以新发展理念引领公共法律服务评价指标体系建构

文_杨 凯

党的十八大以来，我国公共法律服务工作取得了显著成就，在推进法治国家、法治政府、法治社会一体化方面发挥了重要作用。“十四五”规划纲要指出：“建立健全基本公共服务标准体系，明确国家标准并建立动态调整机制，推动标准水平城乡区域间衔接平衡。”公共法律服务评价指标既是监督服务标准落实、标准解释的工具，其本身在一定条件下也构成了标准的组成部分。从总体上看，我国的公共服务发展较晚，各类型公共服务整体呈现“先服务、后监督”“重服务、轻监督”的现状，公共法律服务也不例外。新发展阶段推动我国公共法律服务向更高水平发展，公共法律服务监督评价要以新发展理念为指导，坚定不移地把创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念贯穿到公共法律服务评价指标体系建构的各方面和评价程序制定的全过程。

一、创新发展公共法律服务评价指标体系构建方法，体现“以人民为中心”的体系建设发展目标

找准评价体系的目标定位。评价指标体系的构建是运用一系列科学考评方法将主观追求目标数据化、结构化、客观化的过程。公共法律服务评价与法治指数评估、营商环境评价、政府部门绩效考核等各类型评价之间的目标定位有所不同，不仅要考虑服务建设投入与产出的效率、服务程序规范程度，更要以人民群众的满意率为重心，通过发展方向引导、建设标准设定、制度规范实施、服务结果测算来为获得人民群众的满意率、知晓率、首选率提供客观基础，同时要根据人民群众满意度的主观评价发现公共服务建设中存在的问题短板，重点突破。

分类分级选定评价体系指标。公共法律服务既包括基本服务，也包括非基本服务，服务事项涵盖法律咨询、法制宣传教育、法律援助、人民调解、公证、鉴定、仲裁、法律职业考试等多个类型，每个类型的服务事项有不同服务对象和服务程序。公共法律服务平台建设分为村（居）、街道（乡镇）、区（县）、市、省、部多个不同层级，每个层级的服务范围和服务建设重点有所不同。公共法律服务评价指标既要涵盖各项法律服务事项之间的共通法理和各层级建设的总体目标，又要体现各服务事项的关键特点和各层级建设的重点任务。

充分有效运用评价指标结果。公共法律服务评价的功能在于以评价检测制度实施效果，以评价促进各区域法律服务方式竞争发展，以评价发现人民群众重点需求。在评价结果运用中，既要保持公平统一尺度，也要客观对待各地区发展基础和需求重点不平衡性，对评价内容和关键特征指标分项诊断，运用评价结果查找公共法律服务建设发展的攻坚环节和领域进行改进和完善，真正实现公共法律服务覆盖的从设施、程序、政策等外在环境均等化，过渡到人民现实感受、法治建设绩效、社会稳定发展和矛盾纠纷有效化解等方面的实质效果均等化。建立健全评价结果的发布、监测、汇集、分析、运用机制，以及依据评价结果的反馈、改进、督导机制，科学指导公共法律服务提供主体正确运用评价结果改进服务建设发展布局和服务质量。

二、协调构建公共法律服务评价体系指标框架和维度，平衡各服务领域和服务机构之间的专业性和交互性

协调平衡基本服务与非基本服务之间的关系。基本公共法律服务是国家提供的满足公民最基本层次需求的服务，属于公共法律服务供给中的“底线要求”和“最低纲领”，应当通过建立约束性评价指标体系，严格考评基本服务领域的发展指标、基础设施建设、基本服务质量、服务流程规范程度。非基本公共法律服务的目标是为了满足人民群众更高层次的发展需求，应当通过预期性评价指标，引导非基本公共法律服务向着人民群众高质量生活需求领域优化升级，和向着国家经济社会发展需求的重点领域攻坚克难，占领国内国际高端化法律服务市场，通过系列政策激励促进优势法律服务资源充分发展。充分发挥非基本公共法律服务在服务模式、业态发展、科技应用领域的先导优势，因地制宜和因时制宜逐步将非基本公共法律服务领域的成果转化推广运用到基本公共法律服务领域。构建基本与非基本公共法律服务相互促进、持续发展、适时转化的公共法律服务事业新发展格局。

