2032-2035年是园舍需求平稳下降期，园所分别富余29所、49所和43所。因此，可以发现小规模幼儿园建设越多，在人口缩减时园舍资源过剩的问题越突出。

表2 人口政策调整后新疆2020-2035年幼儿园数量相对扩张规模（单位：所）

（三）幼儿园教师需求数量预测及其供需差距分析

随着幼儿园学位数的变化，未来幼儿教师资源配置问题值得关注。在已有研究中师生比是衡量教师资源水平重要指标，[15]因此，本研究将师幼比作为衡量指标，基于幼儿园学位数对新疆2020-2035年幼儿教师需求数量进行预测。结合已有研究与数据，将师幼比划分为1∶15、1∶10、1∶8三类，总体看来（见图2）幼儿教师的需求数量以2029年为分界点可分为两个阶段，2020-2029年为需求快速缩减阶段，2030-2035年为需求平稳下降期。具体而言，假定师幼比为1∶15，低、中方案教师需求峰值出现在2020年，分别为74027人和85312人，到2035年降至60771人和69710人；高方案的幼儿教师需求将在2022年达到最大值93728人，到2035年降至77602人。假定师幼比为1∶10，低、中方案需求最大值在2020年分别为111041人与127968人，之后持续下降，2035年降至91157人和104565人；高方案的幼儿教师需求峰值出现在2022年达到140592人，到2035年需求量缩减为116403人。《中国教育统计年鉴2017》显示，2017年新疆幼儿园教师数量为89150人，在园幼儿数为1447241人，师幼比可达1∶16。为提高师幼比，相较之2017年，低方案将需新增教师2007～21891人，中方案将需新增教师15415～38818人，高 方 案 将 需 新 增 教 师27253～51442人。假定师幼比为1∶8，低、中方案的教师需求量将在2020年达到峰值，分别为138801人和159960人，到2035年教师需求逐年降至113946人和130706人；高方案的教师需求量在2022年达到最大值175739人，随后逐年缩减，截止到2035年需求量为145504人。

图2 三种预测方案下2020-2035年不同师幼比教师数量需求变化趋势

进一步计算，高方案和中方案对幼儿教师需求数量预测值与人口政策不变情况下对教师需求预测值之间的差距。由表3可以看到，随着在园幼儿规模的变化，未来新疆幼儿教师资源缺口大仍是严峻亟需解决的问题，特别是将师幼比升高至1∶8，需求缺口显著拉大。相较于人口政策不调整的预测结果，在中方案下，1∶15、1∶10、1∶8师幼比在2021年教师需求缺口最大，分别为11625人、17438人和21798人，从2022年持续下降，直到2035年幼儿园需求数量缺口达8939人、13408人和16760人。在高方案下，2022年1∶15、1∶10、1∶8师幼比的教师需求数量缺口最大，分别为21498人、32247人与40308人，随后持续下降，但仍不低于2020年水平，到2035年降至16831人、25246人和31558人。

表3 人口政策调整后新疆2020-2035年幼儿教师数量相对扩张规模（单位：人）

（四）幼儿园教育经费需求预测及其供需差距分析

合理测算学前教育经费投入总量与财政投入比例，优化经费来源结构，是促进学前教育未来发展的重要途径。[16]目前为止，对于教育经费投入数量没有统一标准，通常采用学前教育生均投入比人均GDP得出生均经费指数（ce）作为衡量学前教育生均经费标准的重要指标。[17]本研究将采用生均经费指数，对新疆2020-2035年教育经费标准与财政投入进行测算。

表4 根据生均经费指数新疆2020-2035年学前教育生均财政拨款预测（单位：元）

其次，计算生均教育经费，结合新疆人均GDP确定2020-2035年教育经费生均教育经费标准。《中国教育经费统计年鉴2018》显示：2017年新疆幼儿园教育经费为14746762千元，在园幼儿1447241人，计算出当年生均教育经费为10189.57元，同时，新疆人均GDP为44941元，因此可算出2017年新疆幼儿园教育经费指数为0.23。进而以2017年为基年，假设经费指数保持不变，结合2020-2035年新疆人均GDP预测结果，得出2020-2035年新疆教育经费标准（见表4）。

