嵌合互动：党建引领乡村社区治理实践研究

李宏 彭少峰

摘 要：“党建引领基层社区治理”一直是城乡社区治理中备受关注的研究议题。本文以湖南省长沙市B社区为例，探讨党的组织体系通过组织嵌入、政治吸纳和合作供给公共服务中的购买服务方式嵌入社区治理的实践，即以党建引领为核心，以镇委和村委指导、党群组织执行、居民自治、社会组织协同为社区治理框架，建构起与其他治理主体之间的基于分化和平等的嵌合互动关系，有效激发了社区多元主体参与活力，改善了社区治理效率与效益、民心和民生的问题。“嵌合互动”模式也因而成为理顺党社关系边界、链接多方可用资源、培育优质社区自组织、融洽党干、党群关系的实践经验。

关键词：党建引领；社区治理；嵌合互动；社会组织 ；党社关系

一、问题提出

党的十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》中提出要“健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系”。我国很大一部分人口分布在城乡社区，只有花大力气把社区、乡村的基层工作做好，把亿万人口整合起来、组织起来，才能有效夯实党的基层执政力量。

目前，我国党建引领社区治理还存在一些障碍性因素，比如，“治理结构尚未完全成型、治理机制尚未良性运转、治理力量尚未充分挖掘”[1]等，针对这些问题，“新时代要提高社区治理效能必须坚持以党建为引领、以基层为主体、以人民为中心、以问题为导向、以创新为手段、以制度为保障，构建基层社会治理新格局。[2]”当然，也有学者提出政党嵌入和体制吸纳双向互动的路径。“一方面，通过充分挖掘体制内的政治资源，将传统政治资源嵌入基层社会中去代表民意，理性促进党和政府引领社会；另一方面，创新机制协调好各种利益关系，引导基层群众有序自治，把居民的参与诉求纳入现行体制内有序释放，努力增加社区和谐因素。[3]”这一双向互动的路径实质，关键就在于社区治理主体权能的充分施展[4]。因此，“由于新时代的社区治理转型迫切需要构建超能型引领主体、中枢型决策平台和整体性运行机制，只有将‘授权赋能理念嵌入社区治理的全过程，才能有效回应当前社区治理中的重心下移、激发活力和高质量发展的时代趋势”[5]。但无论是何种多元联动治理网络，政府、社会组织、社区和居民等多元主体的赋能权重是动态配比的，社区治理格局和能力只是不同主体的能力或功用在不同程度上的搭配或聚合，这种搭配或聚合决定了社区公共服务或社区福利供给的规模和机制的多样性[6]。可见，在基层社区治理中发挥党建核心引领作用，绝不是党的组织体系独抗一面大旗，而是需要构筑起与其他治理主体之间的联动关系。然而，执政党与社会的融洽相处需要建立在党社互动沟通、互信合作基础之上，最终才能走向良性融入[7]。现有关于基层党建引领社区治理的研究主要集中在理论规范领域，深入探讨了党建引领的理论内涵和现实可能性，从经验描述的角度分析了党建引领的阻滞性问题，提出了一些有创意的执行策略[4]。但党建核心引领作用发挥中，多元治理主体之间的何种互动关系更为合理？这一有效互动关系如何构建？具体实践如何开展？这些问题仍还未能得到有效解答，因而需要更多实践主体来进行再分析、再探讨。

二、嵌合互动实践：以B社区为例

B社区地处湖南省长沙市两个4A级景区的中间地带，社区覆盖面广，社区各村民小组①经济发展差距较大，又因社区留守人口以年纪50岁以上的务农中老年人为主，人均年龄偏大，社区发展相对滞后。A地由B社区两个村民小组组成，房屋老旧，有广阔的水面，但是淤泥堵塞、垃圾成堆，生活污水直接排放形成死水，又因328亩的地域面积内散落128座坟墓，居民生活环境不佳。2020年，基于长沙市美丽屋场建设要求，即在全市打造一批村庄布局美、民居美、环境美、生活美、风尚美的“五美”和村庄绿化、水体净化、地面洁化、庭院亮化、民风淳化的“六化”美丽屋场，在B社区所在镇党建书记工程支持下，B社区以党建引领为核心，以镇委和村委指导、党群组织执行、居民自治、社会组织协同为社区治理框架，构建了各主体之间基于分化和平等的嵌合互动模式，美丽屋场建设得以迅速推进，社区治理效益和效率得到了有效提升。

