广西公益二类事业单位人事制度深化改革研究初探

广西广播电视台 薛晓辉

事业单位诞生于新中国成立初期，是我国政府服务部门极其重要的组成部分，主要在教育、卫生、文化和科级等领域提供社会服务，在经济发展和社会进步中发挥着举足轻重的作用。公益二类事业单位作为事业单位的重要组成部分，既具有事业单位的普遍性，又不乏自身特殊性。以公益二类事业单位特点为切入点，建立健全人事管理制度具有深远意义。

一、公益二类事业单位的含义、分类及构成

2011年，《关于分类推进事业单位改革指导意见》将事业单位分为公益一类和公益二类两类。公益二类事业单位主要分布在教育、卫生、科研、文化艺术等行业和民政行政机关等，面向社会提供满足经济社会发展和人民群众普遍需求的公益服务，经费来源由政府予以支持，也可由市场配置资源获得。

表1-1 公益二类事业单位基本构成情况

二、全面深化广西公益二类事业单位人事制度改革的意义

（一）历史意义

事业单位作为极具中国特色的社会组织，它的产生与发展有着特定的历史背景。长期以来，在计划经济体制的影响下，我国事业单位的管理一直是沿用党政机关模式，其人事制度和组织模式已日益成为制约我国经济体制改革、行政管理体制改革和社会转型的重要因素。从1978年起，我国事业单位人事制度改革从初步探索阶段到如今的加快推进阶段，已经走过了30多年逐步深化的历程。党的十八大以来，党中央高度重视事业单位改革。十九届五中全会对“十四五”时期我国经济社会发展各项工作吹响了高质量发展的号角，事业单位人事制度改革已经走到了攻坚期。不断推进的事业单位人事制度改革是一次体制性改革，对于推进国家治理能力现代化和公益事业健康发展，以及我国经济高质量发展，具有深远的历史意义。

（二）现实意义

2020年5月17日，《中共中央国务院关于新时代推进西部大开发形成新格局的指导意见》（以下简称《指导意见》）发布，第三十四条中明确指出人才政策：“努力造就忠诚干净担当的西部地区高素质干部队伍，注重选拔符合西部地区需要的专业化人才，建立健全有利于吸引、激励和留住人才的体制机制。落实完善工资待遇倾斜政策，结合事业单位改革，鼓励引导机关事业单位人员特别是基层公务员、教师、医护人员、科技人员等扎根西部。鼓励符合条件的企业实施股权激励、分红等中长期激励。允许国有企事业单位专业技术和管理人才按有关规定在西部地区兼职并取得合法报酬。允许退休公职人员按有关规定在西部地区创业。”

人才是西部地区发展的关键。广西是西部欠发达地区，不可避免地存在思想观念落后、体制机制僵化和人才资源匮乏等问题。《指导意见》为西部大开发赋予了新的时代特征，彰显了国家对西部地区的人才政策支持和组织保障，也为新时代广西发展提供了充分的外部条件。在此背景下，全面深化公益二类事业单位人事制度改革对广西经济社会发展具有一定的现实意义。

（三）社会意义

我国经济正处于高速增长向高质量发展转变的攻关期。从整体上看，事业单位在提供公益服务、推动经济社会发展方面，发挥了不可替代的重要作用。进行公益二类事业单位人事制度改革，可以逐步解决事业单位人事管理制度不规范、激励制度较为低效等客观存在的问题，充分调动各级各类专业技术人才的积极性和创造性，充分释放人才效能，从而提高单位的活力和效率，创造更大的社会效益和经济效益，具有非常积极的社会意义。

三、公益二类事业单位属性分析

事业单位分为公益一类和公益二类两种，二者既具有共性，又各有特性。虽然与公益一类事业单位一样兼具公益性、服务性、广泛性等普遍性，但在经费来源和内部控制等方面，公益二类事业单位又极具特殊性。

（一）普遍性

1.服务性。事业单位的基本特征就是面向社会提供各种专业服务，这不仅是国家政治、经济正常运行的保证，也是人民群众文化生活中不可或缺的一部分。比如说，学校主要提供教育类服务，培养各行各业合格人才；医院的功能是提供医疗服务，为公民的健康提供保障。

2.公益性。作为事业单位，首要的追求是社会效益，其运营的主要目的是为社会服务，而不是以经济效益为首要目的。比如说学校、福利院、图书馆等，都是与人们日常生活息息相关且公益性较强的事业单位。

3.知识性。事业单位多属于以脑力劳动为主体的知识密集型组织，比如各大高校和科研机构等。高素质的专业技术人才利用自身的专业技能为社会提供服务，对社会进步起着重要的推动作用。

4.专业性。事业单位是我国专业技术人员的主要集中地，聚集了全国大部分两院院士、“千人计划”专家、“万人计划”专家等。工作人员多为具有专业知识、从事专业工作的专业人才，面向社会提供服务，比如教师、医生、文化工作者等，具有较强的专业色彩。

