牵住生态“牛鼻子”走三产融合提升新路子

党的十九大报告中提出乡村振兴战略。“十四五”规划建议提出，优先发展农业农村，全面推进乡村振兴。去年底召开的中央农村工作会议指出，举全党全社会之力推动乡村振兴，促进农业高质高效、乡村宜居宜业、农民富裕富足。

北京是国际大都市，调研其乡村振兴现状并探索今后发展路径不仅对当地乡村振兴有积极意义，也可为国内更多城郊型乡村振兴提供借鉴。新华社党校2020年秋季学期干部进修班第一党小组于2020年12月，到北京市怀柔区实地调研，走访当地农业农村干部、村民、企业家等近百人，综合分析形成此报告。

报告认为，近年来怀柔区农业加速转型、农村基础设施逐步完善、农民收入不断提高。但同时，第一产业转型压力大、农业生产组织形式与生产力发展不相适应、村集体收入不高等问题也较为突出。报告认为怀柔等我国城郊型乡村宜走出一条党建引领、生态优先、一二三产融合发展、人民生活和社会保障水平不断提高的具有中国特色的振兴之路。

一、怀柔区农村发展现状

怀柔是首都的生态涵养区，2019年底全区常住人口42.2万人，其中城镇常住人口30.1万人，农村常住人口12.1万人。北京市城市总体规划赋予怀柔“首都北部重点生态保育及区域生态治理协作区、服务国家对外交往生态发展示范区、绿色创新引领的高端科技文化发展区”的功能定位。

（一）产业发展现状

近年来，怀柔区生产总值（GDP）实现较快增长，但第一产业增速较低，占比不断下降。

据怀柔区2019年统计公报，2019年怀柔区GDP总量为399.86亿元，占全市GDP比重为1.6%。全年实现农林牧渔业总产值14.5亿元，比上年下降2.9%。其中，林业产值9.6亿元，占农林牧渔业总产值的66.2%;种植业产值3.6亿元、牧业产值0.7亿元、渔业产值0.3亿元。全年粮食播种面积4.1万亩，比上年减少1.3万亩。

调研发现，怀柔区第一产业增加值增长缓慢和近年来当地实行严格的环保、节水政策相关。怀柔区承担着水源涵养区的任务，取水供水的压力比较大。近年来大量调减玉米、小麦等粮食作物的种植，累计调减高耗水农作物2.35万亩。

同时，以民宿旅游业为代表的农村第三产业增长迅速，在带动就业和增加农民收入方面起到重要作用。数据显示，2019年怀柔区民俗旅游农户3137户，比上年增加262户，同比增长9.1%;民俗旅游总收入2.4亿元，同比增长21.5%。

在渤海镇北沟村、六渡河村等村庄，民宿业吸纳诸多当地群众就业，同时还带动村里开办物业公司、洗衣房等新型服务机构。

（二）人民生活水平

虽然第一产业增加值增速缓慢，但由于就业水平提升、务工收入提高、扶贫工作深入推进等原因，怀柔区农村居民收入近年来得到稳步提升。2019年全区居民人均可支配收入40067元，比上年增长8.9%。

从2019年全区居民可支配收入结构来看，约65%来自工资性收入，经营收入（包括农业种植等收入）仅占6.9%。同时转移性收入占比14.2%，意味着各类补贴、离退休金等方面的转移性收入已明显超过传统农业收入。

随着扶贫攻坚工作的深入推进，怀柔区低收入群体收入水平不断提升。2019年全区低收入农户8537户、17136人，全部完成越线达标。全区低收入农户实现人均可支配收入15842元，同比增长17.4%。

此外，由于乡村民宿业的发展，资产性收入也成为不少村民重要收入来源。在北沟村等村庄，一个农家院的年租为3万元至5万元，有的甚至达到8万元。

（三）基础设施状况

在渤海镇、桥梓镇等乡镇村庄调研了解到，农村居民冬季取暖已实行“煤改电”。据了解，在每年采暖季低谷电价时段，农村居民在享受低谷段优惠电价0.3元/度的基础上，再由市、区两级财政各补贴0.1元/度，即取暖电价只有0.1元/度。据村民介绍，120平方米的房间，一年的冬季取暖电费只需要2000元左右。

