关于进一步完善财政零基预算改革的建议

申现杰　肖潇

财政零基预算是指政府在编制预算时，不考虑之前年度所发生支出费用的项目及其数额基数，以零为出发点，根据政府年度支出需要对项目进行重新审核排序与综合平衡，进而形成年度预算的一种方法。其目的在于取代传统预算模式下的“基数+增长”模式，精打细算各项支出，使预算决策与资金使用更有效果。在当前财政收支矛盾突出，可持续性面临挑战的形势下，实施并完善零基预算已经成为落实中央过紧日子要求、深化预算管理制度改革的重要手段与途径。

一、实施零基预算正成为当前中央和地方深化预算管理制度改革的重点

受经济下行、减税降费等多重因素影响，近年来财政收入增长将逐步放缓，尤其是新冠肺炎疫情以来，财政收入增速进一步遭到冲击。与此同时，财政在巩固脱贫攻坚成果、保障社会民生、支持实体经济发展、防范化解重大风险等方面承担支出压力不断加大。新的发展经济社会形势要求财政预算管理模式必须主动应变、科学应变，落实政府过紧日子的要求，实施零基预算改革，改变“基数加增长”的传统预算编制模式，调整优化支出结构，提高预算执行质量和效率。

实施零基预算将成为中央和地方财政改革的重要方向。从中央来看，与2020年中央部门预算编制方式不同的是，《财政部关于编制中央部门2021—2023年支出规划和2021年部门预算的通知》（财预﹝2020﹞89号文）明确强调，中央部门要强化运用零基预算理念，预算安排坚持量入为出，打破基数概念和支出固化格局等，建立完善能增能减、有保有压的预算分配机制。从哪个地方上来看，近年来一些省份，如广东、陕西、浙江、天津、贵州等省市均开启了财政零基预算改革的相关探索，甘肃、山东、安徽等省份也即将开展零基预算改革。零基预算已经成为中央和地方深化预算管理制度改革的热点问题。总体来看，实施零基预算很有必要，应当坚定推广，但也要正视其实施中显现出的各类问题，进一步调整优化，以符合成本效益的原则加以推进。

二、需要关注零基预算实施中一系列问题

文献资料研究显示，零基预算从理念上非常吸引人，但由于财政零基预算在实施过程中的工作量巨大，受财力有限、政治决策、人为干预较多，项目排序技术等因素的制约，财政零基预算在实施过程中往往困难较多，很难达到如其概念定义上的预期效果。从实施零基预算省份的调研情况来看，零基预算在实施中往往存在以下问题。

（一）零基预算编制对抑制部门支出冲动作用不明显

开展零基预算的一个重要初衷是建立机制抑制部门追求扩大支出的冲动。但从实践看，受多种因素影响这一作用并不明显，支出控制仍然主要依靠原有办法。例如，2019年某省发改委在预算“一上”中按程序标准上报了160亿元项目，而省本级可用于零基预算分配的总额才200亿元左右。某市辖区一般公共预算支出在25亿元左右，扣除“三保”支出之后仅有2亿—3亿元资金可以用于项目安排，而各预算部门“一上”的预算资金需求高达390亿元。出现这种情况主要是由于零基预算解除了过去的基数限制，但于此同时支出优先度的评判标准不甚明确，导致部门倾向于多报预算。为控制预算支出增长，财政部门不得不给各个支出部门下达一个预算控制数（“一下”），要求预算支出部门必须在这个预算控制数内重新编制预算，这与零基预算以支出项目为预算管理单元的原则并不完全符合。另一方面，财政部门由于工作量巨大的问题对于没有纳入或削减的项目缺乏清晰合理的解释说明，有些部门实施零基预算的积极性因此受到影响，干脆采取参考上年度执行情况并适当调整的方式编制预算，导致零基预算有事實回归传统的风险。

