东北地区营商环境存在的主要问题及对策建议

王庆　何倩　张弓

近年来，东北地区面临较大的经济下行压力，甚至出现停滞、衰退迹象。针对东北地区经济社会发展遇到的困难，习近平总书记明确指出，“只有建设好投资、营商等软环境，才能有效遏制东北资本、人才流失状况，打破所谓‘投资不过山海关的说法，使资本、人才成为东北振兴发展的重要助力”。未来一段时期，在加快形成国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局过程中，建设法治化、国际化、便利化的营商环境对进一步激发微观市场主体活力，推动东北地区经济社会高质量发展、实现东北全面振兴有着重要意义。

一、营商环境评价体系

构建营商环境评价体系既要考虑国际和国内其他地区现有的评价指标，又要结合区域经济社会发展实际情况。本文在遵循科学性、可操作性、可比性、内外兼顾原则的基础上，参照“十三五”规划纲要关于营商环境建设的四方面表述（即市场环境、政务环境、法律政策环境、人文环境），將政务服务水平、法治建设水平、市场环境水平、城市信用水平确定为基本评价维度。同时借鉴国务院颁布的《优化营商环境条例》以及世界银行、国家发展改革委等相关部门以及科研院所的既有评价指标体系，最终确定11项一级指标及16项二级指标。

二、营商环境对标分析

以上述评价指标为基础，将黑龙江省A市作为研究对象，选取广东省中山市、浙江省嘉兴市和河南省漯河市作为对标城市，通过指标对比客观评估A市营商环境水平。

（一）政务服务水平

企业开办和不动产登记方面，A市在企业设立登记、公章刻制、申领发票、社保登记、银行开户等全流程办理方面耗时1个工作日，在建设用地使用权（及房屋所有权）转移登记办理方面耗时2个工作日，这两项指标与对标城市基本一样，表现较好。

工程建设项目审批方面，中山市、嘉兴市在社会投资项目审批上表现较好，从立项用地规划许可到施工许发放的合计审批时间分别在28个工作日和60个自然日以内。如果算上竣工验收，中山市和嘉兴市社会投资项目全流程合计审批时间分别在39个工作日和90个自然日内。与这两个城市相比，A市在工程建设项目审批上，特别是办理施工许可的审批时间上（50个工作日）依然较长。

行政事项改革方面，中山市“最多跑一次”改革事项达2700余项，在对标城市中最多，而且这些事项的网办率也将近100%。嘉兴市、漯河市公布的“最多跑一次”改革事项也均超过2000项，网办率均为100%。与对标城市相比，A市在改革事项数量上存在较大差距，同时这些事项的网办率也有进一步提升的空间。

（二）法治建设水平

司法领域“执行难”方面，2017年至2019年，中山市执行案件占比在对标城市中最低，仅为6.7%。而A市执行案件占比达35%，远高于中山市。同时也高于嘉兴市和漯河市9.2个百分点和23.5个百分点。较高的执行案件占比，为推动解决“执行难”工作带来更多的困难。

政府侵权方面，2017年至2019年，嘉兴市国家赔偿案件占比在对标城市中最低，仅为33.5%。其次是中山市，为64%。A市、漯河市国家赔偿案件占比均为100%。

公共法律服务方面，中山市、嘉兴市入驻人民法院调解平台的调解员均超过200人。其中，中山市入驻平台的调解员将近300人，在对标城市中最多。而A市入驻平台的调解员为122人，略高于漯河市，但与中山市相比仍有较大差距。

（三）市场环境水平

获得投资方面，嘉兴市在实际利用外资、入驻平台的金融产品数量上都处于领先，市场主体获得资金支持的实际水平和潜力较大。A市则在这3项指标上全面落后，实际利用外资水平仅相当于嘉兴市的1%，数字金融产品数量不及嘉兴市的30%。

市政基础设施方面，漯河市用电报装的承诺办结时限为21个工作日，耗时最短;中山市的用电报装的承诺办结时限为42个工作日，耗时最长。A市与嘉兴市基本相同，分别为26和25个工作日。

科技创新方面，中山市在科技支出占比和发明专利数上遥遥领先，其中科技支出占比9.4%，发明专利数9500余件。其次是嘉兴市（科技支出占比4.1%，发明专利数5400余件）。A市在这一指标上远落后于中山市和嘉兴市。其中，A市科技支出占比不到0.1%;发明专利数仅相当于中山市的0.9%、嘉兴市的1.6%左右，同时也不及漯河市的50%。

（四）城市信用水平

城市信用方面，嘉兴市综合信用指数全国排名10位居前列，在对标城市中信用水平最好。漯河市综合信用指数、市场主体信用承诺数全国排名均在前50名，整体信用水平较好。中山市综合信用指数虽未排进全国前50名，但其市场主体信用承诺数全国排名靠前。而A市在这两项指标上，均未能入围前50名，城市信用建设水平与对标城市还存在较大差距。

三、营商环境存在的问题

以量化对比结果为基础，对于营商环境评价中不易量化的指标，主要通过问卷调查、企业家访谈等方式作定性分析。从定量对比和定性分析的结果看，以A市为代表的东北地区在营商环境建设中存在如下问题。

