中国—东盟政治互信的现状、问题与对策

摘要：政治互信决定合作命运，面对中国与东盟之间政经要素分离的矛盾，通过梳理中国—东盟政治互信发展过程与模式选择，借鉴新古典现实主义构建分析框架，发现在体系层面下存在中国—东盟政治互信出现波动、外部势力乘势而入削弱政治互信和南海问题悬而未决影响政治互信等问题，在单元层面下存在多元文化的发展和西方价值观的冲击，使得东盟国家社会传统的价值链被不断解构、东盟的政策制定和执行不够连续和稳定，从而很难建立集中高效的运行机制。解决上述问题，中国应对措施的核心目标是信任构建，倡导“人类命运共同体”理念，推进“一带一路”倡议落地，以“双轨思路”处理南海争端，以人文交流促进政治互信，从而增强中国与东盟对于共同利益的认同，打造和平稳定的发展前景。

关键词：新古典现实主义;中国—东盟;政治互信

中图分类号：D822.3    文献标识码：A文章编号：2095-6916（2021）05-0030-03

中国与东盟经贸联系密切，双边贸易额持续增长，2020年前8个月中国与东盟贸易总额达到4165.5亿美元，同比增长3.8%，占中国外贸总值的14.6%;投资合作活力强劲，2020年上半年，中国对东盟投资达62.3亿美元，同比增长53.1%，东盟成为中国企业对外投资的重点地区;区域经济合作稳步推进，2020年是中国—东盟自由贸易区全面建成10周年，大湄公河次区域合作、泛北部湾经济合作以及“两廊一圈”①等在内的经济合作蓬勃发展[1]。推进“一带一路”倡议与东盟发展规划对接，助推区域经济一体化发展。

尽管中国在东盟的经济增长中发挥着重要的作用，但是依旧可以看到中国和东盟合作过程中存在政治、经济等要素分离的现象：“中国威胁论”在东盟国家依旧存在一定的市场;双边合作在南海问题等敏感领域进展缓慢;民众意见出现分歧，东盟内部不同国家、不同年龄层对华认知出现较大差异。

信任是区域内外的国家在对其身份及共同利益认同的基础上，在国家互动中产生并维持国家间团结与进行经济、安全合作的一种行为表现，即行为体通过行动使别人接受自己良好意图，意图本身符合别人原有认知[2]。根据信任的传播路径和自我建构原理，加强与东盟的互信关系有利于中国塑造良好大国形象，维护亚太和平与稳定[3]。

国内学者对于中国—东盟政治互信关系的研究主要集中于历史脉络的梳理以及不同背景下双边关系发展分析。陆建人[4]分析中国与东盟双边互信关系发展历程，总结政治互信发展成果与不足，提出未来影响中国与东盟政治互信的因素以及应对措施;成汉平、宁威[5]从“大变局”背景下的问题域方面分析双边互信关系;陈瑶[6]分析美国“重返亚太”对中国与东盟互信关系的双重影響;陈寒溪[7]从建立信任的具体措施及其对中国与东盟关系的发展进行深入探讨;吕晓[2]以中国—东盟之间的信任为切入点，通过界定信任的概念，梳理分析中国—东盟关系发展脉络，得出双方信任构建是从建立到发展信任的过程，以及在此信任的基础上开展政治、经济及安全合作的结论。

从总体上看，已有研究大多从既有事实出发进行论述，对于理论层面的探讨较少。政治互信决定合作成效，面对中国与东盟之间政经要素分离的矛盾，本文从政治互信入手，通过梳理中国—东盟政治互信发展过程与模式选择，借鉴新古典现实主义构建分析框架，从体系和单元两个层面分析中国—东盟政治互信发展过程中存在的问题，并提出相应对策。

一、中国—东盟政治互信发展过程与模式选择

（一）中国—东盟政治互信发展过程

笔者认为中国—东盟的双边政治互信发展可以分为四个阶段。

第一阶段是1991—1996年。1975年中国正式承认东盟。1991年7月，中国外交部长首次应邀出席东盟外长会议，并同东盟各国外长进行对话[8]。1994年7月，中国第一次参加东盟地区论坛。1996年，中国和东盟建立全面对话伙伴关系[9]，双边关系得到初步发展。

第二阶段是1997—2002年。1997年12月，中国领导人与东盟各国首脑首次举行双边会晤，发表联合声明，宣布双方建立面向二十一世纪的睦邻互信伙伴关系，为双方全方位合作奠定了良好基础。1998至2000年，中国与东盟加强政治、经济、文化等领域交流合作，双方签署面向二十一世纪的双边关系框架文件与合作计划。中国—东盟双边关系从全面对话伙伴关系转变上升为睦邻互信伙伴关系[4]。

第三阶段是2003—2009年。2003年，中国同东盟签署《东南亚友好合作条约》，发表了面向和平与繁荣的战略伙伴关系联合宣言，至此中国成为东盟的第一个战略伙伴[4]，双方政治互信步入了稳定发展的新阶段。