再次，依据国际经济合作与发展组织（OECD）标准确定2020-2035年生均财政拨款标准。学前教育经费除财政投入外，还包括私人投入，学前教育兼具教育性与公益性，接受国家财政投入与直接供给，[18]因此要合理设定公共投入与私人投入之间的比例。根据OECD国际标准，即：学前教育公共投入与私人投入81.7%：18.3%的比例，[19]乘以生均教育经费标准，分别计算出2020-2035年新疆生均财政投入与生均私人投入（见表4）。

最后，结合幼儿园学位数预测值，计算三种预测方案下各年份新疆教育财政性经费的需求总量。总体而言，三种预测方案下国家财政性投入是逐年递增（见表5）。截止到2035年，低方案、中方案与高方案国家财政投入应分别达到75171001千元、86227731千元和95990029千元。《中国教育经费统计年鉴2018》显示：新疆2017年学前教育财政性经费为14746762千元。假定以此为参照，为实现全面普及学前三年教育，低方案、中方案与高方案需要分别增加60424239千元、71480969千元和81243267千元。说明就目前新疆学前教育财政投入而言，难以满足未来发展需要，财政投入缺口大。

表5 新疆不同方案下2020-2035年国家财政拨款（单位：人；千元）

进一步，基于高方案与中方案对幼儿园教育经费投入需求量预测值与不调整人口政策状态下对幼儿园教育经费投入需求预测值之间的差距。由表6可以看到，随着人口政策的调整，新疆学前教育经费供求间矛盾越来越突出。相较于人口政策不调整的预测结果，在中方案下，2020年教育经费需求缺口为11387734千元，到2035年缺口为11056730千元，虽小幅缩减，但缺口大仍是问题。在高方案中，2020年教育经费缺口为2996554千元，到2025年缺口为7035929千元，5年增幅135%；到2030年缺口为11810639千元，5年增幅68%；到2035达20819027千元，5年增幅76%。表明当前学前教育经费投入难以满足“全面二孩”背景下新疆学前教育的发展。

表6 人口政策调整后新疆2020-2035年学前教育经费相对扩张规模（单位：千元）

四、结论与建议

（一）研究结论

通过分析发现2020-2035年新疆学前教育发展过程中需面对以下问题：在“全面二孩”政策的影响下，2020-2022年新疆幼儿园学位数量迅速扩大，之后学前教育学生规模开始缩小，此波动在短期内对幼儿园教育服务造成压力。现阶段园舍建设速度基本可以应对新疆学前教育发展需求，需要谨防幼儿园学位数缩减后园舍资源浪费的问题。2022年教师资源需求量达到峰值，随后需求量虽逐年缩小，但教师资源总量不足，实现1∶8、1∶10、1∶15师幼比压力大。公共财政实际投入缺口大，随着新疆学前教育的发展，供求矛盾不断扩大。

（二）政策建议

人口生育政策调整对新疆未来学前教育资源配置的影响短暂且强烈。为缓解现有人口教育需求与“全面二孩”政策后新增教育需求对新疆学前教育未来发展带来的双重压力，需要坚持“提质量-优结构”，全力破解“入园难”问题；坚持“扩总量-增质量”，逐步提高师幼比；坚持“差异中公平”构建成本分担机制，形成政府与家庭分担合力。

