规划编制中“区间规划”思路研究

雷承宝

一、经济体制与经济社会发展规划的历史沿革与演进

在我国经济体制中，计划是规划的前身，由计划走向规划，体现的是传统的计划经济体制向市场经济体制的转变。

（一）不同时期的经济制度

新中国成立以来，我国的经济体制的形成与变革是我国经济社会发展环境变化的产物，既有主观因素，也有客观原因，先后经历了计划经济——计划经济为主、市场调节为辅——有计划的商品经济——社会主义市场经济四个阶段。

1949年成立的中华人民共和国，是一个从半殖民地半封建社会走过来的国家，是一个积贫积弱，现代工业几乎空白的农业国家，物资极度匮乏。这个时候的中华人民共和国有三个主要任务：一是加快完成资本主义工商业的社会主义改造，实现全民所有制和集体所有制为主体的公有制经济；二是迅速恢复生产，集中力量建设社会主义；三是在全国均贫富、保生存，让全国人民都能活下去。要实现这个目标，我国选择了向前苏联学习，实行高度集中的计划经济体制，集中各种要素资源，投入事关民生的重大领域建设。1977年，我国面临的是经济衰退、民生凋敝，正是百废待兴的局面。1978年12月，十一届三中全会在北京召开，全会的中心议题是邓小平同志提出的把全党的工作重心转移到经济建设上来，提出了实行改革开放的重大决策，推动了我国经济制度由计划经济体制向市场经济体制转变。

1982年，按照党的十一届三中全会精神，中共十二大提出“计划经济为主、市场调节为辅”的经济制度。1984年10月，十二届三中全会通过《中共中央关于经济体制改革的决定》，提出“有计划的商品经济”，成为经济体制改革的纲领性文件。1987年，中共十三大提出“国家调节市场，市场引导企业”。1989年，十三届三中全会提出“计划经济与市场调节相结合”。1992年，中央召开第十四届全国代表大会，邓小平同志在报告中代表党中央正式提出建立社会主义市场经济体制目标。

（二）不同经济制度下的规划（计划）思路

面对建国初期百废待兴的基本国情，编制国民经济发展计划，实现有序的计划生产、计划供应成为历史的必然。因此，在基本完成对资本主义工商业的社会主义改造后，国家的五年计划正式登场。1953年，在党中央的直接领导下，我国编制了中华人民共和国的第一个五年计划（1953—1957年）。在“一五”计划的指导下，我国建立了社会主义工业化的基础，基本确定了社会主义生产关系。在此基础上，1957年，我国编制了第二个五计划（1958—1962年），延续“一五”计划前苏联模式的基本思路，继续以发展重工业为中心，以全面完成资本主义工商业的社会主义改造，巩固和扩大全民所有制和集体所有制为目标。1962年至1964年中断3年后，1965年，我国编制了第三个五年计划（1966—1970年），随后，我国的五年计划（规划）进入“逢五逢十”的编制周期阶段。

从第六个五年计划（1981—1985年）开始，由于党的十一届三中全会提出实施改革开放，把全党的工作重心转移到经济建设上来的战略转变，国家五年计划开始出现规划色彩的萌芽，出现战略性、方向性的新特点。

随后，随着我国经济体制逐步由计划体制向市场体制的转变，在编制了9个五年计划后，于2000年开始，我国不再起草五年发展计划，改为编制五年发展规划，逐步淡出计划指令色彩，突出战略性、方向性、引导性。截止2020年，我国共编制实施了9个五年计划、4个五年规划。

二、传统“线性规划”的历史意义与局限

文章认为“线性规划”是指在规划期内，设定平均每年增长速度目标，到规划末年，经济指标达到新的预设高度的规划。中华人民共和国成立以来，无论是从1953年开始实施的国家第一个五年计划，还是到已经过去的第十三个五年规划纲要；也无论是地方政府过去的五年计划，还是如今的五年规划纲要；亦或是国家或各地的专项产业规划，都是在“线性”思维主导下的“线性规划”。

新中国成立以来，全国各省（市、自治区）和国家一样，先后共编制实施了13个五年规划（计划）。在五年规划（计划）的引领下，我国的社会经济发展都取得了显著的成绩。结合我国的发展历程和历史经验来看，制定规划（计划）在我国的经济社会发展上具有举足轻重的作用。

但是，新中国成立以来，在肯定过去的“线性规划”对经济社会发展作出伟大贡献的同时，也必须正视我国现行的规划思路中存在一些亟待完善的不足。

（一）仍然存在“计划”特征问题

虽然我国从2001年开始实施的第十个五年发展战略开始，不再编制国民经济发展计划，改为五年规划，但从过去20年国家及各地的四个五年规划来看，依然带有一定的“计划”色彩，一些地方规划微观计划重于宏观引领。举例来说，有些地方的规划纲要或专项产业规划，“计划”到了具体企业、项目、产品，甚至具体到销售计划、销售市场和产值，计划特征较为明显。

（二）存在前瞻性不足问题

市场经济条件下，发展规划的主要目的和作用是：提出发展战略，明确发展目标与方向，创新思维，引导资源高效合理配置。回顾曾施行过的一些规划，尚未完全达到这个要求，还存在缺乏前瞻性的问题，在具体实施过程中，需要不停地修改完善，结合现实发展中面临的条例改变而不断进行评估、修正、调整，以满足经济社会发展的需求。

