党政干部关注的重大理论和现实问题·2021（六）构建新发展格局要抓住关键问题不断深化改革

张军扩 国务院发展研究中心副主任

中央提出加快构建以国内大循环为主体、国际国内双循环相互促进的新发展格局之后，有人从研究的角度提出了一些问题。比如，有人认为，改革开放以来，我国经济从来都不仅是国际国内双循环的，而且从来也都是以国内大循环为主体的。因为如果按支出法GDP核算衡量，我国每年总需求构成当中，国内投资和国内消费所占的比重，加起来都超过90%，而净出口所占的比重，在最高的年份，也达不到10%。也有人认为，新发展格局强调要抓住扩大内需这个战略基点，可是自从20世纪末亚洲金融危机以来，中央对扩内需的强调和努力，从来就没有停止过。这种说法也是实情。改革开放40多年，基本上前20年是控制需求膨胀，后20年是克服市场疲软和扩大需求。那么，现在中央提出构建新发展格局，究竟新意何在？意义何在？本质要求与核心任务何在？的确很值得我们深思。

习近平总书记在论及构建新发展格局时多次强调指出，这是根据我国发展阶段、环境、条件变化作出的战略决策，是事关现代化全局的系统性深层次变革，也是“十四五”规划纲要提出的一项重大战略任务，需要从全局高度准确把握和积极推进。这段话是关于新发展格局最全面、系统和深刻的论述，而理解习近平总书记重要讲话精神的关键，是深刻认识发展阶段变化对我国传统的参与国际大循环的模式提出的挑战，以及应对挑战、保持经济持续发展需要解决的关键问题和需要着力推进的重大改革举措。

一、从发展阶段变化的角度深刻认识新形势下我国传统的参与国际大循环模式所面临的挑战

20世纪80年代以来，伴随我国改革开放进程，同时也是基于我国的发展基础、发展条件和当时的国际大环境，我们逐步形成了参与国际大循环的基本模式。这个模式有两个基本特点：一是从供给侧来看，不断通过对国外先进技术的引进消化吸收提升自己的技术水平，并基于国外的技术、设备及产品的可获得性建立自己的产业体系。经过长期发展和积累形成了现在的发展格局，产业规模已经相当庞大，技术水平也有不小进步，但总体来看，关键技术、关键设备、关键零部件和一些重要原材料，还是高度依赖外部。这种情况在部分产业领域和部分企业当中表现尤为突出。二是从需求侧来看，我国企业凭借优越的要素组合优势和独特的制度环境优势，在不断提高产品质量档次的同时，不断降低产品成本，物美价廉成为中国产品的代名词，中国产品的出口竞争力不断提高，在世界市场上的份额不断扩大。虽然经济总体上是以内需为主体，但一些出口导向型的企业和地区对国外市场的依赖程度比较高，也容易受到贸易保护主义政策的冲击。

历史地看，这一参与国际大循环的模式，适应了当时国内国际的条件和环境，符合后发追赶型经济体参与国际循环一般规律，是行之有效的，对于我国经济的快速发展和进步发挥了巨大的推动作用，可以说居功至伟，功不可没。但是随着我国发展水平的提升和发展阶段的变化，其面临的挑战越来越大。

一方面，从供给侧来看，传统的技术进步和对外合作方式面临调整压力。过去，我国技术水平比较低，与先进技术差距比较大，这时对国外技术的引进消化和吸收，不会与发达国家的产品形成竞争关系，而是会形成上下游的利益共同体关系。我们虽然凭借低廉的成本优势赚了一些辛苦钱，但发达国家凭借技术优势赚得更多。这时不仅不会有矛盾，甚至会很受欢迎。但当我国的技术水平和产品质量档次显著提升，尤其是有些方面还处在比较领先位置，不少产品与发达国家产品开始形成竞争关系的时候，矛盾和摩擦就会随之而来。另一方面，从需求侧来看，扩大出口的努力也会面临越来越大的压力。我国出口份额的增加必然伴随国际竞争格局的调整和变化，伴随国家间一些产业、企业竞争力的此消彼长，甚至一些产业、企业会在竞争中萎缩甚或被市场淘汰。这种情况在我国发展的早期阶段影响不明显，因为那时我国经济发展水平较低、经济体量较小，但当我国达到第二大经济体体量并仍然以相对较快的速度持续增长的时候，压力就会越来越大，矛盾和冲突也会越来越多。

