天然林保护工程实施成效与存在问题探讨

高秀清

（内蒙古乌兰察布市林业保护站，集宁 012000）

天然林保护工程是一项国家中长远的系统工程，是改善生态环境，保护生物多样性，实现社会、经济可持续发展的国家林业重点工程之一。天然林保护工程自2000 年正式实施以来，天然林资源、森林资源得到了有效保护，生态环境得到显著改善，森林面积、蓄积双增长，森林质量大幅度提高，动植物种群数量明显提升，生态功能有效增强，同时，林区民生得以改善，社会保障进一步完善。由于天保工程所涉领域较广，实施进程中也引发诸多问题，亟须解决。现以乌兰察布市天保工程实施情况为例，对工程效益及问题进行探讨，并提出建议，希望能对今后天然林保护修复工程实施有所帮助。

1 工程区现状

乌兰察布市天然林资源保护工程区位于乌兰察布市中西部，工程区总土地面积1 083 033 hm2。工程区属于黄河上中游地区，境内大黑河是黄河上游末端一条大支流，生态区位十分重要。全区气温较低，降水量小，大部分为干旱、半干旱荒漠化地区。境内地貌复杂，地形多样，以山地、丘陵地貌为主，气候属于典型的大陆性季风气候。

工程区涉卓资县、凉城县和察右中旗3个旗县，共涉及28个乡镇苏木、420个行政村，2 734个自然村，6 个国有林场和3 个国有苗圃。总人口67.75 万人，其中：林区人口7.8万人，林区贫困人口2.5万人。

工程区森林资源分布不同，各有特点，天然林主要分布在阴山山脉的蛮汉山、马头山地区和大青山一带的阴坡及半阴坡，属于山地森林草原植被，垂直分布明显，植被类型交错复杂，山地森林表现出明显的过度特征。主要树种有白桦、山杨、山榆、蒙古栎（柞树）、山杏、山樱桃、胡榛子、沙棘、绣线菊等。人工林主要分布在平原滩地和低山丘陵区，乔木林树种以樟子松、华北落叶松、云杉、山杏、杨树、柳树、榆树、油松、沙枣等为主，灌木林树种以沙柳、柠条、沙棘等为主。

天然林保护工程，是全市国家投入较多、实施内容丰富，成效较为显著的生态工程之一。天保工程累计投入资金90 617.6 万元，其中财政投入资金90 190.2万元，地方投入资金427.4万元。工程的实施，保障林场职工工资，完善社会保障制度，促进了地方产业结构调整和经济发展，林区人民通过参与到公益林建设和护林工作中，同样解决了部分剩余劳动力，增加了收入。而且通过封山禁牧、禁伐，促进了农村生活方式的改变，促进了乡风文明。通过天保工程的实施，全市森林植被逐渐恢复，面积、蓄积双增长，保持水土、涵养水源、生物多样性得到重建，森林碳汇能力加强，生态环境得到明显改善。青山绿水吸引着周边地区游客光顾，从而带动了当地经济的发展。

2019年底与2000年初相比，工程区林地面积从2 067 886 hm2增加到2 625 984 hm2，增加558 098 hm2；有林地面积从173 467 hm2增加到185 739 hm2，增加12 272 hm2；灌木林地面积从918 200 hm2增加到1 077 107 hm2，增加158 907 hm2；森林蓄积量从6 321 852 m3增加到8 753 581 m3，增加2 431 729 m3；农牧民人均收入从3 225 元增加到11 971 元，增加8 746元；国民生产总值从91.36亿元增加到808.4亿元，增加717.04亿元。详见表1。

表1 天保工程区经济社会主要指标对比表

2 成效分析

2.1 生态效益分析

天保工程实施以来，全市生态环境得到显著改善，森林资源得到有效保护，森林面积快速增长，森林质量大幅度提高，据全国森林资源数据统计，全市现有天然林面积达599 388 hm2，占全市森林面积的47.6%，天然林森林蓄积量1 008 165 m3，占全市森林蓄积量的11.5%，森林覆盖率由8.36%增加到23.27%。