第四阶段是2010年至今。2010年，中国—东盟自由贸易区正式全面启动。2013年，中国提出“2+7”合作框架。2015年，中国—东盟自贸区全面升级。2018年，中国—东盟领导人会议发表《中国—东盟战略伙伴关系2030年愿景》，同年提出“3+X合作框架”。2020年，《区域全面经济伙伴关系协定》签署，双边政治互信步入全方位发展的新阶段[10]。

从以上发展过程可以发现，中国—东盟双边政治互信的改善根源于国家发展的战略需求和双方共同利益的扩大，始于双方友好信号的释放和回应，而后双边经贸的密切联系与系列条约的签订为双边政治信任打下了坚实的基础。

（二）中国—东盟政治互信模式

中国—东盟政治互信模式的产生背景是东南亚国际大环境。东南亚是美中等诸多大国力量投放的地区，区域呈现去中心化的特点。随着中国“一带一路”倡议与美国“印太战略”的实施，中国、美国与东盟三股力量将重塑东南亚的区域秩序。

基于大环境分析，可以发现中国—东盟的政治互信模式主要呈现为中美竞合模式下中国—东盟政治互信模式[6]，中国和美国力量在地区内持续发挥影响。

二、中国—东盟政治互信存在的问题分析

新古典现实主义理论认为，国际体系中的刺激在单元层面生成认知并进行传导，在领导人意象、战略文化、国家—社会关系、国内制度的共同影响下，最终形成外交政策和行为[11]。其优势在于从单元和体系两个层面出发进行归纳总结，以解释国家的外交政策执行。在新古典现实主义模型中，通常将体系刺激视为自变量，把单元要素视为干预变量，然后考察其对因变量外交政策的影响[12]。但具体到本研究中，作为内政的延续，中国—东盟政治互信的发展不可避免地受到东盟诸国国内因素的影响，且单元层面的影响因子并不弱于体系层面。

（一）体系层面下的问题

一是中国崛起引起东盟疑虑，政治互信出现波动。2020年10月19日，国家统计局初步核算，中国前三季度国内生产总值722786亿元，按可比价格计算，同比增长0.7%。新冠肺炎疫情大考下2020年中国经济已实现正增长，分季度看，在一季度同比下降6.8%、二季度同比增长3.2%的基础上，三季度增速加快至4.9%，呈现稳定恢复增长态势[13]。

反观在疫情大背景下的东盟部分国家，泰国2020年前三个季度经济同比下降6.7%，印尼2020年第三季度GDP增长为负3.49%，马来西亚上半年国内生产总值减少8.3%，菲律宾预计全年经济下降6%，经济形势不容乐观[14]。

中国目前是世界第二大经济体，2019年人均GDP为10410美元，国内生产总值仅次于美国。中国的崛起引起了一些东盟国家的担忧，他们认为中国影响力的扩大将会打破亚太地区的力量平衡，危及东盟国家的安全。我国2020年度军费预算为12680亿人民币，占总GDP不超过2%，且是历年来最低增长[15]，然而部分东盟国家依旧认为中国存在军费与战略不透明的现象，对我国披露的数据持不信任态度。

二是外部势力乘势而入，削弱政治互信。为进一步扩大东盟的区域影响力，近十几年来东盟同域外大国加强合作，并邀请其加入到东盟合作机制中，这与美国当局的“亚太再平衡”战略不谋而合，美国乘势将力量投放到亚太。美国重返亚太，符合部分东盟国家的大国平衡战略，他们期待通过美国的力量对中国形成牵制。

同时，美国充分利用东盟国家对于中国崛起的忧虑情绪，鼓吹“中国威胁论”，加强同东盟成员国之间的军事与安全合作，以期重塑亚太地区的政治、安全格局，使得中国—东盟政治互信受到制约与削弱。

三是南海问题悬而未决，影响政治互信。主权和资源是当今世界国家最突出的政治及经济权益，是国家安全和国家战略的基石，也是国际局势不稳定因素的诱因[5]。中国和东盟部分国家由于地缘的毗邻性，在领海和资源上都属于利益相关方，导致中国和部分东盟国家存在利益纠纷。在中国与东盟的深度合作与战略互信中，南海問题是不可被忽视的主权红线。

中国与东盟在南海问题等敏感领域的合作进展缓慢。虽然2002年中国与东盟签署了《南海各方行为宣言》，但其不属于国际法律文件，在无政府状态的国际社会中不具备约束力[16]。另外，美国等国家就南海问题在国际舆论上给中国制造压力，煽动反华与民族主义情绪，并通过与东盟的军事安全合作企图将南海问题国际化、复杂化，在中国和东盟之间打入楔子，成为中国—东盟政治互信发展的变量。

