深化中国—东盟数字丝绸之路合作

赵静

作为中国的近邻，东盟既是中国外交的优先方向，也是“一带一路”合作的重点区域，深化与东盟的数字丝绸之路合作对推进“一带一路”倡议及新时代中国特色大国外交具有重要意义。当前，在发展战略对接、合作机制建立、合作领域深化等方面，中国—东盟共建数字丝绸之路已初显成效。同时，中国—东盟数字合作顶层设计有待完善、跨境物流与支付体系尚不健全、面临美日澳等国家的激烈竞争成为当前共建数字丝绸之路的主要障碍。为此，本文提出着力完善数字经济顶层设计、着力深化务实合作、着力防范和对冲其他国家对我国开展数字丝绸之路的干扰等方向性建议。

一、中国—东盟共建数字丝绸之路面临的挑战

（一）数字合作顶层设计有待完善

中国—东盟共建数字丝绸之路缺乏顶层设计和统一规划，对共建数字丝绸之路的合作目标、合作机制、优先发展方向和实施路径没有明确，导致合作各方在共同推动技术创新协同、数据资源共享和市场开放等领域缺乏必要的协同。但统一规划较难设计，具体到其原因，一是东盟作为地区组织在整合各国数字经济战略方面的作用不太明显。虽然各成员国相继出台数字经济发展战略，但相互之间缺乏相通性，特别是涉及跨区域、跨领域的项目难以衔接。二是东盟内部存在数字发展鸿沟。由于各国经济发展水平较为悬殊，各国发展数字经济的起点不同，目标相差较大，直接结果就是导致整个东南亚地区的数字经济呈现碎片化特征。三是东盟地区存在“合作机制拥堵”的现象。其他域内外大国也通过现有的双边、多边合作机制加强了与东盟各国在数字经济领域的合作。换言之，在建设数字丝绸之路方面，东盟同样沿袭了在其他领域所使用的“大国平衡”这一对冲策略，对与中国合作建设数字“一带一路”持既欢迎又防范的立场，这也成为中国在数字“一带一路”建设中与东盟在政策协调上进展缓慢的重要原因。

（二）跨境物流与支付体系尚不健全

中国与东盟的跨境物流运输和在线支付体系的不健全也是制约双方数字丝绸之路顺利推进的重要因素。一是中国与东盟各国在通关程序上存在着一定差异，仍有诸多环节需要协调。二是物流基础设施较为落后。东盟许多地区仍在采用传统的物流管理方式进行存储、运输与配送，缺乏冷链储藏、运输的技术与设备。即便中国的顺丰、EMS、申通等领军物流公司已经在东盟地区开展业务，但由于东盟地区数据本地化政策，使得这些公司在地区业务的发展并不顺畅。这些因素极大地延长了货物最终的送达时间，不仅限制了顾客购买产品的种类，也降低了客户的购买欲望。 三是跨境线上支付程序依旧不够便捷，尚未实现“无缝连接”。由于中国与东盟各国之间还未建立健全的外汇合作机制，外汇交易对于各国都存在着较大风险。这就使得货币流通受限，从而影响到顾客的在线购物体验。目前，我国支付宝也仅在新加坡、印尼、马来西亚、泰国、菲律宾这 5 个东盟国家中实现自动的货币兑换支付。

（三）面临美日澳等国家的激烈竞争

特朗普任期内，美国一直强化与东盟的基础设施合作。美国前副总统迈克·彭斯（Mike Pence）在印度尼西亚曾发表公开演讲，提出美国要在数字经济和网络安全等方面与中国展开竞争，国会将拨款600亿美元组建国际发展金融公司，推动美国企业加强对东盟的投资。同时，美国宣布建立美国—东盟智能城市伙伴关系，旨在促进美国对东盟的数字基础设施投资，刺激增长和发展。与此同时，日本、澳大利亚更是在美国的战略框架内推进印太地区基础设施投资伙伴关系，在数字经济等领域加强与东盟的合作。尽管中日两国于2018年在泰国东部经济走廊共同开展了关于智慧城市项目的第三方市场合作，但中日间在东盟数字经济领域的竞争关系仍然存在。加之美日在二十国集团（G20）等国际场合倡导“高质量基础设施投资原则”，试图谋求在数字经济征税、数据流动标准等规则制定方面的主导权，进一步加大中国与其他国家开展数字丝绸之路合作的阻力。

