深圳药品集采GPO模式值得总结推广

王永利

考虑到国家统一集采很难覆盖所有药品，为加快推动药品集中采购深化改革、全面实施，可以借鉴广东经验，将包括深圳药品GPO模式在内的典型模式纳入国家药品集采体系统筹管理和推广，允许各省市选择不同模式（运营平台）同台竞技，推动不同模式相互促进、优胜劣汰，推动药品集中采购发挥更好更大作用。

一、药品集中采购亟需完善并加快推进

针对药品流通领域存在的以药养医、收受回扣、滥开药品等问题，严重影响医药产业健康发展与全面小康社会建设，国家不断探索推进改革，先后推动各省药品集中采购（2009年即形成各省级集采平台）以及医院“零加价”、推动药品采购“两票制”等，对抑制药品流通领域相关问题发挥了积极作用，但却难以从根本上解决问题，看病难看病贵、因病致贫因病返贫问题突出，医患矛盾不断加剧。

2018年国家医疗保障局（医保局）正式成立，从医疗保障和医保基金管理角度出发，组织力量研究制定药品集采方案，于2019年初推出部分全国普遍使用的大药品种全国带量集采试点，并不断总结完善和扩大集采品种与规模，大幅度降低药品价格，规范医保和采购资金结算管理，在药品流通体制改革方面展示了坚定决心，取得了重大成果。

但问题是，全国统一招采很难覆盖所有药品（预计3—5年可能覆盖到500个药品）。同时，目前国家招采仍属于集中招标定价，医院提报药品最低采购数量并纳入合同管理，增加了医院药品采购管理的压力，而且由于药品数量和价格已经统一确定，尽管医疗机构仍要与配送企业及生产企业签订三方合同，但难以得到合同对方及集采平台提供后续的优质服务。从本质上看，这种模式依然存在很大的行政色彩，缺乏不同模式的平等竞争，难以实现真正的市场化运作，药品集中采购仍需进一步完善与加快全面推广。

这其中，深圳药品集采GPO模式独具特色，经过4年多实际运营，不断完善运行机制和扩大运行范围，成为深圳近年来重要改革成果之一，具备加快向全国推广，扩大改革成果，推动药品流通体制改革全面深化的基础条件。

二、深圳药品集采GPO模式独具特色

2016年，深圳市委市政府将深化药品流通体制改革作为一项重要工作列入督办事项，组织力量进行调研与制定改革方案。在认真分析省级集采平台以及“两票制”运行中暴露出来的问题，积极学习借鉴国际上药品集中采购先进经验的基础上，确定了深圳药品集中采购方案中“政府主导、企业运营”的核心定位。

一是政府主導。考虑到药品流通体制改革是一项专业性强、涉及面广、影响力大、敏感度高的特殊领域，没有党的坚强领导与政府直接推动，完全依靠企业或市场力量是难以推进的，必须由政府确定基本原则，明确基本流程，制定配套制度，实施严格监督（包括纪委检查），确保整个招采与实施过程公开透明、公平公正，能够得到全社会广泛监督，实现改革预期目标。

但考虑到原来省级集采平台属于政府的事业单位，由财政提供运营经费，主要负责药品的市场准入和集中询价，具体购销仍需生产企业、配送企业与医疗机构相互洽谈并签署具体协议，集采平台不做带量采购，难以让生产企业提供最优价格并切断医疗机构与配送企业、生产企业之间的利益链条，其自身利益也与集采的规模与效果没有关系，难以充分调动其工作积极性等问题，明确政府要避免直接负责药品集中招采的全部工作，要充分尊重市场公平交易规则，合理保护相关各方的利益，药品集中采购的具体运营尽可能交给没有政策保护、专业化和市场化程度高的企业负责，避免政府既当运动员又当裁判员。

二是企业运营。由政府公开选聘对药品集中采购认识程度高、专业能力强、能够依靠互联网及大数据为相关各方提供优质服务的企业，承担药品集中采购运营服务工作，包括药品目录的筛选优化、招投标管理办法拟定、招投标谈判与中标企业与价格选定等，在报经政府主管部门组织专家独立评审通过并予以公示结束后，负责具体采购与配送等相关服务工作。

运营企业要与省级集采平台同台竞争，需要依靠大数据分析所服务的医疗机构各种药品的实际用量以及自己有能力降低药价和优质服务争取到的需求量，据以开展对生产企业的招标询价谈判，并要与中标企业签订合同真正进行药品采购和存储（根据服务半径合理安排仓储），实施GPO（集团采购）模式，提高药品保障率和供应效率，并通过与医疗机构及政府主管部门的系统联线，积累和分析大数据，为相关各方提供服务，提高采购、仓储和配送的精准度，降低药品流通成本，减轻医疗机构药品管理及监管部门的管理压力等。