5.广泛性。事业单位涉及多个行业和领域，主体庞大，且社会关系较为复杂，很多人在社会上具有一定的影响力。比如广播电视台知名主播、记者等，公众认知度和话题度比较高，其言行对社会可能会产生“牵一发而动全身”的影响。

（二）特殊性

与财政给予经费保障的公益一类事业单位不同，公益二类事业单位由财政根据财务收支状况给予经费补助，并通过政府购买服务等方式予以支持。同时，公益二类事业单位在对外经营、内部管理等方面既享有适应市场竞争的特殊政策，又在一定程度上受制于事业单位相关管理制度。

1.经费来源相对特殊。公益二类事业单位的经费来源，与全部由财政预算拨付、不由市场配置资源的公益一类事业单位不同，也与自收自支、完全由市场配置资源的企业不同。公益二类事业单位的经费不是全部纳入财政管理，一部分由财政给予不同程度投入，另一部分要靠市场配置资源。比如广播电视台的经费来源，既包括地方财政给予的行政费用，也包括通过市场配置资源获得的广告收入和党委、政府购买宣传服务的费用。

2.经营管理模式特殊。公益二类事业单位的经营管理，一方面必须符合事业单位相关政策法规的规定，另一方面，还需要在市场竞争中努力争取政府购买服务，以赢得生存空间。

3.享受特殊优惠支持。公益二类事业单位定位较为模糊，非政非企又亦政亦企，既占用国家资源又享有财政支持，可以最大限度地运用享受政府、企业两方面的有利条件，却又最大限度地游离于政府的行政约束和企业的市场压力之外。

4.人力资源内部控制具有独特性。公益二类事业单位人力资源内部控制既要做好廉政风险防控，严格执行行政事业单位各项管理制度，又要尽可能增强人力资源政策适度的灵活性，为参与市场化竞争提供灵活的人力资源支持。

四、广西公益二类事业单位人事制度运行中存在的主要问题

随着事业单位体制改革的不断深入，为公益二类事业单位的发展创造了机遇，同时也暴露出人事制度方面的很多问题。追根溯源，是因为公益二类事业单位现行人事制度与其属性不相适应。公益二类事业单位的普遍性决定其应该强服务弱管理，尊重劳动者的主体地位，从人才价值基础上建立起吸引人才、配置人才、稳定人才、发展人才、留住人才的人事制度；其特殊性决定必须突破传统化管理，建立起与市场经济相适应的现代人力资源管理制度。而现行公益二类事业单位人事制度显然还没有达到需求，急需建立现代化的人事制度架构，在新理念引领下进行改革，更好地满足现代公共服务需求。

（一）人力资源管理体制机制不够完善

虽然事业单位人事制度改革已经进行多年，但尚未完全建立起科学合理的人力资源管理体制机制，一定程度上存在人才队伍建设力度不强、人力资源战略规划不足、人才流失等问题，导致人事制度改革实施与预期目标存在偏差，主要表现在：

1.管理观念需要与时俱进。形成于计划经济时代的传统管理观念根深蒂固，对人事制度改革重视不足，使得事业单位的管理观念没有真正做到与时俱进。以选人用人工作为例，部分单位对习近平总书记关于大力培养年轻优秀干部的指示精神落实得还不到位，在落实《党政领导干部选拔任用工作条例》《干部选拔任用工作监督检查和责任追究办法》等选人用人制度方面，研究得不够深、不够透，存在制度上的缺失。在加强长远规划，及时发现、培养起用优秀年轻干部后备干部方面，存在不足。部分单位年轻后备干部储备不足，有待形成合理的干部梯队结构。

2.管理文化需要“以人为本”。与机关单位不同，公益二类事业单位很多属于教育、文化等行业，在日益激烈的市场竞争中需要树立品牌，同时需要营造个性特色和文化吸引力，以独特灵活的文化氛围吸引人才、留住人才，进而评价人才、使用人才。部分公益二类事业单位缺乏主观能动的人才培养机制，难以营造出人力资源管理文化，对于如何在服务型政府下改善与优化人力资源环境，更好地选人、用人、育人、留人等问题认识程度不够。专家型人才、复合型人才、国际化人才、高层次经营管理人才等高端人才较为紧缺，在全国具有影响的专业领军人物、拔尖人才数量不多。