同时，农村普遍安装污水处理设施，所调研的六渡河村有4处污水处理设施。在厕改方面，怀柔全区农村无害化卫生厕所覆盖率达到99.07%，全区村庄全部通过市级农村人居环境检查验收。

（四）乡村治理情况

在调研的诸多村庄中，“火车跑得快全靠车头带”的现象明显。不少村庄通过党建引领，带动产业发展、村民就业，丰富文化活动，为乡村振兴提供了较强凝聚力。

第一书记“头雁领航”效应在怀柔乡村得到发挥。据了解，怀柔区向市、区级低收入村和软弱涣散村、集体经济发展薄弱以及乡村振兴任务重的村派出第一书记。这些第一书记给村里发展带来思路、资金，有力助推了当地发展。

在新时代文明实践中心建设方面，懷柔区成立新时代文明实践中心，各镇乡街道相继成立16个文明实践所，村、社区成立318个文明实践站，区、镇乡（街道）、村（社区）全部组建三级志愿服务队伍。

二、怀柔区乡村振兴面临的突出问题

（一）传统农业发展空间受限

不少乡镇及村干部坦言，受生态保护、耕地保护、养殖疏解腾退、大棚房清理等政策调整影响，农业产值下行压力较大，抓好首都农产品稳产保供任务艰巨。农业调减得多，高端高效进得少，粮食、蔬菜、水果、肉蛋奶等“菜篮子”产品产量持续下滑，存在基础不牢、结构不优、融合不紧、加工不深、品牌不响、效益不高等问题。

怀柔区统计局数据显示，2020年上半年，怀柔区实现农林牧渔业总产值41965.9万元，同比下降47.5%。农、林、牧、渔业呈一升三降态势，除种植业增长外，其他产业均有所下降。受疏解政策影响，除种雏禽收入增长外，其余牲畜、家禽及产品产量均为下降趋势，上半年牧业实现产值1667.5万元，同比下降71.1%。受渔业清退政策的影响，上半年渔业总产值204万元，同比下降85.9%。

（二）生产组织形式与生产力矛盾渐显

在苏峪口村、六渡河村等诸多村庄调研发现，随着经济发展和收入结构变化，原本一家一户的经营模式正面临着挑战。一些村民及村干部介绍，当地主要农产品之一的板栗，原本收购价达到每斤七八元，如今只有每斤三四元，除去人工种植收益很小。同时种植粮食作物的收益每亩只有二三百元。

农业收益不高加之村民务工就业成为农民收入主要收入，不少村民表示希望土地能够尽快流转，从而腾出更多精力在非农岗位就业。在村里洗衣房实现就业的一位村民表示，每月收入约3000元。由于每天都需要上班，一到栗子收获季节，便会遇到分身乏术的问题。她期待，村集体能尽快想办法把土地集中经营起来。

（三）农村人才不足及人口老龄化问题突出

在怀柔农村，农村人才不足及人口老龄化加剧问题突出。从统计数据来看，虽然近年来怀柔区城镇常住人口一直在稳步上升，但农村常住人口始终在缓慢下降。

“我们村800多人，其中60岁及以上的占三成，农村人才越来越少”“像我这样48岁的男劳动力，在农村就是比较年轻的了”，一些村支部书记表示。

人才振兴是乡村振兴的重要内容。当前一些村由于缺少产业支撑，对人才的吸引力越来越弱，甚至村委会“接班”的人也越来越少。如何实现产业布局，推动重点村的人才聚集成为现实难题。

（四）村集体收入仍待提升

总体来看，怀柔区农村集体经济仍然薄弱，村集体经济经营收入10万元以下的仍占不小比例。

一些村干部表示，村里集体可供经营资产很少，没有有效村集体收入来源。即使一些知名村庄，集体收入也普遍不高。即使有的村是全国知名旅游村，拥有诸多“国字号”荣誉，但集体收入只有几十万元。