2.1.1 林地面积与蓄积双增长

乌兰察布市天保工程实施以来，通过实施天然林禁伐、森林管护、公益林建设和森林抚育等措施。一是采取强有力措施，天然林全面禁伐；二是强化森林资源保护和管理，坚决打击乱砍滥伐行为，保护森林资源安全；三是充分利用工程区现有的森林资源，特别是宜林地、疏林地、灌木林地，开展人工造林和封山育林，积极培育森林资源；四是对国有中、幼林实施抚育，提高森林质量和林地生产力。通过以上措施，完成营造林面积104 647 hm2，其中：人工造林面积16 293 hm2，封山育林面积69 467 hm2，飞播造林面积18 887 hm2；中幼林抚育面积7 733 hm2。结合京津风沙源治理等重点林业生态工程的实施，森林面积增加，森林资源持续增长，据历年林地资源数据统计，全市森林面积净增558 098 hm2，森林蓄积量增加2 431 729 m3。

2.1.2 水源涵养能力增强，水土流失得到有效治理

据研究表明，林冠越低，郁闭度越大，林下植被越茂密，涵养水源能力越强。在中纬度条件下，一个郁闭度的森林生态系统，大约可截留年降水量的15%～30%，其中乔木冠层对降水有较强的截持能力。同时，林冠可减少太阳长波辐射，降低风速和气温，减少林地空气饱和水气压差等，从而降低土壤水蒸发量。森林枯落物形成的落叶层覆盖地面，防止雨水击溅土壤，枯落物具有很大的孔隙度，可以吸收和渗透降水，具有很强的水源涵养性能，最大持水率均在136.56 %以上，最大持水量在9.32 t/hm2以上。枯枝落叶层腐烂后，形成的有机质和腐殖质，参与土壤团粒结构的形成，特别是还能组合粗粒土壤和增加粘重土壤的孔隙度，使其持水量增加，通风透气，促进雨水迅速下渗，减少地表径流对土壤的冲刷。据林地土壤抗冲实验结果表明，覆盖有1 cm厚枯落物时，可减少土壤冲刷47.1%～89.8%，覆盖2 cm 时，即可基本或完全防止冲刷发生。同时，植物根系对土壤抗冲性能具有明显的增强作用，且随根系密度增加而增强。再加上枯枝落叶层和林木根系对土壤的改良，林地表层和深层土壤的孔隙度较高，增强蓄水保水能力。因而植被素有“绿色水库”之称。

天保工程范围内的天然林分布区，是黄河上中游支流水系重要源头和水源涵养区，纳入黄河中上游地区管护面积384 333 hm2，流经的大黑河是黄河上游末端的一级支流，流域面积占卓资县总面积的82%。2000年以来，随着天保工程、退耕还林(草)工程及其他水土保持生态工程的实施，对黄河上游生态环境保护起到重要的作用。天保工程全面停止商品性采伐，保护森林资源，森林资源质量得到显著提升，森林覆盖率提高。通过实地抽样调查，林区郁闭度大部分在0.26～0.6之间，局部地区郁闭度可达0.8以上，灌木林地覆盖度均在40%以上，覆盖枯落物厚度1～6 cm，林下土壤表面覆盖枯落物的增厚，增加森林的截流作用和下渗作用。通过林冠截留雨雪水、枯枝落叶层吸收水分、林地土壤蓄水，有效调节径流，调节区域水循环，水土流失得到有效治理，河流泥沙含量及地表水径流量逐年减少。据中国科学院研究结果显示，黄河的年均输沙量已从16 亿吨减少到3 亿吨左右。