（一）开拓进取意识不强，思想观念趋于保守

一是权力意识和条块分割较为明显。受“官本位”思想、行政壁垒等影响，部分政府工作人员主动服务意识不强，“吃拿卡要”现象尚未完全杜绝;数据信息跨部门共享使用和部门间业务协同水平不高，系统观念不强，难以形成部门合力整体推进营商环境建设。二是主动担当作为意识和能力不强。部分政府工作人员仅靠等待上级出台相关文件或是按部就班完成上级交办工作，以文件落实文件，导致部分改革举措流于形式而未能适应市场主体的实际需要;部分工作人员因业务本领不强、对政策理解有偏差等，造成企业办事多次来回奔波。三是创新创业意识和动力不足。受传统体制机制影响和产业结构制约，大众思想较为保守，多数对“体制内”情有独钟，少有自主创业意愿，缺乏冒险意识，创新创业的区域文化尚未形成。

（二）营商法治氛围不浓，法治建设有待完善

一是事中事后监管不规范、不到位。从调查问卷反馈情况看，在企业最反感的问题中，有近40%的企业选择“执法检查次数过多”，尤其是对安全、环保执法检查反映较为集中。在规范事中事后监管，特别是推动跨部门“双随机、一公开”监管方面仍相对滞后。二是司法领域执行保障工作机制不完善。法院执行规范化水平不高、执行人员力量和能力不足、执行制度机制不够健全等依然明显，解决“执行难”相关工作尚未取得实质性进展。三是公共法律服务保障体系不完善。政府购买公共法律服务的意识尚未真正形成，财政保障不足等问题较为突出，直接影响基层法律服务工作者参与公共法律服务的积极性;基层法律工作人员数量不足、专业水平不强等问题在一定程上度制约了公共法律服务效果。四是多元化纠纷解决机制作用发挥不明显。人民调解员参与化解社会矛盾纠纷的积极性不足，各类商事纠纷调解机构的权威性不夠，导致多数企业仍采用直接诉讼方式解决纠纷，造成有限的司法资源被大量占用。

（三）服务企业能力不强，市场领域部分问题凸显

一是“融资难、融资贵”问题未能得到有效解决。从调查问卷反馈情况看，有将近一半（49%）的企业认为“获得信贷”是营商环境中亟待改善的事项，同时71.4%的企业普遍认为目前融资成本过高。相关部门在引导金融机构积极作为、创新金融产品、拓宽融资渠道、数字金融科技推广等方面仍有差距。二是公用事业领域涉企服务问题突出。目前进驻政务服务大厅的水、电、气、热等业务，针对个人的服务事项多、涉企服务事项较少且办理流程、收费标准等相关信息公开程度较低，企业办理相关事项仍需往返各个独立大厅;电力、燃气等公用事业企业凭借区域内垄断地位，在工程领域搞“四指定”、收费标准不统一的现象仍较为普遍。三是优化营商环境政策集成程度较低。人才引进、税费减免等涉企优惠政策仍分散在各部门，缺少在统一平台上进行整合，一定程度上增加了政策获取成本，降低了政策知晓度。四是涉企服务平台建设明显缺位。部分企业对市场投资热点、经贸业务、外贸谈判、涉外政策法律等缺乏了解，相关部门未能通过有效平台及时向企业提供咨询等专业服务，一定程度上影响企业投资兴业的热情。

（四）人才队伍建设不足，集聚效应尚不明显

一是对本地现有人才重视程度不够。各单位之间的人才争夺多偏向于外来人才，对于本地人才的挖掘、保留与发展并没有真正重视起来，相关人才发展支持政策不足。二是人才队伍结构不合理。企业和部门基层一线人才总量少，科技领军人才、高层次创新型人才及后备人才匮乏，青年人才群体建设相对滞后。三是人才发展保障体系有待完善。部分企业对现有人才引进优惠政策知晓度较低，导致用好用活本地现有人才政策方面大打折扣，政策落地效果不明显;党政干部特别是年轻干部（特别是科级及以下干部）缺少轮岗交流机会，同时对现行制度框架下公务员薪酬激励体系的探索实践不够，导致干部担当作为、干事创业的热情不高。

（五）信用体系不够健全，诚信建设步伐较缓

一是政务失信专项治理有待加强。个别部门制定的政策稳定性和连续性较差，“新官不理旧账”、推诿扯皮、不按时兑现承诺现象仍时有发生，对政府的公信力和形象十分不利。二是市场主体信用水平不高。从A级纳税人数量和市场主体信用承诺数看，A市A级纳税人占法人企业比重、市场主体信用承诺数量占工商企业总数比重均远低于全国地级市平均水平。三是信用信息归集及创新应用较为滞后。联合奖惩、信用修复、行业信用监管、信用服务等相关数据归集相对滞后;个人及企业信用信息在租赁、审批、旅游、购物等相关领域的创新应用不足。

