第三方机构在产业扶持项目事前绩效评价中应关注的重要事项

闫长满 高凤元

党的十八大以来，我国财税体制改革开始加快推进，经济发展步入了新常态。为了提高财政资金的使用效率，中共中央、国务院发布了《关于全面实施预算绩效管理的意见》，其中也重点提出了对预算项目事前绩效评价的要求，对新出台重大政策、项目要开展事前绩效评估。各地政府的招商引资项目是推动当地经济发展的重要途径，在项目招商引资协议中，对引入的投资项目需要进行一定期间的产业资金扶持，这就需要对项目引入的可行性进行事前绩效评价，为了体现评价的科学性和独立性，政府相关部门要求可以引入第三方机构对产业扶持项目开展事前绩效评价，从而提高政府投资的透明度和公正性。本文结合产业扶持项目事前绩效特点，对第三方机构评价程序，绩效目标设置、政府扶持资金、实施主体资格和组织实施等方面提出在评价中需要重点关注的事项。

一、事前绩效评价概述

产业扶持项目是地方政府在招商引资中需要使用财政性资金投入的项目，为了提高政府资金的使用效率和效益，需要事前评价其必要性、可行性和预计效益情况。根据各类招商引资项目的不同可以将产业扶持项目进行分类，主要包括购地类，该类主要包括工业地产、生产加工等；平台类，该类主要包括用于孵化器、数据平台、税源引入等；研发-总部经济类，该类指一些总部集群布局，通过总部和制造基地辐射带动不同区域分工协作的一种经济形态。产业扶持项目事前绩效评价的内容主要包括项目决策、项目管理、项目绩效评价等，根据评价内容需要再具体细化二级、三级评价指标，以下就评价体系进行介绍。

（一）评价体系

1.评价指标体系。根据项目支出绩效评价要求，事前绩效评价指标体系一般需要进行指标设置、量化赋分、评价结果三方面体系设置，评价体系设置情况一般按表1情况列示，需要区分指标层级，其中一级指标包括项目决策、项目管理、项目效益，二级指标包括立项依据等五项，三级指标包括项目合理性等十五项内容。评价中需根据前期沟通中获取的资料对各项指标进行客观量化赋分，得出评价总分后，根据得分情况对结果进行综合评价，最后得出评价结论。

2.评价结果。第三方机构根据评价赋分情况得出评价结果，评价结果主要分为综合评价情况及评价结论，绩效评价结果采取评分和评级相结合的方式，具体分值和等级可根据不同评价内容设定。总分一般设置为100分，等级划分为优（包含90分-100分）、良（包含80分-90分）、中（包含60分-80分）、差（60分以下）四档。原则上，对评价等级为优、良的，根据情况予以产业支持；对评价等级为中、差的，根据情况暂缓支持或不予支持。为了保证其客观性和公平性，对于暂缓表决项目，可以根据项目的进一步完善进行二次评价，如需再评价的，要完善政策并提高区域贡献度。

（二）评价流程

在招商引资协议签订及产业扶持政策兑现前，由财政部门组织开展委托第三方机构即外部审计开展事前绩效评价，评价流程主要分为以下几个方面。

1.财政部门牵头确定第三方机构，由第三方机构开展资料采集工作，主要包括绩效评价基础材料、相关协议、自评报告、专业评价结果等，涉及的责任单位包括申报单位、行业主管部门、产业扶持对象等。

2.召开业务沟通会议，涉及的参与单位包括财政部门、行业主管部门、申报单位、产业扶持对象、第三方机构。

3.第三方机构开展现场调研、业绩案例及背景调查；召开专家论证会，涉及的责任单位包括申报单位、财政部门、行业主管部门、产业扶持对象。

4.总结分析形成评价报告，责任单位为第三方机构。

二、第三方机构评价程序

第三方机构开展事前绩效评价服务的工作程序主要包括前期计划阶段、组织实施阶段、撰写报告阶段等三个阶段。

1.前期计划阶段。前期计划阶段主要包括成立评价服务工作组、制定服务实施方案和建立预算绩效指标体系等。成立咨询服务工作组，第三方机构要成立由相关部门及行业专业人员组成的工作组。第三方机构要在预调研的基础上，按照有关规定拟订服务实施方案。实施方案应包括人员配置、时间安排、工作方法、工作内容、实施步骤等，建立预算绩效指标体系。对于绩效评价类项目，第三方机构根据项目实际情况，建立绩效评价指标体系。

2.组织实施阶段。组织实施阶段主要包括数据采集、核实确认、问卷调查等。第三方机构及其工作人员应当根据实施方案，结合工作实际，现场采集受托业务相关基础数据和资料并进行核查核实。采集的绩效管理数据和资料应记入工作底稿，经服务对象相关单位负责人签字并加盖公章予以确认。开展问卷调查的项目，可釆用现场或线上方式开展问卷调查，调查受益对象满意度等并收集意见建议。对采集的数据资料进行复核汇总、分类整理和综合分析，并形成评价服务结论。