协调平衡一般服务对象范围和特定服务对象范围之间的关系。构建兼容于服务一般群众和特困对象、优抚对象、市场主体等多类型服务对象，整体反映公共法律服务对法治国家、法治政府、法治社会一体建设，优化营商环境，社会矛盾纠纷化解和城乡一体化发展的贡献效果的综合性公共法律服务评价指标体系，将群众满意度作为关键指标。在普通城乡地区要重点考评对普通公民提供的服务密度、服务质量，在经济特区、开发区、高新区、自贸区等特定区域重点考评服务市场主体全生命周期发展，以及对外经贸活动、知识产权保护、鼓励科技创新等领域的法律服务产品供应链的完整性和前瞻性。

协调平衡各公共法律服务供给部门之间按职责分工和发展方向统一。广义上的公共法律服务不仅包括司法行政系统组织提供的服务，还包括政府行政机关、法院、检察院、监察机关等各类负有公共服务职能和法治建设职能的机关部门提供的公共法律服务。法律工作本身是一条在各相关部门连续运转的流水线，任何一环流转不畅都会影响整体服务效果评价。在构建评价指标体系时，要找准各部门所负有的关键服务职能领域和关键流程节点，还要考察各部门之间事务衔接转办制、首问负责制、服务承诺制的建立和落实，保障各机关部门充分发挥专业领域职能，共同促进公共法律服务整体质效提升。

三、倡导绿色发展为目标的公共法律服务评价运行机制建构，促进公共法律服务体系建设高效、和谐、可持续发展

绿色发展是以效率、和谐、持续为目标的经济增长和社会发展方式。

提升公共法律服务评价结果运用效率。当前，各行政部门和政法机关要面对法治政府建设绩效考核、法治化营商环境考核、平安建设考核、社会治理建设考核等。为了避免大量存在交叉性考核工作带来的负担，提升评价结果运用效率，公共法律服务评价应当综合考虑各项与法律服务活动和功能相关性的指标建设，提升公共法律服务指标设定的科学性、代表性、权威性，加大公共法律服务评价指标在各类相关考核中的参考引用价值，减少重复建设、反复评价、资源消耗。

促进公共法律服务评价程序和谐运转。公平、公正、公开是各类型公共服务评价程序的共同要求。要健全内部评价，完善公共法律服务的主管部门评价和同行业评价的规范程序要求，充分发挥行业、专业领域的经验智识，适时引入跨辖区交叉评价提升程序的公正性。要健全外部评价，探索由高校相关领域学术专家、服务领域实务专家、评估咨询机构等多方主体组成的第三方评价机制，完善以随机、回避、轮换为基本原则的第三方评价专家遴选机制，推行匿名评审和署名评价，完善评价专家信誉制度和问责制度，保证第三方评价的独立性、公正性、权威性。完善服务对象评价，在提供实体、网络、热线平台服务时要同步提供便捷、明晰、易操作的评价途径，让群众在接受服务时能够同步评价、随单评价，科学设计针对群众满意度、知晓率、首选率的问卷和选项，设计内容要与服务关键环节相结合，易于服务对象理解和判断。通过调查、积累数据等方式，逐步调整完善评价答辩、回避、公示、反馈、申诉、举报等程序，确保评价活动程序有序规范。

实现公共法律服务评价体系发展可持续。由于各地区、各领域的发展水平不统一、不均衡，在构建评价指标体系时，既要建立对于基本性要求的刚性约束，也要兼顾发展性指标的柔性平衡。根据现实建设基础、地方重点需求、国际前沿领域等各方面因素综合评估建立公共法律服务评价指标的动态调整机制。