四、东北地区优化营商环境的建议

针对A市营商环境中存在的突出问题，结合党中央国务院优化营商环境的工作部署及国内先进地区营商环境建设经验，提出如下对策建议。

（一）坚持开拓创新，解放思想转变观念

一是以“数字政府”建设推动服务理念创新。“数字政府”建设需要由管理思维向服务思维的深刻转变，要彻底打破各部门行政壁垒、条块分割，围绕深化“放管服”改革和市场主体的实际需求，重构政府服务流程;加强部门政务信息系统整合和数据资源交换共享，促进信息跨部门跨层级网络互联融通。二是持续提升政务服务便利度。借鉴有关对标城市经验，深度梳理并持续推进涉企高频服务事项整合集成;探索重构政务大厅集成型功能布局，利用人工智能、5G等先进技术开展智能化引导、智慧审批，提升政务服务大厅智慧化水平，实现全天候服务;深入推进“多证合一”改革，有效减轻企业开办的办证负担;全面推行工程建设项目分级分类管理，提升工程建设项目审批效率，努力实现小型低风险工程建设项目“拿地即开工”。三是积极营造创新创业氛围。通过新媒体、车站、商场、户外广告等渠道资源，加强企业家精神与创新创业文化的宣传推广，弘扬开拓进取、敢为人先的精神，营造创业创新的良好氛围。

（二）健全法治体系，打造营商环境硬核

一是建立健全优化营商环境的法规体系。借鉴先进地区在优化营商环境中对权责界定、程序设定等方面的内容，科学制定市场综合监管、政府行政管理、信用体系建设、数据开放共享规则等关键性制度。二是完善事中事后监管机制。借鉴对标城市经验，探索建立行政执法全流程管理系统，将执法流程、自由裁量档次、法律文书等进行标准化，实现执法行为从立案到案卷评审等全流程监督管理;加快构建以信用为基础的新型监管机制，加大信用分级分类监管推进力度;探索新业态领域的包容审慎监管。三是完善解决“执行难”工作机制。建立健全执行联动机制、失信被执行人联合惩戒体系，推进执行难源头治理制度建设、优化执行工作举措，强化强制执行案件信息公开，提高生效法律文书的执行率。四是完善多元化纠纷解决机制和公共法律服务体系。完善诉调对接机制，健全人民调解、行政调解、司法调解联动工作机制，加强专职人民调解员配备与培训;推进公共法律服务实体、热线和网络平台建设，实现企业请律师、求法援、找调解、寻鉴定等服务“一站式办理”。

（三）提升服务能力，增强市场主体活力

一是多渠道解决企业融资难题。建立完善政府性融资担保体系，扩大担保规模、增强担保能力;鼓励引导商业银行支持中小企业以应收账款、生产设备、产品、车辆、船舶、知识产权等动产和权利进行担保融资;积极引导本地平台企业适当降低向小微商户收取的平台佣金等服务费用和条码支付、互联网支付等手续费。二是推动公用事业服务集成改革。借鉴对标城市经验，将水、电、气、热等公用事业服务打包集成，统一进驻政务大厅;剥离整合原公用事业单位自建系统、APP、公众号上的办事服务功能，并整体迁移至线上平台，实现数据、信息综合复用。三是搭建“一站式”企业服务平台。形成以惠企政策、投资热点、市场需求等为主的信息集成和以熟悉国际惯例、贸易规则、经贸谈判、文化习俗、政策法律等为主的人才集成综合平台，提供专业化咨询、技术服务等。

（四）加强人才培养，强化人才智力保障

一是加大科技、管理等相关领域专业人才引进与培养力度。积极落实现有人才引进政策，完善薪酬待遇、住房保障、户口迁移、家属调转、子女入学等方面的措施，提升外引人才的归属感;加大本地人才的培养力度，推进企业与本地职业院校合作办学，建立一批面向产业发展的职业培训基地，保障企业专业技术人才需要。二是健全党政人才培养制度体系。建立容错機制，强化“为官敢为”的制度保障，鼓励领导干部大胆创新、勇于实践，使用新方法、运用新对策、引入新思路应对实际工作中出现的新问题、新挑战、新机遇，对于在具体探索过程中出现的问题和错误，尽可能给予宽容和免责;探索通过薪酬激励等方式，表彰奖励在招商服务保障中表现出色的干部。

（五）完善信用体系，拓展信用应用领域

一是加强重点领域诚信建设。加强项目投资、政府采购、招标投标等领域政务诚信建设以及住房建设、劳动保障、安全生产、家政服务、服务贸易、电子商务等行业信用建设;加大对政府失信被执行人、涉金融领域黑名单、电子商务领域专项治理力度。二是强化信用宣传教育。开展市场主体准入前的诚信教育，特别是对公务员等重点职业人群以及企业开展入职诚信教育和守法诚信教育;推进诚信主题宣传活动，营造人人讲诚信、事事重诚信、处处有诚信的浓厚氛围。三是提升信用信息归集质量。规范信用记录机制，健全信用信息实时或定期报送机制，将信息报送纳入营商环境考核体系，实现归集共享常态化、标准化、规范化。四是推进信用应用重点场景建设。推进信用信息在纳税、海关、公共资源交易、贷款、消费、旅游、酒店住宿、通信等领域的应用。

（作者单位：国家发改委价格成本调查中心）