（二）人事管理制度不够健全

公益二类事业单位非政非企又亦政亦企的特殊性，决定其既受政府的行政约束又享有一定的优惠政策，但因为对政策把握不够准确灵活，部分单位的人事管理制度有待完善。

1.在管理上与上级政策存在脱轨现象。2006年，国家发布《事业单位工作人员收入分配制度改革实施办法》和《关于印发事业单位工作人员收入分配制度改革方案的通知》，2014年国务院发布《事业单位人事管理条例》，2018年以来相继出台《事业单位工作人员奖励规定》《事业单位工作人员培训规定》。在此基础上，广西壮族自治区相继出台《事业单位工作人员收入分配制度改革实施办法》《关于分类推进人才评价机制改革工作的通知》《关于进一步完善事业单位岗位管理工作的通知》《关于进一步激励科技人员创新创业若干规定的通知》《关于贯彻落实《事业单位工作人员奖励规定》有关事项的通知》等，从宏观管理到收入分配、岗位管理、人才评价、创新创业、激励担当作为等微观操作都作出了政策支持和引导。

但在实际操作中，很多公益二类事业单位还是参照《劳动法》和《公务员法》管理，事业单位的合并、设立和撤销主要取决于政府主管部门，人员的任免调配等也主要参照公务员管理制度。对于在具体实施过程中遇到党委政府未作出明确规定的问题，研究得不够深、不够透，在结合本单位实际，制定出台与中央、地方文件政策相配套的具体举措和办法上，还不够及时完善。

2.部分政策实施存在偏差。广西作为西部欠发达地区，薪酬及人才引进待遇较发达地区处于劣势，且因为地处偏远、经济相对落后，吸引人才难度加大。部分公益二类事业单位人事晋升方面存在论资排辈现象，容易埋没人才，出现人才流失现象；虽然针对事业单位人员激励干部担当作为、创新创业方面，自治区出台了系列政策，但部分单位尚未结合自身实际制定切实可行方案，缺乏激励担当作为有效措施，处在摸索探讨阶段，政策没有真正用足用好、落地实施，导致队伍活力不足。

（三）绩效考核管理有待改进

绩效考核制度是公益二类事业单位人事制度的重要组成部分。虽然绝大部分公益二类事业单位实行了绩效工资，受到“事业单位”性质的限制，加之对自身特殊性认识不够，存在考核指标不全面、考核标准不清晰、考核方式不科学等方面缺陷，导致导致绩效考核结果不够公平准确，难以发挥应有的激励导向作用。

1.激励效果不够明显。对于高层次人才和专业技术人员，缺乏针对性激励措施，很多公益二类事业单位的激励机制主要是物质激励，忽视了高级知识分子的精神追求，缺乏精神方面激励机制，导致人才的吸引与留住困难。

2.保障措施略显不足。由于收入和福利基本保障不足，很多专业技术人员，尤其是青年人才收入偏低，被经费和业务、项目所困，难以安心科研，严重阻碍了青年专业技术人员成长的步伐。在实际管理中，部分公益二类事业单位受体制机制因素的影响，人员身份存在多样性，造成了人员管理上“双轨制”甚至是“多轨制”。编制外人员与编制内人员虽然从事同样的工作，却在薪酬管理、岗位设置、社会保险等方面存在差异，这种同工不同酬的现象严重降低了编制外人员工作积极性和集体归属感，很大程度上影响了人才队伍建设。

3.员工思想动态难以掌握。人力资源工作归根结底是做好“人”的工作。要做好人力资源工作就要先了解员工，掌握每个员工的真实思想动态。随着经济体制、生活方式的变化，职工的思想观念和价值取向都发生了很大变化，在实际工作中，对职工的思想动态分析也就存在一定困难。尤其是公益二类事业单位人员身份的多样性，导致员工之间思想状况都不一样。人力资源管理人员对各类人员的思想了解得不够多，制定新的管理政策时就会出现调研不充分、研究不深入等问题，政策执行时会引发部分人员的不适应、不理解，为很多单位的人事管理带来一定困惑。

五、深化广西公益二类事业单位人事制度改革的路径初探

结合公益二类事业单位的属性和特点，以及由此产生的人事制度改革难点，笔者尝试从以下四个方面入手，提出完善广西公益二类事业单位人事制度改革的建议。

（一）强化制度引领，提高管理者效能

在多元化社会中，各种组织机构负责高效的运转是社会向前发展的重要保障。要实现这一目标，需要完善的制度体系和富有成效的管理者。

1.注重顶层设计。在分级别、分行业管理的大背景下，公益二类事业单位人事制度改革作为整个中国改革进程中的一个重要组成部分，必须建立起健全的法律法规和制度机制，保障改革顺利推进。希望政府和人社部门注重从顶层设计上释放公益二类事业单位人事制度改革的诸多利好，在聘用制度、岗位管理、薪酬分配、人才评价、创新创业、激励担当等方面制定更加具体细化的指导性制度、方案，加大对不同单位的政策指导，建立权责清晰、分类科学、机智灵活、监管有力的人事管理制度，从根本上满足政策诉求。