从以上可见，虽然从我国经济整体来看，是双循环的，是以国内为主的，但从参与国际循环的角度看，存在两个突出问题：一是从供给侧来看，从技术进步和产业升级的角度看，一些重要产业、关键技术受制于人，存在“卡脖子”问题；二是从需求侧看，虽然从总体来看是以内需为主的，但部分企业、部分地区对外需依赖度比较高，容易受到外部环境变化的冲击。

如果这种摩擦和冲击仅限于经济贸易领域，其影响和损害相对可控。问题的严重性在于，由于国际经贸关系夹杂了复杂的意识形态和地缘政治的影响，加上我国大国崛起特性，这种贸易摩擦就会不断演化和升级，不仅会在经济领域升级，而且会不断向其他领域扩展，从而严重影响我国发展的外部环境。也就是说，随着我国发展水平的提升和经济总量的增大，我国传统的曾经十分有效且作出过巨大贡献的参与国际大循环的模式将会面临越来越多的挑战和越来越大的调整压力。不论外部环境如何变化，这种挑战和压力或迟或早都会必然出现。所以，必须通过发展战略调整，构建新发展格局，夯实进一步发展的基础。

二、构建新发展格局要着力解决两个关键问题：科技自立自强和充分释放内需

基于对我国传统的参与国际大循环模式基本特点及由此形成的现行发展格局的短板隐忧的分析，现阶段提出构建新发展格局，最关键和最根本的任务可以归纳为两个方面。一是从供给侧来看，必须着力解决我国的产业和经济安全问题，这既包括重要产业关键技术、关键设备、关键零部件等受制于人和被“卡脖子”问题，提升产业链供应链安全水平，也包括金融、能源以及国际运输通道等广义的安全问题。过去我们参与国际大循环，参与全球化，从经济效率的角度考虑得较多，但随着发展阶段和国际环境变化，必须把安全问题提到应有的高度。二是从需求侧来看，必须更加有效地释放内需潜力，发挥内需优势，使内需在支撑今后的发展中发挥更大作用，使我国企业在参与国际循环中回旋余地更大。只有这两个方面任务完成好了，下一步的发展才能基础更加牢固，韧性更加坚强。

不难看出，这两个问题和任务过去一直存在，我们也一直在努力缓解，只不过在新的形势下问题变得更加尖锐，任务变得更加紧迫。

经济安全问题的核心，是技术“卡脖子”和产业链供应链安全问题，是科技的自立自强问题。这也是为什么要把创新问题放在第一位的原因。

如何才能真正有效地促进科技自立自强？关键在于做好“新型举国体制”这篇文章，重点在于如何真正用好我国在创新方面所具有的各方面优势。与过去的举国体制相比，新型举国体制所需要解决的问题和我国所具有的优势条件都已经发生了深刻变化。从所要解决的问题来看，过去只要搞出来就行，不计成本，甚至质量差一点都没有关系。现在不仅要搞出来，而且要有市场竞争力。从优势条件来看，过去主要靠集中力量办大事的体制优势和广大科技工作者的牺牲和奉献精神，现在除了这些因素之外，我们还有很多新的优势。比如，除了国家创新主体和创新力量外，我国已经涌现出不少具有较强创新能力的民间创新力量，包括企业和科研机构。我国大规模市场从需求侧对创新具有强大而独特的牵引作用，高铁及电子商务的发展历程就是很好的例子。我国数量庞大而成本相对较低的高素质劳动力群体，对于动辄需要成千上万工程师的集成创新来讲，也是一个独特优势，等等。这些与过去计划经济时期是完全不同的。因此，新型举国体制首先必须处理好政府力量与市场力量、国有经济与民营经济之间的关系，必须充分发挥社会力量、市场力量、民间力量，把各种积极因素充分调动起来，发挥起来，形成合力。其次，必须处理好自主创新与开放创新的关系。新型举国体制决不等于关起门来搞创新，而是以我为主的充分吸收和利用国际资源的开放创新。另外，新时代发挥新型举国体制进行科技攻关，也绝不意味着我们要在每个领域或环节上都掌握关键核心技术，那样既无可能也无必要，而是在充分发挥和利用我国基础和优势的前提下，在若干关键和核心技术方面取得优势，以形成相互制衡相互利用的关系。