部分村的集体收入不高，对村集体开展文体活动、提升老年人生活保障水平等都会产生明显影响，同时对改善人居环境、进一步发展精品旅游也将造成阻碍。

三、部分发达国家乡村振兴借鉴

（一）日本

日本自20世纪60年代正式发起乡村振兴运动。有学者将战后日本乡村发展划分三个创段：农业规模化生产起步阶段（1947—1985年）、基础设施提升阶段（1985—1998年）、多元融合提升阶段（1999年至今）。包括以下路径和措施。

农村改革，推动农业规模、特色化生产。几十年来，日本修改《农地法》、通过《农业振兴法》、出台《食品、农业和农村基本法》、颁布《结构改革特别区域法》等，推动农业规模经营。截至2017年3月，日本农业经营主体户均耕地面积为2.87公顷，比2010年增加了0.68公顷。

1979日本部分县实行“一村一品”运动，通过提高农产品自身特色、地域特色、加工传统等附加价值来提升农村经营效益。

三产融合，挖掘农业多功能潜力。一是推行“地产地销”，鼓励当地生产的农产品在当地销售并消费。二是加强观光农业基础设施建设，放宽农民建设旅馆、农家乐等营利性住宿设施的要求，提高农村闲置房屋的使用效率。三是推动城乡交流，鼓励城乡居民交流，推动城镇居民定居农村。

加强基建，创造良好的宜居环境。一是实施造村运动，发动农民通过自身努力实现农村的自我完善和发展，进而推动农业生产和农村生活环境综合治理。二是实施低碳村落示范支援项目，建设环保型农村。三是实施农村振兴综合整备项目，加强农村生活基础建设。

完善保障， 提升乡村养老、教育、医疗等保障。1971年， 鉴于农业经营的特殊性， 日本施行《农民年金基金法》 要求政府对每年从事农业生产60天以上且自愿投保的农民补贴20%至50%的保费。同时，在教育、医疗等方面也都出台了一系列法规，推动城乡社会保障均等化。

（二）德国

德国早在1955—1960年间城市化率超过70%，进入后城市化时期。由于1871年统一之前德国大小城邦林立、长期处干四分五裂状态，加之后来国家空间规划和区域政策有意识地引导工业企业向小城市和镇布局，使德国城市化呈现出一个突出特征，即城市的分布和规模结构非常均衡，以小城市和镇为非农人口的主要承载空间。目前德国人口规模为8200万人，有大小城市2000多个，其中，生活在10万人以上城市的仅占全国人口的31.7%，有60.6%的人口生活在2000至10万人的小城市和镇。

德国促进乡村振兴有多重启示。一是德国走出了一条以小城市和镇为主的城市化道路，通过空间规划和区域政策引导工业向小城市和镇布局，为“在乡村生活、在城镇就业”的人口迁移模式提供了可能。二是土地整治是促进乡村振兴的重要平台。早期主要推进农地整治，解决细碎化问题，以利于机械化和规模经营，后来把基础设施和公共事业建设作為乡村土地整治的重点。三是不同发展阶段促进乡村振兴的策略相应调整。在城市化率70%前主要以农业支持保护对冲农业比较效益下降，以基础设施和公共服务建设对冲城乡生活条件差异的扩大。此后，更加注重以空间规划和区域政策对冲城乡工业的效率差异，以生态环境和乡土文化对冲城乡生活繁华程度差异的扩大。

四、走生态优先、一二三产融合发展城郊乡村振兴之路

（一）打造生态高地，践行“绿水青山就是金山银山”建设美丽乡村

生态宜居是我国乡村振兴战略的五大要求之一，怀柔区承担着生态保障、水源涵养、旅游休闲和绿色产品供给等重要功能，打造好生态涵养区是当地乡村振兴的基本前提。

从日本、韩国、德国等发达国家乡村振兴政策的发展路径来看，发展有机农业、加强环境监管、重视生物多样性保护也是乡村建设的主题。建议全面推进美丽乡村建设，推进乡村绿化美化行动，因地制宜开展植树造林，优化花木结构，增加树种多样性，打造各具特色的绿色景观。聚焦“清脏、治乱、增绿、控污”关键任务，提升饮水、道路、改厕、住房等安全保障水平。