（二）单元层面下的问题

东盟部分国家自古就属于东亚文化圈的范畴，中国封建王朝的远洋航行和侨民迁徙使得中华文化在东南亚区域内有着较为广泛的影响。然而，多元文化的发展和西方价值观的冲击使得东盟国家社会传统的价值链被不断解构。西方“民主”的传播令部分东盟国家民粹主义盛行，部分政治势力利用民族主义情绪谋取政治利益，通过“反华”来获得选票;一些国家文化选择发生转变，欧美文化在东盟国家内更有市场，对国家青年一代具有潜移默化的影响力;中国所倡导的“人类命运共同体”与“海洋命运共同体”理念在东盟一些国家遭受质疑。

东盟建立的初衷在于加强区域内合作以提高整个东南亚在国际社会中的地位，与欧盟去主权化不同，东盟并没有削弱成员国的主权，这就使得东盟作为一个共同体，内部缺乏具有强制力和约束力的制度。同美国的邦联一般，东盟内部不存在超国家行为体，不具备执行效力。而东盟国家在内部权力构成、经济结构、民族宗教文化等方面存在较大差异，内部成员国在区域内的共识存在局限性，容易出现“各自为政”的现象。这就使得东盟的政策制定和执行不够连续和稳定。

三、中国应对之策——信任构建

面对体系和单元层面上的挑战，中国应对措施的核心目标就是信任构建，增强中国与东盟对于共同利益的认同。

第一，倡导“人类命运共同体”理念。在新冠疫情的大背景下，我国应展现中国智慧与中国担当，增强自身在全球治理中的贡献。中国和东盟成员国应以《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）的签署为契机，加强双边经贸和外交关系，维护多边贸易体制，建设开放型世界经济，深化区域经济一体化[17]，让经济发展成为中国与东盟政治互信发展的压舱石。

第二，推进“一带一路”倡议落地，为区域治理提供中国方案。中国应与东盟国家共同完善制度体系建设，加大对相对落后国家与地区基础设施的投资力度，为区域经济的可持续发展提供保障，努力塑造睦邻友好的大国形象。

第三，谨慎处理中美关系以及南海争端。中国、美国和东盟三股力量重塑了亚太地区的安全、政治生态，三者相互影响与制约，形成了比较紧密的三角关系。对于美国，中国应采取“对冲”战略，在争取自身利益的同时保持对美国的制约和防备。南海问题与美国力量投放密不可分，中国应在坚持主权红线的基础上保持克制与冷静，客观看待相关方的利益诉求，避免在外交领域形成单边主义形象，与东盟国家建设更有约束力的行为准则，为维护我国主权保驾护航。

第四，加强双方民间交流沟通，以人文交流促进政治互信。中国和东盟应开展多方面多途径的文化交流，注重东盟国家青年一代对华认知的构建，通过优秀文化的输出，改善如菲律宾等对华友善度低的国家中年轻人对于中国的印象。

四、结语

综上，中国与东盟之间政治互信的发展基于中国综合国力的提升与国际体系的变化。东南亚去中心化的结构性特征以及中美两国战略的碰撞使中国—东盟的政治互信模式主要呈现为中美竞合模式下中国—东盟政治互信模式。

中国—东盟政治互信中要素分离的矛盾源自于体系层面和单元层面问题的冲击与挑战。国际体系中中国崛起、美国力量投放以及南海问题作为因变量（体系刺激）进入到新古典现实主义外交政策模型后，受到东盟国家内部领导人意象、战略文化、国内制度、国家—社会关系等干预變量的影响，落实到政策执行与反映以及国际结果产生上，呈现出经贸领域繁荣而安全和政治领域划分阵营的现象。

面对问题与挑战，中国应以信任构建为主轴，强化与东盟的政治互信。通过倡导“人类命运共同体”意识，主动承担大国责任，积极参与区域经济一体化进程，带动相对落后国家的基础设施建设与经济发展，营造良好大国形象，降低东盟对于中国崛起的担忧以及国际负面舆情压力。同时，中国要处理好同美国的关系以及东盟国家主权纠纷，在存有底线的基础上保持克制与冷静，深化合作沟通，完善机制建设，避免战略误判，为南海问题的和平解决与中国海洋安全稳定提供保障。针对部分东盟国家对华信任度较低的困境，可以灵活利用媒体和多元形式积极传播中国优秀文化，引导东盟国家民众改善对华认知，以人文交流促进政治互信，营造和平稳定的发展前景。

注 释：

①“两廊一圈”：商务部国际贸易经济合作研究院亚太研究中心主任徐长文在第九届东亚经济论坛上提出，即“昆明—老街—河内—海防—广宁”“南宁—谅山—河内—海防—广宁”经济走廊和环北部湾经济圈，简称“两廊一圈”，涉及中国广西、广东、云南、海南、香港和澳门及越南的10个沿海地带。

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作者简介：王翊臣（2000—），男，汉族，山东临沂人，单位为华中师范大学政治与国际关系学院，研究方向为公共外交。

（责任编辑：马双）