2.1.3 生态环境明显改善，有效减少和抑制了风沙灾害

研究表明，植被覆盖对沙尘暴具有明显的滞后效应，植被的根系具有固沙作用，树冠可以增大地表摩擦，降低风速，从而减少扬沙，同时植被覆盖对起沙量有很大影响。从2000年以来，乌兰察布市植被覆盖率呈明显的上升趋势，植被生态质量改善，良好的生态环境有效减少和抑制了风沙灾害。土壤侵蚀逐年减轻，据统计2008—2012年全市平均沙尘暴天气为2.0 d，扬沙天气为3.4 d，2013—2018 年平均沙尘暴天气仅为0.4 d，扬沙天气为2.4 d。全年大风日数比工程实施前减少3～5 d。

同时，野生动物种群和数量有所增加，一些多年不见的狍子、天鹅、野鸭、秃鸠、狼等野生动物重现，尤其是山鸡的数量成倍增加随处可见，生态系统稳定性增强。

2.2 经济效益分析

2.2.1 加强公益林建设，带动地方经济发展

工程实施后，工程区森林面积净增加16 294 hm2，其中乔木林净增8 026 hm2。储备活立木蓄积377 222 m3，木材潜在的经济价值达1亿元。通过职工参与工程建设，使国有林场职工收入大幅度增加，职工年均收入特别是工资性固定收入由2000年的5 453元增加到2019年的44 631元，年均增长1 958.9元。

2.2.2 调整产业结构，大力发展林木种苗产业

仅在2013年凉城县育苗面积就达2 000余公顷，生产各类优质苗木1亿多株；卓资县育苗面积160 hm2，出苗1 632 万株。育苗面积增加，大量生产各类树种优质苗木，有力地保证了本地生态建设所需，为周边省、市、县的造林绿化做出了应有的贡献，形成北方林木种苗产地市场。

2.2.3 依托特色资源，积极发展林产品深加工业

如凉城县发展以沙棘饮料、鸿茅药酒为主的林果产品和林下资源深加工，年产沙棘饮料50 多万件，产值3 000 多万元，鸿茅药酒30 多万件，年产值超1.2 亿元。

2.2.4 凭借良好的生态环境，积极开展森林旅游业

如位于卓资县西南部大榆树乡林胡古塞旅游区，森林覆盖率达80%；卓资县红召九龙湾生态旅游景区、红石崖生态旅游区等，旅游区以山水生态资源为基础，开发休闲体验、生态康养、农家乐等项目。全县乡村旅游从业人员1 000 多人，2019 年接待中外游客92.4万人次，实现旅游收入1.48 亿元。

2.2.5 联动效益

通过项目的实施，保护了有限的林草资源，增加了林草面积,对当地畜牧业发展也有很大促进作用。在天保工程实施的过程中，很多林业职工从过去的专业伐木工变成现在的护林人，林下养殖、中药材都成为他们增加收入的新渠道。

2.3 社会效益分析

2.3.1 社会保障不断完善

天保工程启动后，以人为本落实政策，累计一次性分流安置林场富余职工262人。据天保工程年度报表统计，2019年底林场在册职工总计637人，森林公安和事业单位编制工作人员各种保险由地方财政缴纳，其余537人养老、失业、医疗、生育保险全部由天保工程政设性资金缴纳，中央财政年投入社会保险补助资金590万元，参保率100%。通过国有林场改革，林场职工工资有了进一步保障，完善社会保障制度，职工养老、医疗、工伤、失业等保险纳入社会统筹，解决了职工的后顾之忧。

2.3.2 林区就业呈现多元化

天保工程实施以来，黄河上中游地区天然林要全面禁伐，林场职工由原来以伐木为主的经营工作改为从事森林管护、政社性工作、管理、后勤、公益林建设、中幼林抚育等工作。一次性分流安置人员充实到社会其他行业。全市天保工程区年均聘用护林员2 658人，国有部分护林员均为林场职工，天保工程区内地方公益林管护护林员面向社队招聘，为社会提供就业岗位，年均聘用护林员1 038人，为农牧民提供了工作机会，增加了部分农牧民的收入。