二、政策建议

（一）着力完善数字经济顶层设计

一是强化高层引领。加强双方在数字经济领域的高层沟通，促进战略规划对接，提升双方合作的战略协调性与契合度，通过设立高级别战略对话、经贸高层对话、高级别人文交流对话等合作机制，强化合作共识。二是加快完善中国—东盟数字丝绸之路合作顶层布局。做好中国—东盟数字经济合作的整体设计与目标定位，提升规划设计的系统性和前瞻性。积极推动中国与东盟及其成员国共同制定“数字丝绸之路与东盟合作发展规划”，必要时可将其纳入我国外交、科技、商务等国家间合作框架协议。三是围绕重点领域制定合作细则。围绕东盟电子商务、移动支付、数字娱乐、在线旅游等数字经济重点领域，中国需加快制定相关指导意见和实施细则，明确双方合作的路线图、实施路径及政府职责和企业规范，注重各项政策措施衔接配合与项目落地，为企业“走出去”、开展重点领域合作提供指导。四是积极发挥国际组织的作用。加强与亚洲开发银行、世界银行、金砖银行等国际组织的合作，与东盟共同开展数字经济相关规划编制和项目设计工作。

（二）着力深化务实合作

一是针对不同国家开展差异化数字经济合作。中国需根据东盟各国国情差异与经济发展水平，准确评估东盟各国数字经济发展的现状和现实需求，与东盟及其成员国共同制定并实施差别化、精准化的数字经济行动路径，精准施策。具体而言，针对新加坡、马来西亚等数字经济发展较好的国家，在强化和巩固现有合作的基础上，可在科技金融、智慧城市、数字贸易、知识产权、数字治理等方面与其建立全方位对接机制。针对柬埔寨、老挝、缅甸等数字经济发展基礎相对薄弱的国家，中国可进一步挖掘这些国家在数字基础设施、数字人才培养、电子商务等领域合作机制的广度和深度，拓展新的合作机制。二是发挥企业的主体作用。中国可积极引导数字经济领域企业实施更多的双边、多边、第三方数字经济合作项目，打造数字经济发展的示范项目。三是加快推动数字基础设施建设，帮助东盟完善跨境物流与支付体系。四是积极参与数字经济规则标准制定。搭建更多战略合作平台，将数字经济合作纳入区域全面经济伙伴关系协定（RCEP）、中国—东盟“10+1”合作及澜湄合作等机制性会议议题，推动建立新的数字经济合作机制与合作框架。中国—东盟尤其需加快完善跨境电子商务、数据跨境流动等领域的国际规则、法律规范、技术标准，以及与数字经济发展相适应的国际税收政策。

（三）着力防范和对冲其他国家对我国开展数字丝绸之路的干扰

一方面，中国政府需采取对冲措施，应对美国等西方国家通过“蓝点网络”计划、渲染网络安全等对中国—东盟数字丝绸之路合作产生的干扰。另一方面，尽管中国与美国等西方国家的比较优势不尽相同，各方在与东盟开展数字经济合作时存在竞争，但在部分领域存在互补，可开展合作。我国可创新沟通与合作方式，采取灵活有效的差异化策略。例如，对于美、日、澳等国，中国可就数字“一带一路”倡议与其数字经济战略进行战略调适，协调在数字经济领域的利益冲突，弱化“对抗”意图，避免在东盟地区形成战略对抗，争取形成由竞争向竞合转变的良性互动。对于韩国和俄罗斯等国，中国可寻求多方共赢和最大利益契合点，共同建立良好的产业生态，鼓励数字企业采取PPP等模式，与其开展第三方市场合作，避免恶性竞争，共同参与数字丝绸之路合作进程。

（作者单位：国家发展改革委国际合作中心）