（二）培育“一村一品”，推动传统农业向特色、有机、高科技方向转型

调研了解到，怀柔区拥有渤海板栗、九渡河蓝莓、怀北红肖梨等一批知名度较高的特色农产品，其中怀柔板栗入选中国农业品牌目录2019农产品区域公用品牌名单。

建议打造特色品牌产业集群，大力培育“一村一品”特色村庄，引导各类新型经营主体建设标准化生产基地，积极以推介会、网上展销专场、产品直播专场等形式整合资源，促进营销资源共建共享，把地方土特产和小品种做成带动农民增收的大产业。

（三）做强乡村旅游，走一二三产融合发展新路

从调研来看，依托古长城资源、秀丽景观等资源，发展乡村旅游、精品民宿等三产是当前怀柔农村发展的主要动力和增量。依托北京城区人口多、消费能力强等优势，怀柔乡村旅游市场广阔。在六渡河村、景峪村，普通山区农村的农家院或老学校改造的精品民宿，一套每晚的价格就达到3000元至5000元。

从长远发展及日本、韩国等地经验来看，深入发掘农村产业的生态涵养、休闲观光、文化体验、健康养老等多种功能和多重价值，促进休闲农业与乡村旅游提档升级，实现一二三产融合发展，是增强农村发展活力、增加农民收入的重要渠道。

建议结合创建国家全域旅游示范区，进一步完善土地、资金支持政策，实施休闲农业和乡村旅游精品工程，利用“旅游+”“生态+”等模式，促进农业与旅游、教育、文化、健康养老等产业深度融合。充分利用农村闲置农宅，发展精品民宿、特色乡村酒店、农村养老社区及科学家工作室。

（四）加快农村改革，推动农村人才、产业等有效聚集及资源充分利用

随着生产力的发展，生产关系需不断调整以适应生产力的发展要求。针对当前诸多农村面临青壮年劳动力不断减少、农户从事一产积极性不高等问题，需不断深入改革，实现人才、产业有效聚集，资源有效利用。

一是实施新型经营主体培育工程，培育发展家庭农场、新型集体林场、农民合作社、社会化服务组织和农业产业化联合体等新型农业经营主体。鼓励新型经营主体采取产业化联合体、产业联盟、行业协会等多种形式，实现联合融合发展。

二是成立专业合作社，推动农村闲置房屋利用。鉴于当地乡村旅游市场前景大、用地紧张等矛盾，建议加快发展闲置宅基地利用专业合作社组织，推动闲置资源利用，并适当和村集体收入挂钩，实现农民增收与集体收入增加“双赢”。

三是推动产业合理布局。我国人口基数大，乡村将长期是我國人民生活、产业发展的重要承载地。从德国经验来看，随着农村基础设施改善，适当引导产业向农村聚集发展是发展农村、解决大城市病，实现城乡均衡和谐发展的可行方式。

（五）强化党建引领，提升乡村治理和人民生活保障水平

从长远来看，党建引领、人才振兴是乡村振兴的重要保障，宜不断提升农村养老、教育等保障水平，增强农村吸引力。

一是建议针对当前农村党员老龄化问题，加快补充新生党员力量，对党组织涣散软弱村，继续选派第一书记进行帮扶，鼓励高校毕业生和机关单位的优秀干部进村就职。

二是通过党建引领扎实推进乡风文明创建。在建好区新时代文明实践中心的基础上，打造一批孝心村、和谐村、生态文明村、移风易俗村、兴业富民村等特色示范典型。

三是继续加大养老、教育、医疗等保障水平。从日本、德国经验来看，良好的社会保障体系是农村留住人才的重要条件。建议依托北京财力较强的优势，加大对农村的转移支付力度，完善农民养老制度，加大养老金补贴力度;完善乡村教育制度，加大对乡村中小学设施的投入，鼓励城镇教师下乡授课;不断完善乡村医疗制度，提升政府兜底标准，减轻低收入人口负担。

（袁军宝，新华社山东分社。调研组成员：邹大鹏、张大鑫、姚雪玲、袁军宝、毕玉明、范瑞梅、杨南、李洪波、林德韧、王波）