（一）组织嵌入的双向赋能

社区治理过程中，一方面党的组织体系通过建立基层党群组织的方式嵌入基层社区来实现对基层事务的管理服务；另一方面基层组织又反向嵌入党和政府组织体系，从而使双方沟通更加融洽，获取更多有益资源。A地由B社区两个小组组成。在A地屋场建设之初首要解决的是基础设施和人居环境问题，即道路坑洼、垃圾乱堆和随处圈地建坟的现象，而这些问题不可避免地涉及居民的个人利益。起初，由政府干部直接出面进行沟通，民众由于对该项工作不理解，较为抵触。后期，社区通过以党建为引领，由党小组长、老党员、退休干部、老教师、返乡创业者等组成A地屋场党群理事会。理事会成员带头迁坟，并按照就亲、就熟、就近、就便的原则，实行中心户联户包干制，每名理事联系7到10户，挨家挨户上门宣讲政策、介绍新墓地的规划、给民众做思想工作，并协助党支部委员会和村民委员会组织居民召开屋场会，从而逐步突破。A地所在社区干部则在听取党群理事会所传递的居民意见的基础上积极对接资源，两天内，A地村民就将屋场内128冢坟全部迁移，建成湖区首个节地花园式墓地。与迁坟同步进行的还有治厕、治水、治房等基础设施改造。可见，B社区治理过程中党的组织体系通过以社区居民为本，立足乡土社会人文环境开展具体工作，不仅提高了党建引领社区治理发展的能力，而且实现了双向赋能、资源互益。

（二）政治吸纳的有效整合

社会治理的多主体参与，一方面需要通过思想引导宣传来融洽党群关系，另一方面需要给予其机会和平台近距离接触党的组织体系，从而实现对人员的吸纳，来达到有效整合各方力量的目的。B社区为解决在我国原有权利运作和制度框架下普通社区居民参与社区治理参与途径少、机会少、意识不强的问题，自A地屋场建设之初，就已经开始构建以镇党委领导、村委引导、党群理事会主导的联动体系，并通过建立公益小组、互助小组等社区自组织来吸纳群众参与和融洽党群关系，明确各自职责任务，保障了居民自主自由参与社区事务的权利。社区自组织由益加青社会组织依据居民需求配合党群理事会进行组建，益加青社会组织负责能力素质教育，日常管理与服务则直属于党群理事会管理。通过给予参与途径和平台并辅以日常的党群交流，以拥有大学学历和党员身份的原农业企业管理人员王女士为代表的社区居民陆续回到A地，他们有些加入党群理事会直接参与建设，有些通过加入互助小组、公益小组等社区自组织，以投工投酬的方式參与社区治理。因而，相比第一届党群理事会主要由社区内德高望重的人员组成，第二届党群理事会则具有回乡人口多、成员年轻化和政治意识高的特点。B社区通过完善党内外交流渠道，给予党内外群众参与机会，激发了居民参与热情，融洽了党干、党群关系，实现了政治吸纳的最终目标。

（三）购买服务的赋权提效

一般而言，党的组织体系的“条”与“块”是通过参与政府购买服务的过程，与社会组织之间建立起隐性的“购买—合作”的关系结构，从而履行其在合作供给公共服务中的领导、决策和监督等重要作用[8]。在这一关系结构中，党的组织体系具有贯彻党的意志和实现党的目标的动机与诉求，而社会组织所扮演的角色也超出了一般意义上购买服务中的单纯的公共服务递送者，具有了更大的为人民服务的社会价值。B社区在治理实践中，基于乡村振兴的大背景，认真学习《美丽屋场》文件，计划建构充分发挥村民自主能动性的美丽屋场建设模式，与此同时，益加青社会组织也在通过寻找试点来探索发挥居民主体性的社区治理模式。在双方理念相合的情况下，A地所在镇通过按期履行购买服务义务，给予了益加青在A地活动的合法性和开展活动所需资源，来推动组织发展目标的实现。益加青社会组织依托购买服务建立互助小组、公益小组等社区自组织，通过开展村民培训服务、链接社会资源、互通信息等方式畅通了党的路线方针政策执行的渠道，引导基层民众理解并遵循党组织的指示开展行动，有效提升了村民参与基层治理的意识和能力。如第二届党群理事会的大部分成员原先都是没有任何政治职务且较少参与社区治理的人员，益加青通过在组织活动中为这些人员提供平台，保障了他们参与基层治理的权利。在处理涉及居民个人利益的事务时，如让出路边土地或腾出自家菜园等，社会组织通过搭建沟通平台融洽了各方利益关系。通过这一赋权与增能过程，A地目前已是发挥居民自主性的美丽屋场建设先行示范地，吸引了更多资源陆续投入社区建设。而益加青社会组织实现了其寻求一个地方进行试点的预期目标，并得到了社会的广泛认可。

三、嵌合互动模式的实践经验

B社区治理实践中，党的组织体系与社区其他多元治理主体之间通过嵌合互动，有效发挥了党建的核心引领作用，充分激发了社区多元主体治理活力，融洽了党干、党群关系，推动了社区治理效能和效率的有效转化，实现了社区治理可持续发展。现将“嵌合互动”模式实践经验总结如下：

