“放管服”改革背景下养老机构服务质量提升策略研究

李元 刘银丽

[摘 要]在“放管服”改革背景下，我国取消了养老机构设立许可，实行养老机构登记备案制和部门综合监管制度，这一举措对我国的养老市场产生巨大影响，低门槛政策促使养老机构数量迅速增加，极大地活跃了我国养老市场活力，吸引了更多社会力量加入养老市场行列中来，由于监管重心由事前转至事中事后，从而增加了政府的监管难度。本文通过研究分析得出，当前我国养老机构服务质量监管存在监管机制不完善、服务质量评估机制不健全、专业的养老服务人员缺乏等问题。基于以上问题提出了完善政府监管机制、健全养老机构服务质量评估机制、提高养老服务人员专业化水平、加强机构制度建设等对策，希望对养老机构服务质量的提升

提供参考。

[关键词]“放管服”改革;养老机构;服务质量

[基金项目]长春市哲学社会科学规划资助项目“后疫情时期养老机构服务质量评估体系建设研究”（CSK2020ZYJ-024）。

[作者简介]李元（1986-），女，经济学博士，长春工业大学公共管理学院副教授;刘银丽（1994-），女，长春工业大学公共管理学院硕士研究生（长春 130012）。

当前，我国正处于人口老龄化快速发展阶段，老年人口规模日益扩大。根据第七次全国人口普查调查结果显示，截止到2020年底，我国60岁及以上老年人口数量共计2.64亿人，占总人口数量18.70%，相对于第六次全国人口普查结果来看，我国的老年人口数量有了较大的增长，其中老年人口占比上升了约5.44个百分点[数据来源：国家统计局发布的第七次全国人口普查公报（第五号）。]。目前，养老问题已成为政府及社会各界关注的焦点。然而，当前我国养老方面存在较为突出的问题是各方面养老资源的缺乏，如果仅靠政府一方的力量，难以有效应对日益增长的养老需求，因而，迫切需要更多的社会力量加入到养老服务行业中来。为此，政府提出了推动养老服务业“放管服”改革的一系列措施，从而为养老机构的快速发展营造了良好的政策环境。

2017年，我国政府部门发布了《关于加快推进养老服务业放管服改革的通知》，其中提出了当前我国养老服务业的改革目标是要“充分调动社会力量参与养老服务业发展，从而培育并打造出一批品牌化、连锁化、规模化的养老服务企业和社会组织”;2018年民政部做出了关于养老服务业的一项重大的决定，即取消养老机构的设立许可;2020年，党的十九届五中全会提出了高质量发展的总要求，因而，养老服务应当以高质量发展为主线[陈功、赵新阳、索浩宇：《“十四五”时期养老服务高质量发展的机遇和挑战》，《行政管理改革》2021年第3期。]。在“放管服”改革深入推进的过程中，如何保证养老机构服务质量，成为学界和政府部门需要关注的核心问题之一。

一、“放管服”改革背景下提升养老机构服务质量的必要性

养老机构服务质量是养老服务业快速发展过程中需要关注的核心问题。在“放管服”改革背景下，提升养老机构服务质量可满足多方诉求。

（一）提高老年人生活质量的需要

根據第七次最新人口普查数据显示，我国老年人口数量增长迅速。“十四五”期间，我国60岁及以上的老年人口规模年均增长量达1000万，比“十三五”期间年均增量高出大约300万人。可以预计，“十四五”时期我国60岁以上人口比重将超过20%，65岁以上人口也将超过14%[数据来源：《新京报》https：//www.bjnews.com.cn/detail/161519647315317.html.]，届时，我国将进入中度老龄化社会。中度老龄化社会对养老服务的需求将持续增加。

在“放管服”改革过程中，我国取消了养老机构的设立许可，养老机构依法登记后即可营运。这一政策的颁布促使养老机构如雨后春笋般迅速发展，养老机构数量的增多能够有效减缓当前我国的养老压力，然而养老机构数量增多的同时，也会增加监管的难度，进而影响提供服务的质量。一些养老机构在成立之初，往往只会优先对设施设备与经济成本方面进行测算考量，却忽视了内部设施设计不合理、不符合实际需求等问题，从而不能提供较高质量的养老服务[杨宜勇、邢伟、李璐、关博、韩鑫彤、张志红：《我国养老服务提质增效研究》，《宏观经济研究》2017年第9期。]。但养老机构所服务的对象是老年群体，尤其是失能、高龄老年人，他们需要获得更加精细化的养老护理服务。因此，养老机构要提升自身服务质量。高质量的养老服务是提高老年人晚年生活质量的关键。