经济安全问题，科技是核心，但绝不限于科技。金融安全、能源安全、粮食安全等都十分重要，必须做到未雨绸缪，有备无患。

加大扩内需力度，充分释放内需潜力，是构建新发展格局的另一个要义。2020年12月召开的经济工作会议指出，构建新发展格局，要牢牢抓住扩大内需这个战略基点。扩大内需，我们已经提了20多年，过去扩大内需，要么从宏观需求管理的角度，通过财政和货币政策刺激总需求，包括增加货币供给和增加政府债务投资等，要么想方设法鼓励老百姓消费。在新阶段扩大内需，这些办法还可以继续用，但关键还是要通过改革开放创新来推动，因为这方面制约最大，潜力最大。

一是从供给侧用力。“十四五”规划提出，要优化供给结构，改善供给质量，提升供给体系对国内需求的适配性。虽然我国产品的技术和质量水平有较大提升，但随着我国发展水平的提升，国内需求，不论是消费品方面还是投资品方面，要求也在不断提升。目前我国已成为消费大国。根据商务部2018年的统计，我国居民境外年均消费达2000亿美元，从婴幼儿奶粉到食品药品，从日用品到奢侈品，从商品消费到服务消费，不一而足。我国企业对国外投资品的依赖，更是不用多言。我国产品服务不能很好满足需求，既有技术水平原因，也有管理和体制原因。比如食品安全问题，近年来各级政府加大监管执法力度，情况就有好转，居民对食品安全的信心显著增强，但问题还没有根本解决，隐患仍然不少。投资品领域的不适应不匹配，则主要与技术水平有关。

二是通过改革用力。改革不到位对内需的制约，既表现在消费需求领域，也表现在投资需求领域。消费需求方面，比如通用航空发展问题、干细胞治疗问题等，如果能够从立法的角度加以推进，就能创造很大需求。再比如教育消费、文化娱乐消费，也由于诸多体制和政策的制约，国内供给难以满足需求，致使许多消费需求流向海外。投资需求领域，现阶段，不论是满足人民物质文化需要和改善民生，还是夯实发展基础增强发展后劲，不论是城市基础设施和老旧小区改造，还是乡村村容村貌整治和垃圾污水处理，投资需求潜力都是巨大的。关键要创新体制机制，拓宽资金渠道，促进潜力释放。

三是通过开放用力。特别是开放和提升服务业。不论是生产性还是生活性服务业，都需要进一步开放。比如教育，长期来看，要通过努力使我国成为全世界学子向往的地方，但短期来看，要努力使需求留在国内。同时，要进一步扩大外需。国内循环与国际循环是紧密联系的，以国内大循环为主体与扩大对外开放并不是相互矛盾或相互替代的，而是相辅相成、相互促进的。内循环更加畅通了，内部优势和潜力更加充分地发挥了，有利于形成参与国际竞争和合作新优势，会对更好地做好对外开放和扩大外需工作起到强有力的支撑和带动作用；而继续坚持扩大开放，积极参与国际大循环，也能够为我们更好更有效地畅通国内循环和释放内部发展潜力创造更好的条件。