3.撰写报告阶段。撰写报告应当依据充分、内容完整、数据真实、结论客观。成果报告初稿撰写完成后，应送项目实施单位及委托方就可行性征询意见。第三方机构参考绩效管理项目实施单位和委托方意见对成果报告进行修改和完善，在规定时间内提交委托方。

三、事前绩效评价中应关注的重要事项

第三方机构需要充分关注事前绩效的预测性和前瞻性特点，产业扶持项目事前绩效评价设置了具体指标赋分体系和评价结果，在具体评价时需要针对具体项目具体分析，每类项目的评价重点不同，事前评价相较于事后评价的难点主要是绩效目标尚未实现，绩效目标个性化较强，实施主体主要采取的是预测性判断和评估，这就更加需要第三方机构获取充分适当的依据，除了采用合理的推测评价方法外，在实际评价中更需要采取对标行业、对标历史数据的方法进行综合判断，从而避免指标体系束缚。

1.绩效目标评价方面。项目评价指标方面主要考虑是经济效益指标，经济效益指标应主要关注其未来可实现性，对项目产生的直接或间接经济效益进行评价，主要考核评价本级政府税收指标和其他附加效益，同时衡量项目对地区经济拉动效果是否明显等。事前绩效评价的核心点主要为未来项目是否能按期实现效益，是否能达到政府扶持预计的业绩和税收贡献度，从而为当地就业、地方经济发展贡献力量。在评价审核中对于新项目有时候难以入手和预判，在评价中可以发挥第三方机构的方法和优势，采取各类估值和评估方法，采取合理的指标去预测未来收益。

表1 事前绩效评价指标体系

对于事前预测的目标，需要进行可实现性验证，对于新设公司，可以通过对标行业指标，验证技术和业务的可实现性，从技术发展趋势、专利技术等角度，考察经济指标的可实现性和合理性。实施单位具备历史数据的，要获取历史数据进行勾稽验证，比较其产品的市场覆盖率和生命周期，可以采取市销率、市盈率等估值方法进行对比判断，从定量和定性角度来增加事前绩效评价的科学性。对经济效益的验证，如果无法获取充分适当的验证依据，需要在评价建议中充分披露，在评价结果中进行风险提示。

2.产业扶持资金方面。由于政府需要根据项目实施进度支付资金，相关工程建设的落地实施代表实施单位投入资金开始建设运营，其中开展运营与产业资金扶持支付的时点密切相关。对于扶持资金的支付，第三方机构应在项目实施后及时跟踪落实是否达到预期。项目建设进度需要工程监理和结算部门提供结算进度和工程形象进度，需要事前评价考虑的不应仅考虑项目引入，而要做到提前预测和规划。在引入阶段做好入口把关，提前筹划项目实施阶段的必备资料和依据，必要时引入咨询专家对项目建设情况进行审查，比对各项投入单价和工程量的合理性，从而判断产业扶持对应的投入依据是否充分，为未来的可实现性提供可靠依据。

3.实施主体资格方面。产业扶持项目的实施主体与未来预期效益的实现密切相关，项目的实施需要实施主体在未来持续开展，因此，对实施主体的设立、资金来源、相关资质等方面的审查也尤为重要。实施主体一般为有限公司或者股份公司，结合项目绩效目标，需要对实施主体进行全面了解和审查。在实施主体历史沿革方面，需要关注出资是否规范，股东资格是否存在瑕疵；在资金方面，主要关注信用状况和融资能力，是否存在未决重大诉讼，是否存在大额对外担保和借款。从而评估未来拟实施项目的资金来源是否能得到保障，从主体资格角度综合审查也是事前绩效评价的前瞻性要求。

4.组织实施方面。针对事前绩效评价的特点，组织实施的效果对项目评价的质量也至关重要。为了保证评价效果，财政部门逐步建立了对第三方机构服务质量的考核机制，第三方机构的该项工作与传统评价类业务有所不同，在评价程序和进度方面需要按照委托方要求实施，在专业问题判断上，需要积极发挥第三方机构的专业优势和特长。具体组织实施时，需要重点关注实施方案是否科学可行，质量保证措施是否完整；人员是否具备专业胜任能力和实务经验，项目负责人是否符合项目经历；项目组是否及时对评价过程中遇到的问题和难点进行充分沟通，并确保沟通准备充分、方法得当、效果良好；项目组是否对报告征求项目实施单位或委托方意见，是否釆纳实施单位或委托方合理意见和建议。从而保障评价服务建议具有可操作性，能够实际指导评价工作的顺利开展。