（三）存在重编制轻落实问题

对实际工作中，有些地方存在重规划编制，轻规划贯彻实施的情况。在规划顶层设计方面，经历了“封闭”规划到“开放”规划两个阶段。“封闭”规划指的是发布新的规划编制通知后，各地各部门根据上级或本级政府的统一部署，成立规划编制工作领导小组，安排专项规划工作经费，抽调内部人员组成编写组，“闭门”编写规划。2013年以后，按照党的十八大关于政府服务社会化的精神，地方安排规划经费，向社会公开招标选定规划编制服务单位。但轻规划落实的问题在一些地方都不同程度存在。主要表现在两个方面：一是一些地方或部门将规划当作一般性文件，抓落实不足；二是规划执行的连续性不足，人事变动等因素导致原定规划难以得到充分贯彻实施。

（四）存在不适应农产品加工产业发展波动性特征问题

大宗农产品的生产随气候、国际供求关系等因素变化大幅波动，而且其波动难以预测，如果按“线性”思维去编制产业规划，难以准确指导行业发展。以广西糖业发展“十二五”规划为例，由于受到2007/08年榨季产糖941万吨的影响，忽视了糖料蔗生产受气候等因素大幅波动的特征，将2014/15年榨季的食糖产量目标定为1100万吨。规划执行的实际结果是在2013/14年榨季实现食糖产量857万吨后，急转直下，2014/15年榨季产糖量仅639万吨，2015/16年榨季进一步下滑到510万吨。①数据来源于《广西糖业年报》

三、逐步推行“区间规划”思维编制产业发展规划

文章所提“区间规划”概念是指根据产业不可控的波动性特点，基于客观环境的变化和要素资源配置的非理想化，将规划期内的发展目标设定在一个可控区间内，实际情况由政府“有形之手”和市场“无形之手”共同决定的规划。

随着全球经济社会的持续发展，今后无论是国内还是国外，部分国家（地区）、部分行业的发展规划，应逐步由“线性规划”转向“区间规划”。

可以继续开展“线性”顶层设计的规划主要有两类。一是非发达国家（地区）的经济发展规划。这些国家（地区）主要任务发展经济，满足人民群众日益增长的物质和文化需求。同时，由于发展极差的存在，这些国家（地区）也存在加快发展的后发优势。二是战略性新兴产业发展规划和高成长性产业发展规划。这两类产业产品的共同特点是高需求性和高成长性，一方面由于消费升级的需要，这类产品具有广阔的市场空间；另一方面，由于技术进步和资本推动，这类产业具有极高的成长空间。

要逐步从“线性”思维转向“区间”思维来开展顶层设计规划主要有三类。

一是发达资本主义国家（地区）的经济发展规划。这些国家（地区）的经济已高度发达，但其资源支撑与环境承载能力日趋饱和，将更多关注发展质量、资源与环境的和谐。从实践来看，近十年来部分欧洲发达资本主义国家的经济发展停滞不前、特别是人口基本零增长、甚至负增长，其发展必须更多的用“区间思维”来谋划。

二是传统饱和性产业发展规划。这类产业或产品已经饱和，或接近生命周期，基本不存在增长空间。

三是农产品加工专项产业发展规划。如广西的糖业、茧丝绸等产业，由于气候、国际供求关系变化、土地资源禀赋等因素影响，从产业规模考量，应该从“线性规划”逐步转向“区间规划”，以适应经济社会发展新常态。广西糖业发展“十三五”规划是中国第一个区间规划，将糖料蔗种植面积、食糖产量、食糖营业收入等重要目标都设定在一个调控区间（详见下表），为广西壮族自治区人民政府在“十三五”期间根据国际市场供求关系调整农业种植结构赢得了宝贵的空间。

表1 广西糖业发展“十三五”规划主要目标完成情况

“十三五”时期，由于国际供求关系发生重大变化，虽然广西糖业各项指标都调控在规划区间内，但五年平均值均未达到预期目标。广西糖业发展“十二五”“十三五”两个规划执行的实际情况，充分说明广西糖业发展规划应当按“区间思维”来进行顶层设计。因此，“十四五”时期，广西糖业等农产品加工业发展规划应继续坚持“区间规划”思维，并根据经济社会发展环境和要素资源配置情况，进一步优化规划目标。

四、提高五年规划编制科学性可行性的对策建议

（一）进一步加强规划的前期研究

建立在科学基础上的战略性、前瞻性是规划的灵魂。因此，开展充分的前期研究，是编制好规划的重大前提。一要充分了解规划的基础和条件，这是规划未来的基石；二要全面分析规划期内的国际国内经济社会发展面临的形势，这是支撑规划的外部条件；三要分析支撑规划实施的各种要素资源满足条件，这是规划落实的资源保障；四要提出实现规划目标切实可行的保障措施，这是规划实施的内部政策支撑。

（二）进一步增强规划的严肃性、约束性

规划属政府规章范畴，但在长期以来的发展实践中，我们对规划的规章性认识不足，对规划的执行往往缺乏严肃性，还存在不严格执行规划或者非经法定程序随意更改规划的情况。在执行规划的过程中，还存在“新官不事旧规”，一任领导一个发展思路的情况。同时，由于地方政府换届与五年规划不同步，人事上的变动很容易造成规划和政策的不稳定性，很难实现“一张蓝图绘到底”的目标。建议从“十四五”时期开始，应进一步强化规划的约束性、连贯性，让规划的作用真正落实到实处。

（三）健全完善规划实施的考核评价机制

对规划的落实情况进行考核评价，既是确保规划目标实施不打折扣、规划目标如期实现的重要保障，又是防止编制规划不切实际，随意“放卫星”的总开关。规划经政府印发出台后，应分年度对规划目标、任务、措施进行绩效考核，确保规划落地见效。对规划实施情况进行中期评估，发现存在问题及时调整规划目标，修正规划路线。要对规划进行期末评估，总结成绩与经验，找出存在问题，提出新的发展对策与办法，为新的五年规划做好基础性工作。