（二）支出项目优先度排序的技术难度较大透明度低

支出项目按优先度排序是零基预算能够顺利实施的关键。但在具体实施中，由于涉及部门众多，且各部门均有较强专业性，财政部门准确确定各种性质不同的支出项目排序难度很大。尽管原则上是以党中央、国务院、省委省政府重大决策为排序依据，但由于缺乏操作性的规则或明确的政治决策程序，一定程度上排序仍是由部门和财政讨价还价决定的。如某省发展改革部门每年都召集各个处室去财政厅进行谈判来确定哪些项目纳入当年预算。此外，理论上任何预算单位工作项目的“轻重缓急”都是相对的，过分强调项目的年度急需性，可能会导致预算单位更注重短期效益，而忽视长远效益。同时，优先度排序标准不明确还产生了规则透明度不够的问题，有部门表示并不清楚财政部门究竟是根据什么标准或方法来确定把一定数额的财政资金分配给A部门而不是B部门，导致部门和财政之间不得不进行不必要的博弈，并增大彼此工作量。

（三）零基预算编报实施致工作量和行政成本大增

零基预算编制程序和系统设计相对传统预算模式较为复杂，由于预算编制一切工作从“零”开始确定财政资金使用额度，要求预算项目必须提供充分立项依据，资金测算准确和项目细化到位等，对编报人员技能要求更高，一旦个别部门思路、理念和技能没有跟上零基预算步伐，循环反复则会带来较大工作量。预算支出主管审核部门在编报预算过程中又不能随意砍掉业务处室依据零基预算原则编制预算项目，需要对每一个项目的所需资金预算和所得效益进行比较分析、权衡轻重、区分层次等，导致省市区（县）财政部门与预算支出部门编制年度预算的工作量相对较大，甚至大大超出现有行政资源的承受能力。赴某省调研中发现：众多20万—30万的小项目在零基预算编制申报过程中也均需要各种配套要求，导致有限的预算支出部门财务人员难以应付。预算编制部门更是超负荷运行，某厅预算编制处共有9人，零基预算实施以来的每年9月底至第二年省人代会召开的几个月里，几乎都是每天都要加班。从某市辖区来看，由于基层部门缺乏专职财务人员，财政预算部门在审核部门预算时还要了解各个项目的具体情况并指导部门编制零基预算，工作量巨大。

三、对进一步完善财政零基预算的建议

按照十九届五中全会“增强国家重大战略任务财力保障，强化预算编制宏观指导”的预算改革要求，结合零基预算实施过程中的固有问题与实践问题，建议放弃完整实施零基预算的方式，借助零基预算的理念，融合五年发展规划、预算绩效管理等工具，进一步细化完善财政零基预算制度体系，切实发挥预算在保障重点支出，压减一般性支出，打破基数概念和支出固化格局上的作用。

（一）与五年规划、中期财政规划相衔接，建设具有周期属性的零基预算模式

党的十九届五中全会通过的《关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》提出“增强国家重大战略任务财力保障“强化对预算编制的宏观指导“等重大目标和任务。不同层级的五年发展规划是阐明相应层级政府战略意图、明确政府工作重点、引导规范市场主体行为的重要依据。以发展规划为基础实施零基预算能够在一定程度上避免现有零基预算的弊端，为新的五年周期零基预算编制提供宏观指导，更容易促使零基预算的理念为各层级部门所接受。结合中期财政规划可用财力，实施以五年为周期的零基预算模式，每五年结合发展规划实施一次完整零基预算，一是有助于打破上一个五年周期所形成的基数概念和支出固化格局。对符合新的五年规划的且五年内稳定的资金项目不进行零基预算，对年度新增项目严格实施零基预算管理，增强对未来五年重点领域与重大战略任务支出的保障能力，避免因过分强调短期项目而可能忽视的长远效益。二是有助于降低支出项目优先度排序的技术难度且提高透明度。五年发展规划纲要面向全社会进行公布，将列入发展规划中的重点项目与任务作为优先级进行排列，有助于为排序进行指引并提高透明度。三是有助于大幅度降低预算支出部门与预算编制部门工作量。实施以五年发展规划相匹配的周期性零基预算模式，既不至于像年度性零基预算那样产生大量信息负担和工作量，又更易为财政部门预算支出部门所接受，起到兼收零基预算零起点整合与压缩部门工作量的双重效果。