医疗机构可以在省级平台与深圳平台自主择优选择，引入药品集采平台的竞争与互补机制。运营企业需要依靠优质服务赢得医疗机构的认可，通过扩大采购规模、降低药品价格、提供优质服务等增强自身影响力，并从政府许可的药品采购提成中取得收益，使其收益与集采成果挂钩，而不是由政府提供固定的运营经费，有利于充分调动运营企业扩大集采成果的积极性，更符合企业化发展要求。

交由企业，特别是民营企业运营，有利于克服政府平台在资源投入、创新改造、改进服务等方面存在审批流程长、决策效率低、激励约束难以到位等问题，更好地提升药品集采运营效率，并有利于运营企业突破行政区划开展跨省市延伸服务，发挥更大作用，实现更大发展。

三、突破难点推动药品GPO有效实施

根据政府主导、企业运营的核心定位，深圳市于2016年集中力量开展运营企业公开遴选，选定深圳市海王集团（长期专注于医药大健康产品研发、生产、配送、零售等全产业链经营的大型民营企业集团）所属的“深圳市全药网药业科技有限公司”（致力于依托互联网大数据进行GPO模式探索与创新取得重要成果，并不断加大投入、提升运营服务能力）作为药品集中采购的运营企业。由运营企业参与，推动相关工作全面推进，形成了配套的管理办法与规则（“两法一规”），明确药品生产企业在药品终端报价中，要涵盖不超过10个百分点的中间费用（配送企业和运营企业各有不超过5个百分点。运营企业承诺自己不超过3个百分点），中标价格即成为药品终端价格，医疗机构必须遵守“零加价”。

这其中涉及两个特别敏感问题：一是由于运营企业需要真正采购并安排仓储以满足及时配送的需要，理论上，运营企业可以取代传统上充当购销主体的配送企业，实现运营企业分别与生产企业及医疗机构签订合同的“两票制”。但考虑到这会对传统的配送企业产生很大冲击，也会因此增加很大的改革阻力，基于“争取实际效果、减少改革阻力、加快改革进程”的要求，最后决定先保留配送企业作为药品购销的一个主体，未来再择机推动配送企业从购销主体中退出，转化成为物流公司或集采运营公司。这样，就突破“两票制”成为“三票制”，但由政府严格限定中间环节加成总体水平，同样可以达到“两票制”控制中间环节加成的目的，甚至实际效果比没有明确加成标准的“两票制”更好。

二是实施药品GPO并严格限定医院零加价之后，医院和骨干医生的实际收入可能大幅下滑。为避免因此产生重大问题，深圳市政府研究决定，将实施GPO之后节省的医保支出，拿出大部分留给医院，主要用于提高医生合理收入，由此也得到了医院和医生的支持。

在一些重大敏感问题得到合理解决的基础上，深圳顶住巨大阻力，在2017年正式推出药品集采GPO模式，并在实践中不断深化認识、优化流程，推动政府与运营公司明确职责、加强配合、提高效率，成为规模不断扩大、具有突出特色的药品集中采购模式。这也充分体现了深圳注重实效、敢闯敢试、勇于担当的改革先锋精神，成为深圳改革创新先行先试的一项重要成果。

四、深圳药品GPO模式值得总结推广

深圳药品集采GPO模式于2017年正式推出后，在降低药价、规范用药、强化监管、抑制腐败、推动相关产业集约化健康发展等方面取得普遍公认的良好效果。

2018年11月，广东省政府确定，将药品集采的广东省级平台、广州平台与深圳平台一道，作为广东药品集采三大平台集中推广、统筹管理，公立医院只能在三大集采平台择优选择，一律禁止直接对外进行药品采购，严格实施医院零加价，推动三大平台相互竞争、互为补充、优胜劣汰，由此形成了药品集采多平台竞赛的“广东经验”。

到2020年，深圳集采平台运营服务已经延伸到广东省16个城市，并推广到吉林、黑龙江、新疆等省区开展试点，药品订单量快速增长，改革成果不断扩大。其中，在国家药品集中采购推出后，还积极帮助上线城市落地实施，发挥了非常重要的助推作用，与国家集采并行不悖，形成良性互补关系。

现在，国家药品集中采购已经开展2年多，有必要认真分析比较和总结完善。考虑到国家统一集采很难覆盖所有药品，为加快推动药品集中采购深化改革、全面实施，可以借鉴广东经验，将包括深圳药品GPO模式在内的典型模式纳入国家药品集采体系统筹管理和推广，允许各省市选择不同模式（运营平台）同台竞技，推动不同模式相互促进、优胜劣汰，推动药品集中采购发挥更好更大作用。

（作者系深圳海王集团首席经济学家）