天保工程实施多年，对改善工程区民生和建设林区和谐社会发挥着重要作用，林区职工收入明显增加，天保工程国家投入成为林场职工收入和社会保障的主要渠道。天保工程缓减了林区经济危机、资源危机局面，林场的面貌发生了根本性的变化，办公条件得到极大改善，职工的生活和工作环境有较大改观。对保持林区社会稳定，实现林区和谐具有重大而长远的意义。同时，增强了工程区民众的生态保护意识，使他们参与和保护生态建设的积极性提高，乱砍滥伐等破坏森林资源的现象得到有效遏制，促进了森林资源保护和生态文明建设。

3 存在的主要问题

3.1 天然林森林经营机制不够完善

天保工程实施后，工程区被规定为全面禁伐区，森林经营采伐工作中断，导致一些林分应该抚育间伐的没有适时进行，林分密度大，林内卫生状况、通风状况、透光状况等得不到改善，缺乏森林抚育、低效林改造措施，影响林木生长及其生态功能的有效发挥。

3.2 基础设施建设不完备

工程区内营林区、管护站的交通、通讯、饮水系统、供电设施、房屋建筑等基础设施缺少资金维护和建设，导致基础设备配备落后，缺乏现代化手段进行监测与管理，影响了工作效率。

3.3 补偿标准不一致

目前国有国家级公益林每年每公顷补助150元，集体（个体）所有的国家级公益林每年每公顷补助240元。

3.4 公益林建设投资标准低

公益林建设人工造林和封山育林投资标准低，影响公益林建设工程质量。公益林建设人工造乔木林4 500 元/hm2,灌木林1 800 元/hm2，封山育林1 050元/hm2。低于实际造林成本。

3.5 关于天保工程计划下达时间及资金拨付问题

一是天保工程公益林建设和中幼林抚育任务计划下达较晚，给作业设计和工程建设带来困难，特别是资金到位滞后，实施单位垫付工程资金，影响工程建设质量；二是天保工程资金年初一次性下拨各实施单位，使得管理部门无法控制工程实施的进度与质量。

4 结论与建议

天保工程实施以来，生态环境得到改善，森林资源得到有效保护，林业产业结构也随之发生了很大变化，民生和社会保障进一步完善，各项社会事业不断发展进步，取得了明显的生态效益、经济效益和社会效益，使工程区社会生态发生了显著的变化，但是仍面临多种问题。为了确保天然林保护修复顺利实施并取得更好的成效，进一步巩固天保工程先期建设成果，促进天然林保护修复可持续发展，推进林业生态建设，保护生态环境，提高林业综合发展能力，提出如下建议。

4.1 切实完善森林经营政策

立足于建立天然林保护长效机制和国有林区高质量发展，结合林业改革发展及经济发展实际情况制定森林经营政策。

4.2 加强天然林保护修复基础设施建设

统筹安排国有林场管护用房、用水、通信等基础设施建设，加强森林管护、防火、有害生物防治等方面现代化基础设施和装备建设，加大对天然林保护公益林建设和后备资源培育的支持力度。

4.3 完善天然林保护修复财政等政策

统一天然林管护与国家级公益林补偿政策；对集体和个人所有的天然商品林，中央财政继续安排停伐管护补助；逐步加大对天然林抚育的财政支持力度；完善天然林资源保护工程社会保险、政策性社会性支出、停伐及相关改革奖励等补助政策；优化调整支出结构，强化预算绩效管理；调整完善森林保险制度。

4.4 探索天然林保护修复多元化投入机制

探索通过森林认证、碳汇交易等方式，多渠道筹措天然林保护修复资金。鼓励社会公益组织参与天然林保护修复，鼓励公民、法人和其他组织通过捐款、资助、认养、志愿服务等方式，从事天然林保护公益事业。