四、构建开放的公共法律服务评价指标制定的参与和调整机制，让公共法律服务评价成为反映人民需求、社会治理效果和法治化营商环境的风向标

开放评价指标测算来源的公共服务数据平台。探索将司法行政业务数据纳入各地一证通办信息管理系统，提高公共法律服务的知晓率和首选率，扩大公共法律服务的边际效应和一站式服务聚集效应。实现司法行政与各部门数据共享，加快政法一体化办案平台等信息联络机制建设，通过数据共享、内部核查、网络核验等方式，不让群众重复提交材料，并将各类型公共法律服务相关平台实时汇集的工单办理数据作为平台服务评价的主要数据依据来源，提升评价测算依据来源的完整性、客观性、全面性。

开放评价指标构建的公众参与方式。在评价指标建立的准备阶段，充分调查了解人民群众对于法律咨询、纠纷化解、生产经营发展等方面重点法律服务需求，从各类服务平台汇集的服务数据中根据不同服务对象群体精准画像、分类研判、重点跟踪，找准服务对象的重点需求和影响服务获得感、满意感的关键事项环节，重点评估。在评价指标运行阶段，定期搜集人民群众对公共法律服务的满意率和对服务的投诉率方面反映出服务建设投入与服务效果产生存在差距的项目和领域，及时对不科学、不客观、不精准的指标进行调整。要通过公共法律服务评价让人民群众不仅是公共法律服务的享受主体，还要成为公共法律服务的建设主体和监督主体。

五、共享共建公共法律服务评价体系标准研究成果，通过公共法律服务评价指标构建释放中国式的法治话语和技术标准

与各部门各领域共享公共法律服务评价带来的治理效果。2020年，湖北、山东通过了关于公共法律服务建设的地方条例。此外，江西、江苏、广西、上海、深圳等地的关于营商环境建设的地方条例均纳入加快整合公共法律服务资源，为优化营商环境提供全方位法律服务的内容。江西、湖北等地关于乡村振兴建设的地方条例均将公共法律服务作为乡村治理和法治建设的重要内容。《南京市社会治理促进条例》将公共法律服务作为社会治理的途径，力图推动法治社会建设，形成尊法学法守法用法的社会氛围。以上地方立法说明公共法律服务已经深入社会治理和社会经济发展的各领域，公共法律服务评价研究成果不仅对公共法律服务建设具有指导促进意义，对相关部门的城乡改革发展和一体化建设、推进法治化营商环境优化、社会综合治理工作也具有显著的积极贡献。

与国际社会共享法治评估的中国技术方案。法治评估是当前全球法治化治理的关键工具。国际法治评估是以国家为评估对象单位，运用定量法治指标评价进行法治研究的方法。当前全球较有影响力的跨国法治评估有世界正义工程（WJP）、全球治理指数（WGI）、全球竞争力报告（GCR）下的法治指标等。国际法治评估技术方案中所设定的相关法治水平指数往往会在无形中嵌入制定国的法治文化传统、价值判断视角和政治立场。公共法律服务是我国特有的一项民生工程和法治建设工程，涉及群众日常生活和企业生存发展的全生命周期和各相关领域，对整体性公共法律服务发展建设水平和服务建设效果、人民对服务的满意度进行综合评价，实际上就是对我国法治国家、法治政府、法治社会一体化建设水平进行的综合评价。评价指标体系的构建不仅是对我国的公共法律服务制度的评注和解释，更有利于促进法治研究学者、政府部门、司法部门、社会群体就法治建设进行交流互动探讨。通过运行公共法律服务评价指标体系，逐步形成注入中国法治文化和法治建设方案先进成果的科学评价方法论，并逐步向国际社会宣传推广，以期待在未来改变我国当前在国际法治评估关键技术方法领域“不在场”的困境，促进推广法治评估的中国技术方案。