（二）促进养老机构长远发展的需要

当前，我国人口老龄化形势颇为严峻，为了促进养老服务事业的充分发展，取消养老机构设立许可是立竿见影的方案之一。据民政部门数据统计，截止到2020年底，我国的各类养老机构及设施共计32.9万个，养老床位共计821.0万张，相对于2019年来说，增长了5.9个百分点[数据来源：民政部发布的2020年民政事业发展统计公报。]。

近年来，“放管服”改革的深入推进，有效激发了市场主体活力和社会创造力，养老机构的数量也随之增多。众多养老机构要想在激烈的市场竞争中持续发展下去，必须提升自身服务质量[刘效壮、陈延：《机构养老服务质量研究现状与思考》，《卫生职业教育》2018年第3期。]。服务质量乃养老机构可持续发展之根本，因此，养老机构必须高度重视服务质量的提升，根据老年人的实际需求提供高质量的养老服务，增强入住老年人的服务满意度。入住老人的高度认可有助于养老机构树立良好的形象及口碑，从而提升机构自身的入住率，促进机构长期可持续发展。

（三）强化政府服务责任的需要

在“放管服”改革推进的过程中，政府职能得到有效的转变，职责范围更加明确，工作重点逐渐转到提供优质的公共服务、维护社会公平正义上来[资料来源：新华社http：//www.xinhuanet.com/politics/2018-09/09/c_1123400457.htm]。在推动养老服务业“放管服”改革过程中，政府采取了一系列的措施，有效地激发了养老市场活力，动员更多的社会力量加入到养老服务行业中来，但这并不意味着政府从养老市场中退出。

养老服务作为一种特殊的公共服务，必须接受政府的监督与管理。2021年5月，上海市人大常委会制定了《养老服务条例》，条例中提到要建立养老机构服务质量日常监测机制[资料来源：http：//www.npc.gov.cn/npc/c30834/202105/cee6abdb4c3440d0a740ef789c57fbbc.shtml.]。取消养老机构设立许可，实行登记备案制度，这一措施使得监管重心由原先的事前转至事中事后。相比事前监管，事中事后监管难度更大，因此，政府应切实履行好其监管职责，从而促进养老机构服务质量有效提升。

二、“放管服”改革背景下提升养老机构服务质量的问题

在“放管服”改革背景下，我国养老机构服务质量提升存在多方面的困境，主要体现在以下几个方面。

（一）政府对养老机构服务质量监管不到位

当前，在我国深入推进养老服务业“放管服”改革过程中的一项重大举措是取消养老机构设立许可，实行登记备案和部门综合监管制度，从门槛式管理逐渐向过程式管理过渡[唐钧：《养老机构服务质量：标准、管理和评估》，《行政论坛》2018年第1期。]。但在过渡的过程中，容易出现监管盲区。当前，我国养老机构设立时需要经过以下三个流程，即登记、备案、现场检查。在养老机构完成第一个流程之后，其所有的相关登记信息会被传送至信息共享平台。然而，信息的登记与传送较多地体现为一种行政流程，因此，监管效能较低，审核也是流于形式。在机构备案之后，民政部门会进行现场检查，看其是否合格。按照现行政策，养老机构登记备案之后就可以营业，民政部门到机构进行现场检查会有较长的时间差，如果民政部门对养老机构进行检查之后，认为其设立条件达不到要求，令其关闭整顿，那么将会产生以下两个方面的影响：一方面会造成养老机构前期投入资源的浪费;另一方面，会严重损害已经入住老年人的相应权益[赵曼、朱丽君：《取消设立许可：养老机构事中事后监管研究》，《社会保障研究》2020年第2期。]。最重要的是，政府尚未建立完善的监管机制，使得事中事后监管力度不够，从而影响养老机构的服务质量。

（二）养老机构服务质量评估机制不健全

2017年，国家标准委发布并实施了《养老机构服务质量基本规范》;2019年，又发布了《养老机构等级划分与评定》，为提升养老机构服务质量提供了相关依据。然而，在“放管服”改革的背景下，我国养老机构数量增加较快、质量参差不齐的问题依旧突出，主要原因是缺乏完善的养老机构服务质量评估机制。一方面，缺乏切实可行的规范和标准。虽然国家和一些地方政府均发布了相应规范与标准，但大多数难以落地执行，从而使得养老机构实际运营中仍旧存在服务不规范、操作无标准等诸多问题[何兰萍：《“放管服”改革背景下我国养老服务业如何“管”——基于标准化建设的视角》，《天津大学学报（社会科学版）》2020年第4期。]。另一方面，评估主体、评估方法、评估内容的选择都没有明确的相关规定，这将会对评估养老机构服务质量的有效性产生极大的影响。