2.管理管理者。现代管理学大师彼得·德鲁克在《管理的实践》一书中强调管理层的重要性：“管理层是专门赋予资源以生命力的社会机构，也是负责有组织地发展经济的结构，体现着现代社会的基本精神，所以它是不可或缺的。”在公益二类事业单位人事制度改革进程中，如果管理者的理念不够先进，就会造成好的政策制度难以落地或者变形，从而对整个单位的发展带来很大的负面影响。公益二类事业单位的管理者在兼顾社会效益的同时，还要兼顾经济效益，这就更需要管理者具有先进理念，进行主动有效的管理，实现期望的成果。建议对管理者的培训进行系统化创新，从顶层设计上赋予公益二类事业单位管理者最大的权力并对结果负全部责任，加大培训交流力度，强化人力资源管理技能，同时建立科学有效的监控机制，动态监控其工作成效，从根本上盘活公益二类事业单位的人力资源。

（二）创新理念，真正做到“以人为本”

习总书记历来重视创新，他在《深入理解新发展理念》一文中强调：“把创新摆在第一位，是因为创新是引领发展的第一动力”。而实现创新，人力资源是最活跃的经济资源，也恰恰是使用效率最低的资源。

1.充分尊重劳动者。专业技术人员是公益二类事业单位中成长最快、能堪大任的工作群体。要想让专业技术人员发挥效能和生产力，必须让其在以下几个方面感受到尊重：一是岗位聘用、设置公开合理；二是享有升迁机会；三是多劳多得、奖罚分明；四是得到专业上的肯定。也就是说，要让专业技术人员在金钱、地位、心理等方面充分感受到尊重，享有一名劳动者应有的权利和待遇，让知识分子安心做事。

2.科学评价人才。推进公益二类事业单位设置及聘用制管理改革，改进岗位设置依据，合理设置岗位总量、比例结构和晋岗条件，推进职称评审制度改革，科学评价专业技术人员能力和水平，创新职称日常管理手段，尽量简化程序，建立科学的人才使用和评价机制，最大限度释放人才活力。

（三）改进分配制度，完善激励机制

薪酬是公益二类事业单位员工的主要收入来源，员工绩效是调动员工工作主动性的主要手段。通过实施和执行薪酬激励手段，改变“干多干少一个样、干好干坏一个样”的被动局面，彻底解决平均主义。

1.完善绩效考核体系。公益二类事业单位内部设有不同岗位，比如专技人员、管理人员还有后勤工作人员，相互间存在工作性质和特点的差异性，工作职能也不尽相同。这就需要完善绩效考核体系，优化绩效分配系数，实行人员报酬与其岗位职责、工作业绩挂钩的分配办法，做到能者多劳、劳者多得和优绩优酬。

2.强调业绩贡献。对高层次管理和专业技术领军人才，根据级别设置奖励标准，并在职称评审、年度考核中予以政策倾斜。开展全区性的公益二类事业单位和个人创新活动评比，对富有创新精神且成效显著的单位和个人进行奖励，坚持物质激励与精神激励相结合，使人才充分得到社会承认和尊重的成就感和荣誉感。

3.充分调动员工积极性。经济学著名的“木桶理论”论述了“一只木桶的装水容量不是取决于这只木桶中最长的那块板，而是取决于最短的那块板。”在公益二类事业单位的薪酬分配中，更要注重不同身份的员工之间的均衡性和公平性。加快建立同工同酬制度，有助于调动全体员工的工作积极性，从而提高工作效率，充分发挥激励的效果。

（四）强化服务，善于运用一切新技术

公益二类事业单位最大的特点就是服务性，在人事制度改革进程中，强化服务理念是必须遵循的一条基本准则，而新技术就是为其服务加速的发动机。

1.强化服务理念。无论怎么改革，公益二类事业单位首先都要找准自身的服务定位。尤其在新的历史时期，更要将自身的改革发展与广西的经济社会发展结合起来，坚持“优质服务”的核心原则，共同发展、共求进步。这就需要公益二类事业单位将为人民群众、为社会发展、为政府工作提供优质服务作为核心原则，充分发挥自身优势，面对不同的服务对象，调整改变服务内容和方式，不断提升服务能力，凸显出专业特色。

2.运用新技术。新技术的层出不穷对管理与创新不断在产生新的要求。随着管理信息化的逐步深入，“新技术、互联网、智能化”正在改变传统人力资源管理的模式，成为公益二类事业单位人力资源管理手段的新宠。秉承“知识共享、资源共享、服务共享”的理念，在单位内部建立完善的管理体系，在单位之间搭建互通有无的共享平台，面向社会分享优质高效的服务项目，利用网络资源提供给广大公民“足不出户”的服务感受。这种多元化的信息服务理念，会加速对信息资源的开发利用，扩大现有的服务范围，更是一次服务创新的全方位转型，逐步打造一条“互联网+服务平台”的可行之路，对广西公益二类事业单位乃至整个经济社会大有裨益。