1.坚持“提质量-优结构”，全力破解“入园难”问题

“入园难”实质是学前教育资源供给与入园需求的矛盾，可分为绝对缺乏与相对缺乏。[20]正如前文所述，目前新疆园舍存量基本满足幼儿学位数最大值时对园所的需要，但不仅要满足人民“有园上”还要满足“上好园”的教育期盼，因此还需要正视相对性“入园难”的问题。可通过调整班级规模与分类补助普惠性民办园两个途径提高园舍质量。动态调整班级规模为了应对“全面二孩”带来的园舍需求波动，相较之2017年幼儿园园所存量，2022年新疆学前教育园舍需求量将达到峰值时，“6*30”幼儿园还少33所，“6*35”幼儿园富余1083所，“9*35”幼儿园富余3315所。为防止园舍资源浪费，在2022年可适当扩大园所规模至6*35或9*35度过入园幼儿高峰期。自2023年需求量开始缩减，研究表明幼儿园班级规模缩小到一定程度，会与过程性质量显著相关。[21]此时可适当放宽班级规模，将提高学前教育质量作为班级调整的目标。《2018年新疆维吾尔自治区教育事业发展统计公报》数据显示，截止到2018年新疆民办幼儿园占民办学校数量的94%，占幼儿园总量的11%。普惠性民办幼儿园能够促进学前教育公平，让更多幼儿享受优质的学前教育资源，有利于全面普及学前教育。[22]基本的成本投入是保障民办幼儿园质量的前提，[23]《新疆维吾尔自治区普惠性民办幼儿园认定及管理办法（试行）》（2012）中指出扶持民办幼儿园发展，重点向普惠性民办幼儿园工作开展较好的县（市、区）给予适当奖励性补助。同时研究表明政府在扶持我国西部县域民办幼儿园行动中，奖补金额城乡之间显著差异，呈现从县城到乡镇再到村庄逐步减少的趋势。[24]政府虽对民办幼儿园发展提供资金支持，但采用“扶强不扶弱”的政策，处于“弱势”地位的民办幼儿园往往采取优胜劣汰的原则支配。[25]财政补助有限加之民办园盲目降低园所收费标准，导致大部分地区普惠性民办园在较低的保教费与较少的财政补助中艰难生存，不得不缩减人力成本、设施设备成本，从而导致普惠性民办园“低质”发展。[26]因此，在对民办幼儿园进行普惠性改造过程中一方面采用强制手段取缔存在安全隐患民办园，对于通过改善办学条件达标的“黑园”进行注册挂牌。另一方面将民办园进行分类管理，可分为营利性与非营利性、家庭式与机构式，[27]依据民办园类型、办园软硬件条件进行差异性奖补。

现阶段学前教育园舍资源基本能满足新疆学前教育未来发展需要，但并不意味着绝对性“入园难”问题已解决，部分地区依旧存在园所绝对数量难以满足入园幼儿需求的问题。研究表明我国贫困农村地区存在园所分布不合理的问题，幼儿园大多聚集在乡镇。[28]因此，为满足农村幼儿就近入学的需求，还需要继续增加园舍数量优化结构布局。2022年后需求量开始缩减，为防止幼儿园园舍需求拐点后出现资源浪费的情况，可通过改造闲置校舍盘活现有园舍资源。由于我国义务教育适龄人口总量下降和流向城市加剧，不少农村校园校舍被整合撤并，大部分撤并学校的校舍利用率不高，一些偏远地区由于经费紧张，无力支付修缮与日常维护费用，导致校舍闲置、废弃。[29]因此可将当地富余的中小学校舍优先改造为幼儿园，以缓解农村幼儿园园舍短缺问题。利用专项修缮资金，依据《城市幼儿园建筑面积定额》《托儿所、幼儿园建筑设计规范》等相关幼儿园施工标准对可利用校舍进行改造。对于部分经费短缺且生源有限的贫困地区，可在小学中改造校中园或校中班，将结余资金用于吸引优秀幼儿教师使用。[30]