（一）厘清党社关系边界

以党建为核心引领并非简单“就党建论党建”，而是需要理顺党社关系边界，重新将党的建设放置在国家治理或基层治理体系中，以夯实党在国家治理或社区治理中的地位[9]。在党和社会关系方面，现代政党是实现政治民主的一种组织形式。相比以交互主体性而不是主客二分为本质的新型党社关系的构建，执政党应坚持以社会为本位的价值理念。其中，实现执政党与社会沟通和互信的最为重要的制度形式是以尊重自由为前提条件的社会民主[10]。而在社区治理中，镇委和村委指导、党群组织执行、居民自治、社會组织协同的社区治理框架无疑是坚持社会本位，并充分尊重社区各治理主体特点的可取形式之一。党的组织体系和政府单位基于地位和权力关系，其主要职责是授权赋能，从宏观层面推动社会力量治理能力提升。而在微观实践层面则充分给予党群组织、社会组织和社区居民以参与平台和行动自主性，借助社会组织、社区自组织的亲民性、草根性与专业性和社区居民的在场性、亲历性与主人翁意识来沟通居民、连接群众、提升社区居民的自治能力和积极性，从而实现社会本位和党的核心引领作用的有机统一，实现其政治吸纳和推动社区治理发展的目标。在党和社会组织关系方面，在多元治理格局中，“双向嵌入”“双向赋权”的融合式发展模式更能满足当前社会发展对党社关系的需求。即一方面，党在尊重社会组织、党群组织治理自主性的基础上，把自身的意志和目标嵌入社会组织、党群组织的微观结构体系，从而将社会组织、党群组织等连接到党的大政方针之中，通过调用社会组织资源，提升政党国家的社会动员和控制能力；另一方面，社会组织、党群组织借助党组织赋权拥有社区治理合法性，在基层社区治理中履行执行党组织方针政策的义务，同时通过反向性嵌入党的组织体系或者“体制”之中以获取更多组织发展所需的物质性、合法性、政策性资源，以及提升组织达成自身使命和目标的能力。由此，党社彼此合作，相互融合，同时又权责清晰，角色分明。

（二）链接多方可用资源

社区作为基层治理的主体，具有众多可用资源。推动以党建引领为核心、发挥社区多元主体治理活力的治理模式的发展，有效链接多方可用资源是关键。如政府具有较大的财政资源优势和较强的行政动员能力，能够保障社区治理所需的基础资源。社会组织因比较贴近居民，较为熟悉基层服务需求，特别是“小众”需求或个性化需求，且拥有较强的专业化知识资本，能有效充当民众参与社区治理的组织化平台和资源整合载体，从而满足社区居民的多样化需求。社区居民因身居社区更为了解社区实际运行状况和切实需求，并拥有较多人力、物力和财力闲散资源，能够为社区治理提供充足的智力和人力支撑。

（三）培育优质社区自组织

社会组织具有专业性、草根性和助人自助的专业使命。社会组织广泛参与社区治理能够满足社区居民的个性化需求，促进社区治理社会化，弥补政府社区治理政策的不足，提高社区服务供给效率，但引进的社会组织因受政策易变性、服务期限性影响，致使其参与的社会治理具有不稳定性和不可持续性。新型社区自组织作为基层社区治理的尝试与探索，不仅能有效弥补社区居委会单一主体提供服务存在的不足，而且能有效整合社会资源、持续激发民众参与基层治理的活力，从而促进多元主体共同参与社区治理[11]。因而，可持续的社区治理可以在引入外界社会组织的同时，结合社区结构和文化特点，建立和培育互助小组、公益小组等群众喜闻乐见的社区自组织，赋予居民以组织身份，激发其治理活力，达成社区自组织融洽各方的目的。

但实践也证明，优质社区自组织的培育和发展并非易事。首先，新型社区自组织作用的大小在一定程度上依赖于其稳定性和群众动员能力，因此，新型社区自组织的建立不能想当然，而要建立在满足居民需求的基础上，并积极开展日常活动。其次，新型社区自组织的发展依赖于组织成员的能力，因此，在建构新型社区自组织的过程中，需要甄选能力较强的居民骨干或代表，并通过开展多种培训，着重培养其组织管理、人员管理、项目管理、服务管理等多方面的工作能力，提高其运行的可持续性。其次，由于我国新型社区自组织整体的发展还不算成熟，因此，在培育社区自组织的过程中需要不断加以完善发展规范和制度，保障其运行的可靠性。最后，优质社区自组织的成长离不开施展的舞台，因此，社区党政部门和社会各界都需要提供给社区自组织以多样化的参与机会，并经常组织交流、搭建合作平台为其运行建立起友好的外部环境。

注释

①村民小组：“村民小组”是在村民委员会下设立的小组。村民委员会是群众自治的社会组织，不是经济组织，更不是行政组织，其直接管辖的对象是农户和村民。

参考文献

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[11]孙江涛.社区自治视角下新型社区自组织的建构研究：以北京市3个社区为例[J].学习论坛，2019（5）：76-81.