三、构建新发展格局要继续用足用好改革这个关键一招

构建新发展格局，看似发展问题，实则改革开放问题。不论是加大关键核心技术攻关力度、补齐经济短板软肋，还是充分利用我国优势条件、挖掘内需潜力，最为关键的，都要靠深化改革和扩大开放。正如习近平总书记所指出的，要“推动更深层次改革，实行更高水平开放，为构建新发展格局提供强大动力”。新时期深化改革和扩大开放，除围绕新型举国体制和充分释放投资消费潜力这两个关键问题持续推进相关改革外，还必须围绕有利于高质量发展的整体体制环境，加大改革力度，推进改革取得更多实质性进展。

一是进一步完善和优化公平竞争的市场环境，充分激发各类主体和要素的活力。其中最关键的是，要通过进一步深化改革，切实打破对非公有制经济企业的各种隐形壁垒和隐形歧视，切实加强产权保护，进一步稳定民营企业家的预期和信心。从当前我国固定资产投资情况看，在总体平稳恢复的同时，民间投资和制造业投资相对缓慢是一个比较突出的问题，这既与疫情影响有关，也与企业家预期和信心不稳有关。民营企业家信心问题，是一个带有根本性、关键性的问题，民营企业家信心稳不住，不仅会制约投资需求的充分释放，还会损害我国基本经济制度，最终不利于“两个一百年”奋斗目标的实现。中央发布的《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》等重要文件，对进一步加强对民营经济的产权保护、进一步打破对非公有制经济企业各种隐形壁垒和隐形歧视、进一步营造公平竞争市场环境等，都提出了诸多具体的要求和举措，关键是要尽快将其落到实处，见到实效。

二是进一步完善和优化我国科技创新的大环境大生态。促进科技自立自强，从短中期来看，我们需要通过科技管理制度、科技成果转化制度、人才管理制度等改革，着力促进科技创新和成果转化，着力解决“卡脖子”问题。但从长期来看，基础研究和教育问题尤为重要，而且越往后就越突出。基础研究不仅是科技管理体制问题，也不仅是科研管理部门的问题，而是一个包含文化、理念、制度等在内的社会系统工程。中央已经明确指出，中美的战略博弈将会伴随中华民族伟大复兴的全过程，而且越到后面越激烈。在这样的大背景下，我们如何加快营造良好的在全球范围内具有竞争力的吸引人才的社会和文化环境，显得尤为紧迫和重要。科技竞争说到底是人才竞争，只有我们的创新环境创新生态更有吸引力，我们才能最终在科技创新竞赛中获得竞争优势。

三是着力推进各项改革落地见效。通过改革推动构建发展新格局，要不断在经济体制关键性基础性重大改革上突破创新，关键是要进一步推动各项改革开放举措落地见效。当前改革面临的形势是，一方面，党中央对深化改革扩大开放的重视程度和部署的重大改革举措都前所未有，推进改革的力度也前所未有，改革开放在诸多重要方面，也不断取得积极进展。而另一方面，从对地方、企业的调查所反映的情况来看，还是存在改革举措真正落地不够有力、成效不尽如人意的问题。结合我国推进改革的成功经验，推进改革落地见效要着重从两个方面努力。一方面，要处理好顶层设计与基层探索的关系。顶层设计要在明确改革开放方向性、原则性重大问题的同时，给基层探索留下充足的空间。我国幅员辽阔，各地差异很大，必须鼓励各地根据实际情况进行探索创新。另一方面，要充分调动广大干部尤其是地方领导干部干事创业的积极性。改革开放以来我国经济之所以能够取得快速发展，其中一个重要原因就是地方政府和广大干部强烈的发展积极性。面对深化改革、创新发展、转型发展的艰巨任务，要加快完善干部政绩考核评价制度，强化对干部的正向激励和能力建设，建立健全容错纠错机制，更加充分地调动广大干部尤其是地方干部改革创新的积极性。