（二）推进零基预算与预算绩效管理的深度融合，增强预算管理良性循环能力

提高财政资源配置效率和使用效益是政府零基预算和预算绩效管理的共同目标。推进零基预算与预算绩效管理的深度融合，既有利于优化财政资源配置、提升公共服务质量，又有形成两者之间的良性循环。一是将绩效管理融入零基预算管理的全过程。将绩效理念和方法深度融入零基预算编制、执行、决算、监督全过程，构建事前、事中、事后“三位一体”的绩效管理闭环系统。二是对年度新增重大政策和一定数额之上的新增项目实施事前绩效评估机制。对新增重大政策、或超过一定数额的项目及转移支付开展事前绩效评估，并重点强化对新增项目的立项必要性、投入经济性、目标合理性、方案可行性、筹资合规性论证。三是对一定数额之上的支出项目强化绩效目标管理。将一定数额之上的项目绩效目标设置作为零基预算项目入库和预算安排的前置条件，倒逼部门提高绩效目标编制质量，实现绩效目标与零基预算的同步化。四是做好绩效运行监控。对一定资金规模的预算项目绩效目标的实现程度和预算执行进度实行“双监控”，发现问题及时纠正，确保资金使用效率、效益，逐步缩小纳入“双监控”的项目资金规模。五是开展多维度绩效评价工作。支持部门开展自评估与第三方绩效评估工作，推动财政重点专项资金绩效评价的全覆盖，健全绩效评价结果反馈制度和绩效问题整改责任制度，加强绩效评价结果的应用。

（三）推动项目预算标准化建设，更好发挥标准在零基预算管理中的基础作用

项目支出标准体系是申请、审核和安排预算资金的基本依据。零基预算改革在严格执行预算法“二上二下”要求的基础上，严格按照统一预算安排原则、统一申报编制流程、统一集中审核评估、统一依法实行公开，构建统一的事前、事中、事后监督管理无障碍衔接的标准化系统，使整个零基预算编制审核与绩效考评链条更加阳光透明、规范高效，有效杜绝模糊预算。在具体实施上，一是构建兼具共性与特性、符合实际操作的项目支出标准体系。明确项目支出标准体系建设框架与总体规划，推动编制、评审、决算、评审等多部门联合制定标准建设计划。二是对既有的标准进行全面梳理，形成各部门统一的目录清单体系。三是制定预算支出与编制部门共同认可的项目评审标准。推动大型修缮等特定领域标准化建设，分门别类提出标准制定的思路与方式，推动形成预算支出部门与审核部门及绩效考评部门共同认可的具体项目标准。

（四）加强大数据、人工智能等技术在预算编制实施中的应用，提升预算效能

针对零基预算工作量巨大的特点，加强大数据、人工智能在预算数据的识别收集、提取处理、辅助决策等方面的应用，打造智能化财政公共预算平台，提升部门预算执行与财政部门业务信息的自动化、智能化与一体化水平，大幅压缩预算编制工作量，提高零基预算编制实施效率。以智能化预算平台为依托，一是结合财政部门与预算支出部门双向业务需求完善基本数据库系统，提升财政数据库系统对更多层级部门项目的直接管理水平，提升系统对各个部门业务的兼容能力与项目自评能力，系统减少财务人员工作量。二是实现对各部门预算资金、资源的全景化与智能化分析。建立健全大数据平台，对各部门、单位的“三公”经费、财政拨款预决算、重點项目等支出进行专题大数据分析，全面及时掌握财政资金拨付、使用情况，及时发现冗余财政资源，为财政预决算提供数据参考，对“三公”经费支出不合理的单位作预警，实时把控重点项目执行进度情况。三是加强各部门预算业务人员培训，提升财务人员掌握运用财政智能预算平台的技能。

（作者单位：国家发展改革委经济所）