（三）养老机构缺乏专业的服务人员

養老服务质量与养老机构中提供服务的工作人员的专业化程度息息相关。目前，我国大多数的养老机构都存在人员配备短缺的问题。养老机构人员短缺表现在高水平的护理员与专业管理人才较少。由于养老行业自身的特点，愿意从事养老服务工作的人较少，截至2020年底，我国养老机构从业人员共51.81万人，其中专业技术技能人员有37.89万人，管理人员13.93万人，但经过鉴定合格的养老护理员不超过一半[《中国民政统计年鉴-2021》。]。

根据上海市养老服务平台实时数据统计结果显示，截至2021年4月底，女性护理员占总护理员人数90%以上;在年龄结构分布上，50-59岁之间的人数最多，占比超过60%，其次是40-49岁年龄组，占比接近30%;在学历分布上，大多是初中及以下学历，人数占比超过80%。

[数据来源：上海市养老护理员实时数据统计分析http：//www.shweilao.cn/views/emp/emplnfo.jsp.]

以上这些因素与养老服务人员专业化水平高度相关，进而影响养老服务的质量。此外，我国大多数的养老机构很少组织入职员工参加岗位技能知识培训，也未和职业院校及高校建立合作培养关系，同时也没有制定相关的人才激励措施，使得养老机构工作人员不会积极主动提高自身专业水平与能力。由于专业化水平与能力是养老服务人员提供高质量服务的根本，因此，缺乏完善的专业知识与技能培训将会严重影响到养老服务质量的提升。

（四）养老机构服务意识不强

服务意识是养老机构提升服务质量的内在驱动力，只有增强服务意识，养老机构服务质量与服务能力才能够得到有效提升。然而，当前我国大多数的养老机构缺乏服务

意识[李红凤：《养老机构服务质量的提升之策》，《中共山西省委党校学报》2016年第6期。]。一方面，大多数养老机构较少站在社会层面去考虑当前我国老年人的健康养老问题，更多的是站在机构自身层面去考虑，因而无法真正从老年人的需求角度出发，提供满足老年人需求的高质量的养老服务。另一方面，我国大多数养老机构中的工作人员缺乏“大服务”理念、“为老”意识。虽然养老机构中要求每位工作人员都要“敬老”“爱老”，但真正能够做到尊重老人与关心老人，并站在老年人的角度去为其服务的工作人员却微乎其微。

三、“放管服”改革背景下养老机构服务质量提升的策略

养老服务业健康持续发展的根本在于提升养老服务质量，本文基于养老机构服务质量提升的困境提出以下策略，为促进养老机构服务质量的提升提供一些参考。

（一）完善政府监管机制，强化综合监管能力

在“放管服”改革背景下，要提升养老机构的服务质量，政府需要完善其自身监管机制，强化综合监管能力。2018年，民政部宣布取消了养老机构的设立许可，实行登记备案及跨部门综合监管制度。由此可以看出，我国政府部门对于养老机构的监管重心发生转变，由之前事前监管转变到事中事后监管。然而，相对于事前监管来讲，事中事后监管难度要高得多。因此，政府要从以下三个方面入手对监管体系进行完善。

首先，确定综合监管体系组织架构，主要包含民政部牵头的主管部门的监管、专业监管部门的监管、基层政府的属地监管、入住养老机构老年人及监护人监管、行业协会及媒体监管等。2020年，国务院发布的《关于建立健全养老服务综合监管制度促进养老服务高质量发展的意见》中列出了对养老机构进行监管的相关部门的具体职责与分工[资料来源：中华人民共和国中央人民政府http：//www.gov.cn/zhengce/zhengceku/2020-12/21/content_5571902.htm.]。其次，实施以联合惩戒为核心的信用监管机制，对“黑名单”上的养老机构实施联合惩戒。如果养老机构发生严重的失信行为，那么将会被录入信用档案，并且，失信次数较多的机构将会被通报。最后，要采用有效的监管方式。“双随机一公开”[“双随机一公开”是指在监管过程中随机抽取检查对象，随机选派执法检查人员，抽查情况及查处结果及时向社会公开。]以及大数据监测等方式能有效提升对养老机构的监管效率，通过“双随机一公开”等监管机制，可以以较低的监管成本起到“抽检一部分，警示一大片，规范全行业”的监管效果[赵曼、朱丽君：《取消设立许可：养老机构事中事后监管研究》，《社会保障研究》2020年第2期。]。地方政府应完善各地养老信息相关平台，将养老机构营业信息、提供服务信息、相关等级评定信息等在信息平台公开，这样，既可以给有养老服务需求的老年人提供较多的选择空间，避免信息不对称带来的权益损失，又可以倒逼养老机构提供较为优质的养老服务。