2.坚持“扩总量-增质量”，逐步提高师幼比

新疆未来幼儿园学位数总量下降，并不意味对教师的需求减少，师幼比高难以达到国家标准仍是问题，因此就需要多渠道对学前师资进行有效补充，做到“招得来”“留得住”“教得好”。[31]通过预测发现2022年新疆学前教育师资将达到峰值，师幼比为1∶8时需要教师175739人，1∶10时需要教师140592人，1∶15时需要教师93728人。《中国教育统计年鉴2017》显示：2017年新疆拥有学前教师89150人。通过预测发现2020-2022年学前教育师资需求不断增大，为应对激增的师资需求，可先将实现师幼比1∶15作为目标，到2022年左右需补充师资4578人。随着“全面二孩”政策边界效应消散，教师需求不断减少，到2025年需求量达89091人，甚至低于当前水平。此时，可将师幼比实现1∶10作为目标，按照2035年教师需求量补充27312人。目前新疆采用“专兼结合”扩充学前师资。自2017年秋季学期起，新疆将每年选派3000名新招录公务员与2000名新进教师前往南疆支教。⑥2018年兵团机关部门、院校、直属单位及各师市共派遣2436人前往南疆支教。⑦与此同时，《国务院办公厅关于加快中西部教育发展的指导意见》（国办发〔2016〕37号）指出：对口支援单位每期派遣1万名教师前往新疆与西藏地区支教。中央、自治区和兵团大力推行支教计划，对于补充学前师资起到了助力作用，但是行政意味的支教在专业引领上缺乏长期性与针对性，[32]因此通过支教计划补充学前师资是权宜之计，需要继续提高新疆自身扩充师资能力。首先，师范生作为重要来源之一，应提高新疆学前教育师范生生源质量。研究表明新疆少数民族大学生88.1%倾向于毕业留在疆工作，特别是以南疆生源为主，[33]故设法挖掘本地师范生生源的潜力，能够缓解新疆师资不足的问题。截至2017年，新疆共有5所师范院校，毕业生达12028人，中等职业教育类毕业生达4711人。⑧若持续不变，2022年新疆教师需求量最大，达93728人，可见本地毕业生数量难以满足新疆未来学前教育发展。因此一方面需要继续增设学前教育专业，扩大学前教育师范生规模，另一方面扶持学前教育专科学校发展，将现有师范类中等职业学校升格为师范类高等专科学院，提高师范院校培养能力。同时继续推进学前教育免费师范生工作，采用给予学费补偿、工资补贴等形式鼓励师范类毕业生向农村地区幼儿园、薄弱园就业。其次，向社会放宽招考条件的同时，对新任教师进行个性化指导。社会有志于从事学前教育工作的人是学前师资补充的后备力量，可以通过报考获得幼儿园教师岗。2019年新疆面向社会公开招聘学前教育特岗教师共1842名，其中学前教育阶段教师中专需要具备幼儿教育专业背景，大专需要师范类专业背景，本科及以上学历专业不限，对于村级幼儿园教师允许成人高等教育全日制脱产本、专科学历且未对专业背景进行要求，同时大专及以上学历往届生拥有中小学教师资格即可报考幼儿园岗位。⑨致使一些非专业人员考核达标即可担任幼儿教师职务，因此加强入职后专业培养势在必行。对于这部分教师可借鉴美国职后培训模式。在上岗前从“教学—观察与反馈—试教—集体备课—课程研讨—反思”等环节对新任教师进行集中培训，在上岗后以25∶1的比例设置专业指导教师，对新任教师在实践中的困难进行为期两年的针对性指导。[34]最后，合理扩充学前教师编制数量，促成需求与供给良性循环。为引进师资提供的编制、工资福利、专业发展等条件总和的水平决定了师资的质量与数量的实际需求。[35]2019年新疆将面向社会公开招聘8837名教师，其中特岗学前教师1842人，仅占总数21%，且南疆四地州招聘特岗教师数占总数的62%，⑩说明幼儿教师编制总占比小且多数流向南疆地区。因此需要提高幼儿园编制相对数量，依据本地情况制定幼儿教师入编考核标准，积极扩充学前教师编制，兼顾区域间师资配置水平，例如：对于部分极度贫困地区、学前教师极度缺乏地区可适当放低教师入编标准。北疆地区探索奖励性编制，依据园所的办学质量与“双普”贡献进行编制配置，打通公办园、民办园之间壁垒。[36]在扩充教师编制过程中不仅关注编制对教师队伍建设的补给作用，还要重视其对教师流动的积极引导作用。未来新疆教师总体需求不降反增，因此一方面要为在园在岗非在编的优秀教师提供入编的绿色通道，真正留住优秀幼儿教师。另一方面，为每所幼儿园提供基础编制与机动编制，[37]预留机动编制名额便于灵活应对生源波动等特殊时期。