（二）健全养老机构服务质量评估机制，增强养老服务评估的有效性

为了促进养老机构高质量发展，使其能够提供优质的养老服务，我国政府及其相关部门应健全养老機构服务质量评估机制，增强养老服务评估的有效性。主要可以从以下几个方面着手。

首先，应该构建全国统一的“养老机构服务质量评价标准”，制定养老机构服务质量管理规范以及养老机构等级划分及入住标准。标准要根据当前我国养老服务需求实际情况及当前条件制定，要保证标准的切实可行。其次，要确定养老机构服务质量评估主体。评估主体应该包含政府各部门、第三方评估机构以及各机构入住老年人。这样既可以保证评估的权威性，又可保证评估的有效性。再者，要确定服务质量评估内容。养老机构服务质量评估内容应该涉及生活照料、医疗护理、文化娱乐、精神慰藉、生活设施、医疗设施、休闲设施、服务态度等多个方面[王立剑、凤言、王程：《养老机构服务质量评价研究》，《人口与发展》2017年第6期。]。只有综合全面地进行评估，才能保证评估结果有效。最后，要选择科学合理的养老机构服务质量评估方法。养老机构服务质量评估方法较多，主要包含德尔菲法、层次分析法等，具体选择何种评估方法，应根据每个地区的具体情况而定。

（三）提高养老服务人员专业化水平，促进服务供给质量的提升

人员的专业化水平是养老服务质量提升的基础。首先，政府要出台养老从业人员相关激励政策，鼓励养老服务从业人员积极主动地提升自身的专业知识能力。对取得技能等级证书的养老护理员给与相应的奖励，这能促进养老护理员主动学习相关技能知识，提升自身专业水平。其次，政府要鼓励养老机构定期组织内部培训。养老机构可以邀请院校养老护理等相关专业的老师或者自己机构内部专业人员来为员工进行定期的技能培训，提升各岗位员工专业技能。最后，政府要加强对养老服务人员的人力资源规划和职业生涯规划，通过加强养老服务相关专业教育，推动养老服务从业人员的专业化和职业化同步发展，进而通过从业人员综合素质的提高来实现养老机构服务质量的提升[夏艳玲：《“放管服”改革背景下我国养老服务规制研究》，《经济体制改革》2020年第4期。]。

（四）加强机构制度建设，提高机构自身服务理念

“放管服”改革背景下，养老机构的数量骤增，从而加剧了养老机构之间的相互竞争。养老机构要想在激烈的竞争中获得长远的发展，必须提升自身的服务质量，加强机构的管理制度建设。完善而合理的机构管理制度是机构有效运转的重要保障，因此，养老机构要对其安全制度、服务管理制度、绩效考核制度等相关制度进行完善。此外，要提升养老机构自身的服务理念。政府及其相关部门可通过举办志愿活动、开展讲座等方式进行广泛的宣传和引导，同时也要充分发挥网络、电视等传播媒介的作用，主要目的是在整个社会中逐渐形成敬老、爱老的服务意识[丁建定、樊晴晴：《SWOT分析视角下城镇失能老人医养结合服务模式研究》，《社会保障研究》2017年第4期。]，近而能够有效促进养老机构工作人员服务理念的提升，使养老机构工作人员能够站在老年人角度思考问题，真正做到尊重老人、理解老人、爱护老人，最终促使养老机构整体服务质量的有效提升。

四、结语

“放管服”改革的持续推进，一方面吸引了更多的社会力量加入养老服务行业中来，另一方面，也增加了养老服务质量管理的难度。本文通过对养老机构服务质量提升的困境做出具体深入的分析，并基于此，提出了完善政府监管机制、健全养老机构服务评估制度、提高养老服务人员专业化水平、加强机构制度建设、提高机构自身服务理念等策略，从而从多个维度发力来促进养老机构服务质量的提升。