3.坚持“差异中公平”构建成本分担机制，形成政府与家庭分担合力

学前教育成本是以货币形式表示幼儿园为学生提供的保教服务与所消耗的资源。[38]教育成本分担理论认为各受益主体应依据受益程度、支付能力确定成本分担份额，在我国学前教育成本主要依靠政府与家庭分担。[39]新疆学前教育属于政府包干型，政府所分担的教育成本比例大于80%。[40]正如前文所述，未来新疆学前教育经费投入压力大，家庭作为发展学前教育受益者之一，更需要合理分担教育成本，因此需要构建“以政府为主，家庭支出为辅”的成本分担机制，厘清成本核算、分担比例以及政府间成本分担方式三大问题。政府投入的教育成本用于人员经费、公用经费、土地、设备、房屋等固定资产，家庭教育成本投入用于补充保教费。[41]在确定家庭与政府分担成本份额时，可以参照模型：P=R*（C’/C），P’=（1-P），其中P为家庭分担成本比例系数（0≤P≤1），R为家庭标准分担系数（0≤R≤1），C’为幼儿园生均月支出成本，C为当地幼儿园月标准成本核定，P’为财政对在园幼儿承担成本比例系数。该模型中成本分担系数(R)和地区标准成本（C）对配置结构影响重大，可依据当地情况制定相应的标准。[42]学前教育是一种准公共产品，具有很强的公益性，因此在分担成本时不仅重视效率，还要兼顾公平。[43]公平就是包容差异、顾及处境不利人的平等。[44]家庭教育支出负担率⑾越大说明家庭承受教育成本的负担越大。[45]根据国家统计局数据可知新疆2013-2017年城镇人均可支配收入分别为21091.48元、23214.03元、26274.66元、28463.43元和30774.80元，农村人均可支配收入分别为7846.59元、8723.83元、9425.08元、10183.18元和11045.03元。通过教育经费统计年鉴可知2013-2017年生均学杂费分别为681.97元、833.98元、913.91元、943.02元 和610.71元。通过计算2013-2017年城镇家庭教育支出负担率分别为3.23%、3.59%、3.48%、3.31%和1.98%，农村家庭教育支出负担率分别为8.69%、9.56%、9.70%、9.26%和5.53%。之所以造成新疆农村学前教育财政投入大，但家庭负担率仍然高于城镇家庭是因为农村人均年收入低的缘故。目前，南疆已实现学前三年免费教育，学前教育成本由政府承担。与南疆地区相比，北疆地区非农业人口迁入比重大，[46]挑战学前教育资源承载力。为满足大量人口迁入，不同性质的幼儿园能够补充供给缺口。在我国幼儿园分为公益性强普通幼儿园与私人性强优质幼儿园，前者为满足更多幼儿入园需要，收费标准依据家庭承受能力与政府补贴情况而定。后者为满足社会对优质学前教育资源的需要，收费由市场调节，教育成本完全由家庭承担。[47]因此确定家庭与政府教育分担份额时要考虑地区经济发展、家庭收入、园所服务质量的差异。最后，采用“县级政府投入为主，中央和省级政府转移分担部分成本”的形式确定政府间成本分担份额。[48]中央与新疆政府制定最低投入标准，省级标准必须高于中央标准，对于不能达到省级政府标准的地区由中央政府进行补助；对于能够达到中央政府但不能达到省级政府标准的地区由省级政府进行补助；对于既不能达到中央政府标准，也不能达到省级政府标准的地区由中央与省级政府共同进行资金补助。

注 释：

①中国人民共和国中央人民政府网.中共中央国务院关于学前教育深化改革规范发展的若干意见[EB/OL].（2018-11-15）[2019-08-05].http://www.gov.cn/xinwen/2018-11/15/content_5340776.htm.

②教育部.推进共建“一带一路”教育行动[Z].2016-7-15.

③幼儿园学位数=3-6岁适龄人口数*学前三年毛入园率。

④根据新疆2010-2017年教育统计数据可得，幼儿园平均班级数5～6个，班额在32～34.5人，因此相关匹配标准取每所幼儿园平均6个班，35人作为平均班额，每所幼儿园人数约为210人。

⑤为避免后期园舍过剩，适当扩大现有园所规模，预测中的班额统一设为35人，园均设置9个班级，每所幼儿园人数约为315。

⑥人民网.新疆选派5000名公务员教师[EB/OL].（2017-09-10）[2019-08-20].http://xj.people.com.cn/n2/2017/0910/c186332-30715348.html.

⑦新疆生产建设兵团网.关于做好2018年南疆学前双语教育支教人员选派工作的通知[EB/OL].（2018-08-01）[2019-08-20].http://www.xjbt.gov.cn/c/2018-08-13/7125714.shtml.

⑧高卫红，杨磊.新疆统计年鉴[J].北京：中国统计出版社，2008.

⑨⑩新疆维吾尔自治区教育厅网.新疆将招聘8837名幼儿园、中小学教师[EB/OL]（.2019-06-07）[2019-7-20].http://www.xjedu.gov.cn/2019/06/07/jydt/12321.html.